十八大以來健全黨和國家監督體系的制度邏輯

賀洪波

(中共重慶市委黨校,重慶 400041)

十九大報告指出：“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系,把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來,增強監督合力?！盵1]68十八大以來,健全黨和國家監督體系既是堅定全面從嚴治黨、提高黨的執政能力和領導水平的內在要求,也是完善和發展中國特色社會主義監督制度,推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求,更是滿足人民日益增長的美好生活需要的內在要求。從制度建設的視角來看,健全黨和國家監督體系的過程,就是黨和國家監督制度不斷完善和發展的動態過程。因此,需要抓住制度建設的主線,把握制度的內在邏輯,從而更好釋放制度效能。

任何制度都有其內在邏輯可循,制度邏輯是指“某一領域中穩定存在的制度安排和相應的行動機制”[2]。在制度變遷過程中往往蘊含多重制度邏輯,因此,需要從多重制度邏輯解讀制度變遷過程[2]。目前,學界已有從制度邏輯角度對黨和國家監督體系進行研究的成果。比如,任健明強調黨內監督在黨和國家監督體系中的核心地位,黨內監督必須堅持組織監督、民主監督、權力監督三者并重[3];張晉宏、李景平從理論邏輯和實踐邏輯的角度探討黨和國家監督體系的內在邏輯,即黨內監督、國家機關監督、社會監督共同構成新時代黨和國家監督體系,三者在理論邏輯上體現為統領與補充的有機統一,在實踐邏輯上體現為高效協同的三維立體監督體系[4];祝靈君聚焦權力監督,圍繞“如何把權力關進制度的籠子”,對改革開放以來健全黨和國家監督體系的理論和實踐探索進行回顧與梳理[5];虞崇勝從腐敗治理的角度,對黨紀與國法“雙籠關虎”的制度邏輯進行研究,指出黨紀與國法共同構成反腐敗制度體系,國法的地位高于黨紀,黨紀的執行嚴于國法,黨紀與國法應銜接協同[6];謝撼瀾、謝卓芝在回顧改革開放以來黨和國家監督制度建設進程的基礎上,從堅持黨內監督和黨外監督相結合、增強監督合力、整合監督力量、加強對關鍵少數的監督等方面總結黨和國家監督制度建設的經驗[7]。

以上研究成果在整體上偏向于關注黨和國家監督制度的體系性,注重黨規和國法協同的制度結構邏輯。這為進一步研究黨和國家監督體系奠定了基礎,但有必要對健全黨和國家監督體系的制度邏輯問題進行更為深入系統的研究。為此,按照“從多重制度邏輯解讀制度變遷過程”的基本思路,本著價值與實踐相統一、靜態與動態相結合的基本方法,本文在吸納前述研究成果基礎上,遵循“價值指引—實踐創新—靜態結構—動態運行”的邏輯主線,著重從制度價值邏輯、制度創新邏輯、制度結構邏輯、制度運行邏輯四個維度依次展開系統研究。

1 十八大以來健全黨和國家監督體系的制度價值邏輯

價值是制度的靈魂,良好有效的制度體系有其內在的價值支撐。從制度價值邏輯來看,黨的十八大以來健全黨和國家監督體系的實踐過程,就是黨和國家監督制度的價值不斷聚焦凸顯的過程,其中蘊含以人民為中心、以問題為導向、以全球為視野的制度價值邏輯。

1.1 以人民為中心

以人民為中心是健全黨和國家監督體系的根本價值所在。改革開放以來,黨領導全國各族人民取得舉世矚目成就的一條重要經驗就在于：“我們確立了一套體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力的社會主義民主政治制度?！盵7]在健全黨和國家監督體系的過程中,堅持以人民為中心的根本價值取向,意味著在黨和國家監督體系的制度設計過程中充分認識人民的監督價值、體現人民的監督意愿、保障人民的監督權益、激發人民的監督活力。在我國,人民的監督價值根本上源于國家權力的人民性?！吨腥A人民共和國憲法》第二條規定,“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。國家權力的人民性決定了人民監督權力的合法性和普遍性,廣大人民群眾是實現有效監督的重要力量源泉。當前人民群眾對權力的監督意愿直接源于對權力濫用導致的腐敗,特別是群眾身邊腐敗的深切感知和深惡痛恨。為了充分保障人民的監督權益、激發人民的監督活力,《中華人民共和國監察法》第三十五條、第六十四條對人民群眾積極行使監督權利給予了充分保障。根據該法律規定,監察機關對于報案和舉報應當接受并按照有關規定處理,不能以任何理由拒絕接受,即便不屬于本機關管轄的也應當移送主管機關處理。同時,監察對象對控告人、檢舉人、證人或者監察人員進行報復陷害的,應當依法予以處理。另外,根據《中國共產黨黨內監督條例》第三十九條、第四十三條規定,各級黨組織和黨的領導干部應當認真對待、自覺接受社會監督,利用互聯網技術和信息化手段,推動黨務公開,拓寬監督渠道,虛心接受群眾批評;黨組織應當保障黨員知情權和監督權,鼓勵和支持黨員在黨內監督中發揮積極作用,黨組織應當為檢舉控告者嚴格保密,對于干擾妨礙監督、打擊報復監督者的,依紀嚴肅處理。這為充分保障普通黨員和人民群眾在黨內監督中發揮重要作用提供了制度支撐,體現以人民為中心的價值邏輯。

1.2 以問題為導向

以問題為導向是健全黨和國家監督體系的實踐價值引領。制度建設是黨的建設的重要方面,制度管根本、管長遠、管全局。好的制度可以讓壞人不易為惡,壞的制度可以讓好人不易為善。在日趨復雜的社會關系中,制度作為人類行為的重要外部環境因素,對個體具有較強的善惡“變遷”功能。對此,在改革開放初期,鄧小平就強調：“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面?！盵9]333在新的歷史條件下,不斷提高的黨的建設質量,制度建設仍然至關重要。以問題為導向,著眼問題建構制度、化解風險、謀劃發展,是黨的十八大以來治國理政的一大顯著特征。確實,“新形勢下,我們黨面臨著許多嚴峻挑戰,黨內存在著許多亟待解決的問題”[10]4。而解決這些問題需要科學有效的監督制度供給。對此,黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》為加強黨內監督提供了規范依據。同時,在國家監督層面,針對我國監察體制機制存在的監察范圍過窄問題,第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國監察法》為實現對所有行使公權力的公職人員監督全覆蓋提供了系統的制度支撐。由此形成了在黨內層面覆蓋所有黨員,在國家層面覆蓋所有公職人員的黨和國家監督制度體系。

1.3 以全球為視野

以全球為視野是健全黨和國家監督體系的重要價值指引。新時代健全黨和國家監督體系,應當在人類命運共同體視域下把握健全黨和國家監督體系的制度邏輯。權力是國家治理的必需品,同時也是一把雙刃劍。權力容易激發人性貪欲而導致腐敗,這是自人類有史以來被不斷驗證的實踐真理。如何有效治理權力腐敗問題,仍然是世界各國面臨的共同難題。為此,需要以命運與共的思維應對權力腐敗帶來的全球性挑戰。中國是最大的發展中國家,中國的腐敗治理具有世界意義。黨的十八大以來,通過不斷健全黨和國家監督體系、加強國際反腐敗合作,中國致力于腐敗治理的系列舉措及其取得的巨大成就舉世矚目。當前,我們“取得了反腐敗斗爭壓倒性勝利,但反腐敗斗爭還沒有取得徹底勝利”[11]。隨著黨和國家監督實踐的持續深化以及反腐敗斗爭的持續推進,在權力監督和腐敗治理方面能夠為世界展示更鮮活的中國實踐、提供更優的中國方案、貢獻更多的中國智慧。

2 十八大以來健全黨和國家監督體系的制度創新邏輯

創新是制度永葆生機活力的內在要求。從制度創新邏輯看,黨的十八大以來健全黨和國家監督體系的實踐過程就是黨和國家監督制度與時俱進的創新過程,其中蘊含以客觀規律為遵循、以改革為支撐、以法治為保障的制度創新邏輯。

2.1 以規律為遵循

遵循客觀規律是制度創新的基礎,在健全黨和國家監督體系的過程中需要把握并始終遵循現代政黨執政規律和國家權力運行規律。建黨以來,中國共產黨在革命、建設、改革的不同歷史時期都在不斷探索執政規律,深刻認識到人民立場是中國共產黨區別于其他政黨的根本政治立場。為了使黨在長期執政過程中不忘立黨初心,始終保持與人民群眾的血肉聯系,就必須有強有力的黨內外監督制度作為根本保障。健全黨和國家監督體系就是在新的歷史條件下加強黨的自我監督和群眾監督,厚植黨的執政基礎。從制度層面看,黨和國家監督體系作為一種規范和約束公權力運行的制度體系,應當遵循現代權力運行規律,并循此規律設計制度體系。國家權力如果得不到有效監督就會偏離人民立場,成為謀取私利的工具,而非為民謀利的公器[12]。同時,由于在我國掌握國家公權力的公職人員特別是領導干部,大多還具有中共黨員的身份。因此,從根本上實現對國家公權力的有效監督,還必須在黨內層面從黨組織的角度對黨員進行有效監督。唯有如此,才能真正做到“雙管齊下”,積聚黨內監督和國家監督的最大合力,使國家公權力在民主與法治的軌道上規范運行,以有效的監督充分保障權為民所用、利為民所謀。

2.2 以改革為支撐

在一個國家的經濟社會變革轉型時期,重大的制度創新往往離不開改革的支撐,而重大的改革舉措往往能夠加快制度創新的步伐。從制度創新的角度看,健全黨和國家監督體系的過程,實際上就是一個黨和國家的監督制度通過改革驅動得以迅速成長完善的過程。歷史地看,中國共產黨成立于近代以來國家危機重重的特殊時期,在長期反帝、反封建、反官僚資本主義的殘酷斗爭中,養成了順應時代潮流、勇于自我革命、勇于接受監督的政治品格和優良傳統。在新中國成立以后逐漸形成的黨和國家機構職能體系中,“紀檢監察工作是黨和國家工作的重要組成部分,是進行自我革命、推動社會革命的重要力量”[13]。黨的十八大以來,循著強化權力運行制約和監督體系的改革創新思路,推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化,強化上級紀委對下級紀委的領導。與此同時,深化國家監察體制改革,整合原有的行政監察部門、預防腐敗機構和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等國家反腐敗力量,組建一個黨中央統一領導的反腐敗工作機構,專責行使國家監察職能。

從制度變革看,國家監察體制改革確立的監察制度,是在充分考慮我國監督對象的實際情況并吸納借鑒古代和國外監察制度合理成分的基礎上,在制度層面對公權力進行監督制約的一種新探索。其中,黨內監督與國家監察的高度統一性是設計國家監察制度時的一大特點。這正如全國人大常委會副委員長李建國指出：“我國80%的公務員和超過95%的領導干部是共產黨員,這就決定了黨內監督和國家監察具有高度的內在一致性,也決定了實行黨內監督和國家監察相統一的必然性。這種把二者有機統一起來的監督制度具有鮮明的中國特色?！盵14]31這種從我國基本黨情國情出發,以改革為支撐,以試點積累經驗基礎上的制度創新,既胸懷世界又符合本國國情,既植根歷史傳統又吸納實踐經驗,為中國特色的黨和國家監督體系在新的起點上行穩致遠奠定了堅實的制度基礎。

2.3 以法治為保障

從健全黨和國家監督體系的動態進程看,黨的十八大以來的監督制度創新得益于法治的保障。改革固然可以為制度的迅速成長提供較好的社會環境和政策支撐,但法治可以讓制度的成長更為規范有序。作為一種穩健的制度成長方式,法治可以為制度的體系化、規范化、穩定化、成熟化、長期化提供有力的合法性保障。黨中央指出,建設中國特色社會主義法治體系,既需要形成完備的法律規范體系,也需要形成完善的黨內法規體系[15]4。這意味著在中國特色社會主義法治體系的框架下,為黨和國家監督制度的創新提供法治保障,必須充分發揮依法治國和依規治黨的互補性作用。既要通過黨內法規完善黨內監督制度,又要通過國家法律完善國家監督制度,并在制訂修改相關黨內法規和國家法律的過程中,注重相互間的銜接協調,使二者有機地形成完備的黨和國家監督制度體系。

黨內監督是全面從嚴治黨的重要保障,是健全黨和國家監督體系的基礎工作[16]。十八屆六中全會審議通過的《中國共產黨黨內監督條例》秉持“信任不能代替監督”且“監督無禁區無例外”的制度理念,從黨的中央組織的監督、黨委(黨組)的監督、黨的紀律檢查委員會的監督、黨的基層組織和黨員的監督等方面完善了黨內監督制度體系,為充分發揮黨內監督的制度效能提供了法治保障。在國家監督層面,十二屆全國人大常委會于2016年12月和2017年11月先后通過的《關于在北京市、山西省、浙江省開展監察體制改革試點工作的決定》和《關于在全國各地推開監察體制改革試點工作的決定》為改革試點積累可復制可推廣的經驗提供了法律依據。十三屆全國人民代表大會于2018年3月11日和2018年3月20日先后通過的《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監察法》賦予了各級監察委員會專責行使國家監察職能的職責、權限、程序,為實現對所有行使公權力的公職人員監督全覆蓋提供了明確的法律依據,為構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制提供了系統的法律支撐?？梢哉f,在我國監察體制改革及相關制度創新所經歷的從局部試點到全國試點再到全面施行的整個過程中,每一個重要節點都有堅實的法治保障,真正做到了重大改革于法有據、重大制度創新于法有據。

3 十八大以來健全黨和國家監督體系的制度結構邏輯

黨和國家監督體系是一個有機的制度結構體系。制度作為人類文明進程中實現良性自治的理性產物,唯有結構合理、體系完善、系統集成,才可能在治理實踐中發揮最佳整體效能。對于權力監督而言,監督效能的充分發揮依托于監督制度的體系性支撐。從制度結構邏輯看,黨的十八大以來健全黨和國家監督體系的生動實踐過程,就是一個黨和國家監督制度的結構體系不斷豐富完善的過程,其中蘊含自律與他律結合、個人與單位并重、黨規與國法協同的制度結構邏輯。

3.1 自律與他律結合

自律與他律結合的制度結構邏輯是針對黨和國家監督體系的監督力量而言的。自律與他律結合的制度結構邏輯深深地植根于復雜的人性矛盾之中。在復雜的人性結構中,人既具有高貴的“善端”,懂得克己慎獨、自尊自律,因此值得彼此間相互信任、相互尊重,同時又具有潛在的“惡端”,可能欲望膨脹、放縱為惡,因此需要彼此間相互警惕、相互監督。根據事物內外因相互作用的辯證關系原理,事物的運動變化通常是內外因共同作用的結果。在復雜的外部環境與微妙的人性矛盾交互作用下,監督力量如果自律乏力或是缺乏外部監督,就容易外化為危害社會的行為。這就需要秉持信任與監督并重、信任不能代替監督的制度設計理念,通過自律與他律結合予以規制。因此,健全黨和國家監督體系既要靠自律,也要靠他律,進而形成自律和他律的監督合力。

在健全黨和國家的監督制度體系過程中,自律與他律結合集中體現在黨內監督、國家機關監督、社會輿論監督等方面監督力量的有機結合。在黨內監督層面,2015年10月中共中央印發的《中國共產黨廉潔自律準則》在對所有黨員提出廉潔自律要求的同時,還專門對廉政風險更大、自律需求更多、自律規范更嚴的黨員領導干部提出了廉潔從政、廉潔用權、廉潔修身、廉潔齊家的特別要求。在此基礎上,2016年10月通過的《中國共產黨黨內監督條例》堅持自律不能代替他律,強調信任不能代替監督,要求各級黨組織把信任激勵同嚴格監督結合起來,并通過強化自上而下的組織監督,改進自下而上的民主監督,發揮同級相互監督作用,促使黨員領導干部做到有權必有責、用權必受監督。在國家機關監督方面,《中華人民共和國監察法》賦予各級監察委員會職責權限,在制度層面首次實現對我國所有公職人員的專責監督全覆蓋。在社會輿論監督方面,《中華人民共和國監察法》第五十四條規定：“監察機關應當依法公開監察工作信息,接受民主監督、社會監督、輿論監督?！蓖瑫r,《中華人民共和國憲法》第四十一條還賦予了公民對國家機關和國家工作人員提出批評建議的權利,以及對國家機關和工作人員的違法失職行為提出申訴、控告或者檢舉的權利。這為社會輿論監督提供了根本法保障。由此,形成了黨內、國家機關、社會輿論等方面聚合而成的監督體系,為發揚黨內民主、保障人民當家作主提供了堅實的制度保障。

3.2 個人與單位并重

個人與單位并重的制度結構邏輯是針對黨和國家監督體系的監督對象而言的。在監督制度設計上,應同時注重對個人的監督和對個人所在單位的監督。單位雖由個人組成,但單位畢竟不同于個人的簡單相加,也不會機械地按照個人的行事邏輯運作。個人一旦組成單位后,單位會形成有別于個人的運作邏輯。單位與個人之間會互為影響,呈現出一種良性或惡性的互動狀態。一方面,個人既可能會依托單位良性行事,也可能會影響單位惡性行事;另一方面,單位既可能會為個人行事提供良性土壤,也可能會為個人行事帶來不良風氣。因此,欲有效監督個人必注重監督單位;欲有效監督單位必注重監督個人。在制度設計上,只有同時注重對個人和單位的監督,才可能形成嚴密的監督網,真正把權力關進制度的籠子里。這在黨內法規和國家法律的監督制度設計中皆有體現。

在黨內法規層面,《中國共產黨黨內監督條例》第六條同時把黨的領導機關和領導干部(特別是主要領導干部)作為重點監督對象。2018年8月新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》第八條和第九條分別規定了對黨員和黨組織的紀律處分方式。其中,對黨員的處分包括警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍等五類。對于違犯黨的紀律的黨組織,上級黨組織應當責令其作檢查或者進行通報批評。對于嚴重違犯黨的紀律、本身又不能糾正的黨組織,上一級黨的委員會在查明核實后,根據情節嚴重的程度,可以予以改組或者解散。在國家法律層面,根據《中華人民共和國監察法》第十一條、第四十五條、第六十二條規定,監察委員會根據監督調查結果,可以對違法的公職人員進行政務處分,對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責,對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題提出監察建議。這里規定的監察建議雖名為“建議”,并非一般意義上的“可采納可不采納”,而是具有法律強制性,有關單位無正當理由不得拒絕采納,如果無正當理由拒不采納監察建議的,相關單位及負有責任的領導人員和直接責任人員將承擔法律責任。這實際上是對單位的一種有力監督方式。

3.3 黨規與國法協同

黨規與國法協同的制度結構邏輯是針對黨和國家監督體系的監督規范而言的。規范化是現代制度設計的基本要求。健全黨和國家監督體系需要黨規和國法協同提供規范支撐,形成一個嚴密合理的制度結構體系。法治是黨領導人民治國理政的基本方式。在中國特色社會主義法治體系中,黨規和國法都是國家治理規范體系的重要組成部分。建設中國特色社會主義法治體系需要在黨的統一領導下,既形成完備的法律規范體系,又形成完善的黨內法規體系,使二者在規范層面形成相互銜接、相互支撐、相互保障的協同體系。在黨規與國法協同的規范體系中,最為典型的當屬反腐敗規范體系。因為與世界上絕大多數國家或地區有所不同的是,我國刑事法律對包括腐敗犯罪在內的所有犯罪類型,在整體上設置了較高的入罪標準。這就蘊含著對于構成犯罪的嚴重腐敗行為與不構成犯罪的一般腐敗行為,在國法與黨規之間更好發揮協同效能的規范需求。

以備受社會關注的受賄型腐敗為例,根據《中華人民共和國刑法》第三百八十三條、第三百八十六條規定,受賄“數額較大”的才構成受賄罪,受賄達不到“數額較大”標準的,則屬于一般違紀違法行為,依法不予追究刑事責任。何為“數額較大”呢?根據2016年4月18日《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》規定,受賄數額在3萬元以上(具有特殊較重情節時數額在1萬元以上)的,屬于“數額較大”,進而構成受賄罪。那么,達不到“數額較大”標準的受賄行為,如何處理呢?在黨內法規層面,根據《中國共產黨紀律處分條例》第八十八條規定,收受可能影響公正執行公務的禮品、禮金、消費卡和有價證券、股權、其他金融產品等財物,情節較輕的,給予警告或者嚴重警告處分;情節較重的,給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分;情節嚴重的,給予開除黨籍處分。據此,只要是可能影響公正執行公務的任何財物,無論數額大小,都屬于違反廉潔紀律的違紀行為,可以給予警告至開除黨紀處分。在國家法律層面,根據《中華人民共和國監察法》第十一條規定,對于不構成犯罪的貪污賄賂等職務違法行為,監察委員會可以對違法的公職人員給予政務處分。由此可見,由于我國腐敗行為入罪門檻較高,不構成犯罪的腐敗行為被分流為一般職務違法行為與違紀行為處理,由此形成了中國特色的刑法、監察法、黨紀處分條例共同規制腐敗行為的“三角”結構體系。

4 十八大以來健全黨和國家監督體系的制度運行邏輯

良好的制度能夠高效運轉、順暢運行,能夠不斷釋放實踐效能、持續保持制度執行力。從制度運行邏輯看,黨的十八大以來健全黨和國家監督體系的過程,就是一個黨和國家監督制度體系不斷規范運行的過程,其中蘊含賦權與限權平衡、實體與程序并行、執紀與執法貫通的制度運行邏輯。

4.1 賦權與限權平衡

權力是制度運行的一條主線,如何在賦權與限權之間保持平衡?這在深化黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革過程中一直備受關注。因為這是保持制度活力并持續釋放實踐效能的一個關鍵因素,也是現代權力運行制度設計中不可回避的一個重大話題。如果賦權不足、限權過度,會導致監督權威不足,監督行為疲軟乏力,監督效果大打折扣;如果賦權過度、限權不足,會導致監督權力膨脹,容易滋生監督腐敗,監督行為也容易侵權,監督整體效果不佳。因此,良好的監督制度需要在充分賦權與合理限權之間保持適度平衡,既賦予監督主體充分的監督權力,為監督者樹立法律權威,使監督者監督有力;又給予監督主體必要的權力限制,為監督者設置行為禁區,使監督者監督有度。

為此,在黨內法規層面,為規范黨組討論和決定黨員處分事項,《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規定(試行)》以及《中國共產黨紀律處分條例》的相關規定,一方面賦予黨組織充分的黨內紀律處分權限,為有效的黨內監督提供“剛性”的處分保障,另一方面也適當限制紀律處分權限的運用,防止濫用紀律處分權限。比如,根據《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規定(試行)》第三條規定,黨組對其管理的黨員干部實施黨紀處分,應當按照規定程序經黨組集體討論決定,不允許任何個人或者少數人擅自決定和批準,以防止個人或者少數人不當行使甚至濫用紀律處分權限。根據《中國共產黨紀律處分條例》第十八條規定,對違紀黨員原則上不得減輕處分,根據案件的特殊情況,確需減輕處分的,必須由中央紀委決定或者經省(部)級紀委(不含副省級市紀委)決定并呈報中央紀委批準。由此,只有中央紀委才能行使對違紀黨員進行減輕處分的最后決定權,既保留了根據案件特殊情況對違紀黨員減輕處分的靈活性,又嚴格限制了對違紀黨員減輕處分的權力行使。在國家法律層面,《中華人民共和國監察法》一方面充分賦予監察機關可以采取談話、詢問、訊問、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定、留置、技術調查、通緝、限制出境等監察權限;另一方面通過設立監察機關內部專門的監督機構,接受人大監督,公開監察信息,明確監察機關與審判機關、檢察機關、執法部門的互相配合制約機制,以及對監察人員干預辦案的登記備案、辦案回避、離崗離職后的保密管理、競業禁止、違法責任追究等制度組合拳,使監察權受到限制,讓監督者受到監督。

4.2 實體與程序并行

實體與程序是現代法治的兩個基本向度?！罢x不僅要實現,而且要以看得見的方式實現?！边@是現代法治強調實體與程序融合的集中寫照。從制度設計看,健全黨和國家監督體系應當按照實體與程序一體化的綜合理念,既密織監督的實體規則,又密織監督的程序規則,使實體規則與程序規則并行不悖、聚合發力,為黨和國家監督體系的高效運行奠定堅實的制度基礎。在黨內法規層面,《中國共產黨紀律處分條例》集中明確了六大紀律的實體規則。2019年1月1日起施行的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》,按照“打鐵必須自身硬”的要求,從領導體制、監督檢查、線索處置、談話函詢、初步核實、審查調查、案件審理、監督管理等方面對紀律檢查機關監督執紀設計了系統的程序規則,體現出強化執紀者自我約束、強調執紀權自我監督的典型特征,為打造忠誠干凈擔當的紀檢監察干部隊伍發揮了重要的規范作用。

在國家法律層面,《中華人民共和國監察法》第二章至第四章就監察主體、職責、權限等實體問題進行規定基礎上,第五章共15個條文專門就監察程序問題作了系統規定。以人們廣泛關注的用留置取代“雙規”后,留置措施的規范適用為例,留置措施的規范適用既涉及實體問題又涉及程序問題。監察法不僅對留置措施適用的違法犯罪類型、涉案人員范圍、事實證據條件等實體問題作了嚴格限制,而且對留置措施適用的程序問題作了嚴格規定。比如,監察機關采取留置措施,應當由監察機關領導人員集體研究決定;設區的市級以下監察機關采取留置措施,應當報上一級監察機關批準;省級監察機關采取留置措施,應當報國家監察委員會備案;采取留置措施后,除有礙調查的情形外,應當在24小時以內通知被留置人員所在單位和家屬。這對于監察機關在職務違法犯罪的調查實踐中,依法正確行使留置措施、充分保障被留置人合法權利起到了很好的規范作用。

4.3 執紀與執法貫通

執紀執法貫通是黨和國家監督體系順暢運行的基本要求。執紀執法貫通關鍵在于通過監督執紀“四種形態”的規范運用,實現執紀與執法在實體和程序兩個方面的貫通。在實體方面,要嚴格把握“違紀”“違法”“犯罪”三把既定“標尺”,按照“紀嚴于法”的整體要求,在對各種行為準確進行“是否違紀”以及“違犯何種紀律”判斷基礎上,還要結合監察法和刑法關于職務違法犯罪的實體標準進行法律評價。對于既構成違紀同時又屬于職務違法犯罪行為的,根據監察法和刑法的規定,果斷追究相應的法律責任,避免紀律評價代替法律評價,避免一般違法評價代替嚴重犯罪評價,避免“責止于紀”而“以紀代法”,甚至“責止于紀”而“以紀代刑”。由此,在實體標準把握上實現執紀與執法貫通,真正做到“精準把握、統籌把握、辯證把握,準確運用監督執紀‘四種形態’,實現政治效果、紀法效果、社會效果相統一,確保每一起案件都經得起實踐、人民、歷史的檢驗”[17]。

在程序方面,2018年8月新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》第二十九條確立了“黨紀處分優先、政務處分次之、其他處理最后”的執紀執法程序機制。黨組織在紀律審查中發現黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪的原則上應先黨紀處分,并按照規定給予政務處分后,再移送有關國家機關依法處理。與之緊密銜接的是,根據《中華人民共和國監察法》第十一條規定,監察委員會根據監督調查結果,對于涉嫌職務犯罪的應將調查結果移送人民檢察院依法審查,提起公訴。同時,為了完善紀檢監察和刑事司法的程序銜接機制,2018年10月新修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百七十條確立了檢察機關對監察機關移送案件的退回補充調查制度和現行拘留制度。人民檢察院對于監察機關移送起訴的案件,經審查認為需要補充核實的,應當退回監察機關補充調查,必要時可以自行補充偵查。對于監察機關移送起訴的已采取留置措施的案件,人民檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留,留置措施自動解除。由此將監察機關的調查程序與檢察機關的審查起訴程序有機地銜接貫通起來。

5 結語

深刻把握十八大以來健全黨和國家監督體系的制度邏輯,對于在新的起點上持續深化黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革具有重要的理論和實踐意義。以制度建設視角觀之,健全黨和國家監督體系的過程實質是一個動態、復雜、系統的制度建設過程。制度的生成演化雖靈動復雜,但其猶如草木的生發繁茂一樣,亦有其內在邏輯可循。黨的十八大以來健全黨和國家監督體系的生動實踐,其實就是中國特色社會主義監督制度的價值更加凸顯、創新更加務實、結構更加完整、運行更加有效的漸進過程。隨著我國黨紀監察體制改革的持續深化以及監督實踐經驗的持續累積,對其中蘊含的制度邏輯的認識將更加深刻透徹,對黨和國家監督制度的研究將更加系統全面。