論黨內法規的含義及其制度建設的要求

劉長秋

(上海社會科學院 法學研究所,上海 200020)

自黨的十八屆四中全會首次在黨的文件中明確提出依規治黨的概念,并將依規治黨納入依法治國的范疇,使之成為中國特色社會主義法治理論的一個特色以來,國內對作為依規治黨之依據與制度保障的黨內法規探討越來越多,成為國內法學研究以及政治學研究領域的新現象。然而另一方面,現有研究對于黨內法規概念的探討還不夠充分,對于黨內法規范圍及其作用的把握不太準確。這顯然影響了人們對于作為一種政治及法律現象的黨內法規之調整對象及其制度建設規律的把握,并在很大程度上制約了依規治黨目標的實現?；诖?本文就黨內法規的概念進行專門探討,并在此基礎上對黨內法規制度建設應當把握的要求進行分析,以期對黨內法規制度建設的推進有所貢獻。

1 黨內法規的內涵與外延分析

哈特指出,“有時,一個詞的定義能夠提供這樣一張地圖：在同一個時間范圍內,它可以使指導我們如何用詞的潛在原則得以明確,并可以使我們用該詞所表示的現象與其他現象之間的關系得以顯現”[1]115。而作為本文探討對象的黨內法規顯然就在此列。黨內法規作為黨的十八屆四中全會前后重新引發關注和重視的一個概念,在學界引起了不小的討論。這些討論集中體現在對黨內法規這一概念內涵之界定以及對其外延的厘定上。依據《中國共產黨黨內法規制定條例》第二條規定,黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。這一定義對把握黨內法規提供了一個方向,有利于理解黨內法規。然而,這一概念沒有清晰地指明黨內法規的內涵與外延。筆者以為,黨內法規是一個有著特定涵義與存在價值的概念。

1.1 黨內法規的內涵與實質是黨內具有法律性質的規范

黨內法規的概念最初是由毛澤東同志首先提出的,其內涵何在,外延又應止于何處,顯然需要具體分析和考察這一概念最初運用時的本意。這是因為,“要想深刻地理解一種規矩或一種制度,一種法律準則或一種道德準則,就必須盡可能地揭示出它的最初起源;因為在其現實和過去之間,存在著密不可分的關聯。毋庸置疑,由于這些規矩、制度或準則的運作方式已經發生了變化,所以從原則上講,它們所依據的原因本身也就會發生變化;但是這些轉化仍然有賴于它們的發端”[2]3。而這一點,也適用于概念的演進。在中共擴大的六屆六中全會上,毛澤東在報告中指出,“鑒于張國燾嚴重地破壞紀律的行為,必須重申黨的紀律：(一)個人服從組織;(二)少數服從多數;(三)下級服從上級;(四)全黨服從中央。誰破壞了這些紀律,誰就破壞了黨的統一……為使黨內關系走上正軌,除了上述四項最重要的紀律外,還須制定一種較詳細的黨內法規,以統一各級領導機關的行動”[3]528。

筆者以為,在毛澤東同志的報告中,黨內法規是一個有著特定內涵與外延的概念,該概念的提出和運用是為了適應管黨治黨的需要。因為“為使黨內關系走上正軌”,意味著黨內法規的調整對象是黨內關系,而其規范的著眼點與著力點都應在調整黨內關系上?！俺松鲜鏊捻椬钪匾募o律外,還須制定一種較詳細的黨內法規”,表明紀律與黨內法規一樣,都屬于同一層面的規范,即紀律也屬于黨內法規,但紀律比一般的黨內法規更為原則、籠統和重要,而一般的黨內法規則較為詳細和具有指導性與操作性,具有保障紀律落地的功能;同時表明,制定黨內法規的目的在于“統一各級領導機關的行動”,以細化和更好地執行黨的紀律,使其更具有操作性,能夠真正發揮管黨治黨、統一黨的行動作用。以此言之,制定黨內法規的目的在于規范和調整黨內關系以實現管黨治黨,確保黨內團結和黨行動的統一。綜上所述,就其本意來看,毛澤東之所以提出黨內法規的概念并主張制定黨內法規,其目的是為了矯正黨內個別領導人不受紀律約束的狀況,而黨內法規作為一種具有公開性、強制性和具備操作性、執行力的規范,自然就成為應“統一各級領導機關的行動”之需要而存在的黨內規范。以此為基點,筆者認為,黨內法規的內涵與實質是黨內具有法律性質的規范,是黨用以調整黨內關系以實現管黨治黨之目的、保證黨的統一行動的黨內規范。

1.2 黨內具有法律性質的規范的意蘊

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心,是執政黨,黨的領導是中國特色社會主義最本質特征。在國內一般語境下,“黨”都特指中國共產黨,而黨內法規一般也都特指中國共產黨黨內法規,其他黨派的黨內法規盡管也可以被稱為黨內法規,而且也具有法規的約束力,但一般都應使用全稱,如中國致公黨黨內法規、中國國民黨黨內法規等。就其黨派適用性而言,“黨內具有法律性質的規范”表明這些規范只適用于中國共產黨。換言之,對于中國共產黨及其黨員來說,黨內法規就是必須遵守的法,遵守這些法規是作為一個自我約束型政黨的中國共產黨及其成員的義務。

“黨內具有法律性質的規范”表明黨內法規一般只適用于黨內,用以調整黨內關系。黨內法規是黨內的規章制度,而非黨外的規章制度,其產生約束力并發揮調整作用的范圍一般只能夠在黨內,而非包含了一般公民在內的黨外。換言之,黨內法規作為中國共產黨依法執政不可或缺的重要手段,主要是中國共產黨管黨治黨的規范,而不是直接用來治國理政的規范。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出,“依法執政,既要求黨依據憲法法律治國理政,也要求黨依據黨內法規管黨治黨”。黨內法規在黨內具有法律性質,對黨員以及各級黨組織而言是必須遵守的法律,黨員以及各級黨組織負有遵守黨內法規的義務。

“黨內具有法律性質的規范”表明黨內法規是黨的規范之一,而且只是黨的內部規范之一。黨的規范除了黨內法規之外,還有黨外規范(如國家法、倫理道德等),而即便只是在黨內,其所需要遵守的規范也不僅限于黨內法規一種①依據《中國共產黨黨內法規制定條例》第4條、第5條之規定：“黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則?！薄包h內法規的內容應當用條款形式表述,不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規范性文件?！憋@然,黨內法規只是名稱中冠有黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則且用條款形式表述的黨內規范。。黨內除了黨內法規之外,還有其他規范和規矩,尤其是那些需要黨員遵守的、不成文的規范(如政治規矩)。管黨治黨是一項復雜的系統工程,既需要法律,也離不開道德,既需要黨內規范,也離不開黨外規范。正因為如此,習近平強調指出：“必須堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設?！盵4]其實質是要求管黨治黨全覆蓋、無余縫,不留死角。作為具有先進性與純潔性要求,能夠始終代表先進生產力發展方向,始終代表先進文化發展方向和始終代表中華民族發展方向的政黨,中國共產黨之所以能夠成為執政黨與領導者,之所以能夠始終永葆執政地位,其中最為重要和關鍵的原因就在于能夠堅持以高標準和嚴要求約束自己、管理自己,是勇于自我約束、善于自我管理的政黨?！坝掠谧晕腋锩?從嚴管黨治黨,是我們黨最鮮明的品格?！盵5]26為此,黨制定了眾多規范,為自己及其成員設置了眾多的規矩,以保障自己能夠始終對自己及其成員從嚴要求,堅持為人民服務。這些規范既包括黨內法規這樣一種明確成文的規范,也包括黨內眾多習慣性的不成文規矩以及非黨內法規的各種規范性文件。在管黨治黨方面,黨要求黨員高度自律,要求黨員慎獨。黨員需要嚴格遵守黨內法規這樣一種成文的、能夠讓人們看得見的規范,但也需要遵守那些看不見而且也不成文的規矩。

“黨內具有法律性質的規范”表明黨內法規不同于國家法。因為黨內具有法律性質的規范只能適用于黨內,不宜適用于黨外。具有法律性質并不等同于法律,具有法律性質表明黨內法規能夠具有類似于國家法的作用,能夠發揮法律的效果,但其本身并不必然就是法律,沒有國家強制力來加以保障。顯然,黨內法規是黨的內部法規,是對黨員而非一般公民而言具有法律性質的規范,是為適應管黨治黨以體現黨的先進性與純潔性之需要而僅適用于黨員的組織法。黨內法規要服從并服務于黨的政治屬性和政治目標。從功能上來看,黨內法規是改進和鞏固黨的領導,更好實現黨的領導目標的內在制度保障[6]。正如黨的十九大報告指出的：“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系,加強和改善對國家政權機關的領導?！焙苊黠@,“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”的目的是為了“加強和改善對國家政權機關的領導”。因此,黨內法規是法,但卻非國家法;黨內法規是我國社會主義法治體系的重要組成部分,但并非國家法體系的范疇,而是隸屬于國家法之外的另外一個法體系,該法體系在推進作為執政黨的中國共產黨自身建設方面發揮著基礎性作用,并與國家法體系一起構成并支撐著我國社會主義法治體系。

1.3 對黨內法規概念的重新界定

從哲學的角度而言,獲得某種清晰明確的概念,并進而形成相關的范疇、體系,是認識并區分事物的邏輯前提,也是把握事物發展規律的必由之路[7]。對黨內法規的研究顯然亦在此列?？茖W而嚴謹的黨內法規概念可以使人們很準確地理解、把握和運用黨內法規,而不周延、欠科學甚至是錯誤的黨內法規概念則容易將人們對黨內法規的理解與運用引向歧途。就此而言,無論是在關于黨內法規的學術研究中,還是在黨內法規制度建設的實踐中,都有必要對黨內法規的概念盡可能準確地加以界定。而就其內涵與外延而言,筆者以為,黨內法規作為一種管黨治黨的規范,是中國共產黨制定和實施的、有關中國共產黨自身建設的規范,是應當能夠調整黨內關系且一般適合用以調整黨內關系的規范,是對于黨員及各級黨組織而言具有法律性質的約束力但又不同于國家法的規范[8]。從行為要求的高度上來說,黨內法規是介于國家法要求與倫理道德要求之間的一種黨內規范,即其要求高于國家法但又低于倫理道德,具有倫理性與法律性雙重特征。以此為基點,現行《中國共產黨黨內法規制定條例》(以下簡稱《制定條例》)以明確的法規形式、規范化的法律語言對黨內法規的概念作出了較為權威性的界定,確定了黨內法規的制定主體、立規目的、調整范圍以及名稱選用,基本厘清了黨內法規與國家法律、規范性文件等相關概念的區別,對加強黨內法規制度建設以及黨內法規的理論研究具有推進作用[9]。然而另一方面,《制定條例》對于黨內法規概念的界定顯然與黨內法規本應具有的內涵與外延難以吻合,很容易將一些本不屬于黨內法規范疇的黨內文件也視為黨內法規,從而對理性地把握黨內法規以更好地推進黨內法規制度建設和踐行依規治黨產生不利影響。為此,可以嘗試對黨內法規的概念重新加以界定。立足于上面的分析,筆者以為,可以在《制定條例》中對黨內法規的概念做如下表述,即黨內法規是具有法規制定權的黨的中央或地方組織制定的,具有特定形式和規范要求,旨在調整黨內關系以實現管黨治黨為目的的、具有法律約束力的黨內思想與行為規范的總稱。

2 黨內法規制度建設的要求

中國的事情關鍵在黨。黨的全面領導是當代中國最為突出的特征,而堅持黨的領導則是當代中國社會發展最基本的要求。中國特色社會主義的最本質特征是中國共產黨領導,中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導。正如十九大報告所指出的,黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的。黨內法規則是加強黨的自身建設,實現堅持和改善黨的集中統一領導的制度保障。黨內法規保障和規范各級黨委和黨組織在憲法和法律范圍內領導公共治理和社會管理創新;黨內法規調整和規范黨的中央與地方組織之間以及黨的中央各種機關之間、黨的地方組織的各類機關之間的各種橫向與縱向關系,調整和規范黨的組織與各種國家機關、社會團體之間的各種橫向與縱向關系,并使這些關系法治化、規范化,逐步納入現代民主和法治的軌道;黨內法規也保障和促進各級黨的領導干部運用法治思維和法律手段治黨治國理政[10]?；诖?在我國全面推進依法治國的過程中必須高度重視黨內法規及其制度建設,即“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”。在黨內法規制度建設方面,須要把握好以下三個方面的基本要求。

2.1 黨內法規制度建設過程中應當堅持邊界意識

黨內法規制度建設必須立足于新時代推進黨自身建設的偉大工程的實際,遵循黨的建設的客觀規律與基本要求,以服務于管黨治黨的需要為目的,而不宜主動擴張適用至黨自身建設之外的其他領域,尤其是那些本應當由國家法來加以調整和規范的領域。就黨在全面依法治國中的地位及其應當發揮的作用來說,全面依法治國需要而且也離不開黨的領導,黨的領導是全面依法治國的基礎和保障。而黨內法規作為“黨要管黨、全面從嚴治黨”的制度保障,則是推進和強化黨的建設的新的偉大工程以增強和提高黨的長期執政能力的需要。就此而言,加強黨內法規制度建設是推進全面依法治國的必然選擇,也是保障和推進作為執政黨的中國共產黨治國理政的客觀需要。但加強黨內法規制度建設并不意味著需要將黨內法規的調整范圍由單純的黨內關系擴展到黨外的社會關系,相反,依舊需要保持其自身的調整邊界。因為黨內法規作為黨內具有法律性質的規范——如前所述——僅具有黨內調整功能而不具有黨外調整功能,一般只適宜調整黨內關系,其在治國理政方面的作用在于通過管黨治黨、全面從嚴治黨,提高黨的執政能力,從而使黨更好地領導人民治理國家和社會。

對于國家治理領域,黨應當通過將其主張上升為國家法律或政策的方式,借助國家法律或政策等其他社會規范來加以調整?；诖?在黨內法規制度建設過程中應當堅持邊界意識,明確黨內法規作為一種制度現象而與同為制度現象的國家法之間的區別,在黨內法規制度建設的過程中尊重黨內法規自身建設的客觀規律,真正將黨內法規作為黨內具有法律性質的規范而不是黨內外具有法律性質的規范來加以建設。也就是說,黨內法規制度建設必須堅守其自身的邊界,保持其作為法而相比于國家法以及其他黨的規范之獨立性,而不能夠隨便越界,將其混同為其他社會治理規范(尤其是國家法)來加以建設。

2.2 黨內法規制度建設必須堅持法治思維

從哲學上來說,思維是人類大腦能動地反映客觀現實的過程,是人類開動腦筋認識世界的過程中進行比較、分析、綜合的能力,是人類大腦的一種機能。思維決定性地影響著人的分辨能力、表達能力、學習能力和創新能力,對認識世界以及改造世界具有不可或缺的重要作用。法治思維是當代法治社會最為重要、最值得崇尚且應當始終堅持的一種思維。就其本質而言,“法律就是人類行為服從于規則之治的事業”[11]124。因此,法治的本質是一種規則之治,而法治思維實際上也就是一種規則思維,是以規則至上、始終尊重規則、崇尚規則和遵守規則的思維。堅持法治思維是全面推進依法治國戰略的客觀要求,是“全面從嚴治黨”戰略布局的內含之意,也是依規治黨的內在需要。盡管黨內法規不同于國家法,不像國家法那樣由國家強制力來加以保障,也不像國家法那樣在立法及執法等方面有著高度嚴格的規范性要求,但其畢竟也是法的一種,是一種具有法的要求的規則,需要遵循法治建設的基本要求與規律。例如,需要像國家法那樣遵循相應的制定規則與實施程序,在制定過程中堅持民主,講求科學,其內容的設計需要盡可能地追求嚴密與規范,其制度的安排需要公開、透明和具有可操作性,需要強化其執行力建設而使其切實發揮應有的實效,需要保持一定的穩定性而不能朝令夕改,更不能僅憑領導人看法的改變而隨意改變,等等。換言之,黨內法規盡管相異于國家法,與國家法分屬兩個不同的法體系,但也是一種法,也是我國社會主義法治體系的重要組成部分,是我國貫徹實施全面依法治國戰略必須倚重的法規則,需要在其自身建設過程中堅持法治思維,尊重并遵守相應的制度規則,講求程序正義?！皬睦碚撋现v,黨內法規如同法律一樣,是從黨內實踐活動、黨員具體行為中高度抽象出來的一種行為模式,它的創制必須注重科學性和民主性,要代表絕大多數成員的意志,具備穩定性、可改進性?！盵12]具體而言,制定黨內法規時需要有規則意識,需要嚴格依照《中國共產黨黨內法規制定條例》規定的程序和要求進行,需要科學立規;在實施黨內法規時需要尊重程序,依程序進行,嚴格執規。不僅如此,法的生命力更在于其實施,“從嚴治黨的制度化不僅強調制度建設,還應注重制度的可執行性”[13],基于此,還要加強提高黨內法規制度的執行力建設,提高黨內法規制度的執行力,使黨內法規能夠像國家法那樣得到有效實施,切實發揮其作為管黨治黨專門規范的法的功能。

2.3 黨內法規制度建設需要服務于管黨治黨的需要

中國共產黨依法執政既需要依據憲法和法律治國理政,也需要依據黨內法規管黨治黨。依規治黨是中國共產黨依法執政的內在要求與有力保障。依規治黨的前提在于所依據的法規必須是“良規”,也就是適合依規治黨治理規律和具有一定操作性的“黨內規矩”[14]。而“良規”的一個重要判斷標準則在于這些黨內法規是適應現實需要的黨內法規。法是社會需要的產物,社會需要形成對法的需求,從而產生法。黨內法規作為一種法則是黨管黨治黨需要的產物,其存在的目的在于管黨治黨以充分突出和顯現黨的先進性與純潔性,增強其執政的正當性與合法性,提高黨的長期執政能力,永葆黨的執政地位。為此,黨內法規只有首先適應管黨治黨的需要,才有可能會成為“良規”。作為一種法現象,黨內法規相比于國家法的一個重要特征在于其不僅具有法律屬性,更具有政治屬性,且其政治屬性要優先于其法律屬性?；谄浞蓪傩?黨內法規可以在管黨治黨方面發揮法的作用,能夠在管黨治黨過程中做到規范、權威、嚴肅、有序,這令其相比于黨的一般性規范而言更契合黨的內部治理法治化的需求,更具有優勢。而基于其政治屬性,黨內法規又可以發揮國家法在管黨治黨方面所不具有的制度優勢。具體而言,第一,黨內法規可以具有更高的要求和更嚴的內容。相較于國家法只能對其適用對象提出尊重和符合人性的要求而言,黨內法規還可以對其適用對象(亦即黨員)提出黨性要求?！包h規之中有黨性,這是黨規與國法的一個重要區別?！盵15]黨內法規作為管黨治黨的規范,是針對黨及其成員提出的思想行為要求,而黨作為中國先進生產力發展要求與中國先進文化前進方向以及中國最廣大人民根本利益的代表者,需要有高于一般社會組織的要求,否則將難以體現其先進性與代表性,而這種高于一般社會組織的要求本質上就是一種黨性要求。黨內法規只有具備這種黨性要求才能夠成為黨內法規,也才能夠更好地適應管黨治黨的需要,使全面從嚴治黨永遠在路上。第二,黨內法規可以更為靈活。黨內法規相較于國家法而言具有一定的靈活性,其在制定、修改廢止方面盡管也需要遵循一定的程序要求(尤其是《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》等的規定)。這種靈活性使得黨內法規可以依據政治形勢的變化,以及管黨治黨的現實需要而相對比較靈活地加以制定、修改或廢止,從而使其既能夠像國家法那樣能夠具備必要的規范性并發揮應有的約束力,又能夠擺脫國家法的僵化性,從而更能夠適應新時代推進黨的建設的偉大工程之需要,適應黨提高自身長期執政能力的需要。而黨內法規需要發揮其作為一種特殊類型的法或制度在管黨治黨方面的特殊優勢,做到于法周延、于事簡便、有效管用;換言之,需要在推進黨內法規制度建設的過程中,“堅持制度執行的實用高效性,要按照‘于法周延’‘于事簡便’的原則,注重制度執行的效果”[16]15。具體而言,“黨內法規體系的完善應當有利于促進各級黨委(黨組)發揮領導核心的作用,更好地落實‘黨員個人服從黨的組織、少數服從多數、下級組織服從上級組織、全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會’這一重要的組織原則,形成穩定且有力的政治核心”[17]。這顯然也是黨內法規制度建設的一個內在要求。

3 結語

站在立法學的角度上來加以考量,法是調整社會關系的應有規則,存在于社會中,而法律是將法成文化[18]。就此而言,立法者的任務不是創造和發明法律,而是發現并表達法律,“立法者應該把自己看作僅僅是一個自然科學家。他不是在制造法律,不是在發明法律,而僅僅是在表現法律,他把精神關系的內在規律表現在有意識的現行法律之中”[19]347。就此而言,法律在其本源意義上顯然并非僅指國家層面的法,而是指所有具有法的意義的規范。易言之,國家法固然是法,但法卻并非只是國家法,國家法之外還存在著作為規范的其他法,即“不是由國家制定,但仍然具有約束力的規范是存在的”[20]30。而黨內法規作為國家法之外的一種規范,顯然就屬于這樣的法。作為管黨治黨的一種特定規范,黨內法規適應于“黨要管黨”的實際需要,其自黨誕生之日起即降生,并在黨的歷史發展過程中發揮了黨內具有法律性質的規范所應當發揮的重要作用。對于黨內法規的制定者而言,其任務實際上并不是創造黨內法規,而是在管黨治黨的現實需要中發現本應當被作為黨內具有法律性質的規范而存在的黨內規范。在黨內法規制度建設過程中,需要在參考和借鑒國家法立法及法律實施經驗的基礎上,并在堅持邊界意識、法治思維并服務于管黨治黨需要的前提下,及時歸納、梳理并總結黨在管黨治黨方面的制度經驗,將其以黨內法規的形式體現出來,形成對黨及其成員具有法律約束力的規矩,切實推進新時代黨的建設新的偉大工程。