動員式治理：概念辨析、得失分析與前景展望
——基于某市2018年秋季校園及周邊食品安全專項治理的案例分析

雷信來,李硯忠

(1.長江師范學院,重慶 408100；2.北京郵電大學 經濟管理學院,北京 100876)

1 問題的提出

政治動員曾經是中國共產黨開展革命斗爭和社會管理的重要傳統和治理方式。新中國成立后,中國共產黨又把從戰爭中獲得的經驗運用到政府管理中來,政治運動接連不斷。政治動員式的治理方式的存在與延續,反映出曾經作為革命黨的中國共產黨在其執政時代對革命遺產的繼承與發展,也成為中國領導體制鮮明的治理特征。自改革開放以來,執政黨通過開展政府機構改革、建立現代公務員制度、樹立依法行政原則、構建服務型政府、開展行政監督和反腐敗等多方面行政改革舉措,試圖恢復和重建一套兼顧政治性與專業性的現代國家治理體系。十八屆三中全會公報明確提出的“推進國家治理體系和治理能力現代化”目標,就是這種現代官僚體制建設的體現,這反映出在新形勢和條件下,作為執政黨的中國共產黨,將建設理性化的現代行政國家(administrative state)作為國家建設的戰略目標。

中國政府自1998年始施行了五輪機構調整與改革,原來依附于各級行政機關的行業協會、商會等逐步與政府部門脫鉤,轉型為系列監管與服務組織。這使政府原來對市場監管較弱的局面得到很大改觀,使得“監管已經成為當代中國經濟體制和政府管理改革的熱門話題”[1]。政府改革的“一切跡象都在表明,我們國家正由全能主義國家向監管型國家崛起發展,這是一個好的兆頭”[2]。事實上,對于何謂“監管型國家”學術界尚未達成共識。本文的主旨不是深究“監管型國家”的內涵與外延問題,而是以某市2018年秋季校園及周邊食品安全專項治理行動作為案例,首先討論動員式治的積極作用和現實困境,然后在此基礎上論證動員式治理的存續基礎和條件,最后指明動員式治理的發展前景。動員式治理作為一種治理模式,對此必須要有客觀評判。新的政府管理模式是從舊的管理模式發展而來的,只有建立在對以往治理模式公允的認識基礎上,新的監管型國家建設方能行穩致遠。

2 概念的界定

為劃定討論問題的邊界,有必要界定“動員式治理”的概念,指明“動員式治理”與“運動式治理”的區別。弄清楚“動員式治理”的定義,要分三步走：第一步是界定“動員”的概念,第二步是辨明“治理”的含義,第三步是在前兩步的基礎上,闡明“動員式治理”的內涵。只有明晰厘定“動員式治理”的概念,方能辨明“動員式治理”與“運動式治理”的異同。

何謂“動員”?它既可作名詞,亦可作動詞,大致有三層意思表示：一是流動;二是集中,包括人、財、物的聚集;三是發動、鼓動。從動員的含義和使用場域看,動員主要是作為動詞使用的。從形而上層面來說,動員應該具備主體、客體、方式和目的。動員的主體可以是個人和集體,也可以是私人部門和公共機關。動員的客體指向無外乎人、財、物當中的一部分或者全部。動員的方式是宣傳、說教、鼓動、誘導、發動、訓導、教育、激勵、恐嚇等等,具體采用的辦法較多。動員的目的是實現人、財、物的集中,以及促成被動員者的思想行為向著動員主體希望的方面轉變。

何謂“治理”?在公共管理話語體系中,“治理”是源于西方的一個學術概念?！霸谖鞣桨l達國家,治理是民主社會的一種運行模式,該模式表現為政府、市場和社會三者關系走向多元合作共治?！盵3]根據全球治理委員會的解釋,治理是指“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和,它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程”[4]33。這個概念有四個特點：“其一,治理不是一套規章條例,也不是一種活動,而是一個過程;其二,治理的建立不以支配為基礎,而以調和為基礎;其三,治理同時涉及公、私部門;其四,治理并不意味著一種正式制度,但確實有賴于持續的相互作用。顯然,新的社會治理理論提倡的是過程理念、調和理念、多元理念和互動理念?！盵5]24源于西方的“治理”概念傳入中國后,不論在學理上,還是實踐上,都必須接受中國化改造,因此中國學術界對“治理”內涵的認知與西方有一定差異?！爸卫砀拍畋旧聿粌H包含西方意義上的治理含義,還具有‘管治’的內涵。換句話說,治理活動的展開,不僅僅是一種橫向的合作,同時還可能是一種縱向的管理過程?！盵4]34

何謂“動員式治理”?以對“動員”和“治理”概念的認識為基礎,基于對他人研究成果的參考,加上筆者的思考,本文認為,動員式治理是指掌握公共權力的動員主體為維護公共秩序穩定和市場經濟良性發展,一段時限內通過整合多個公共部門的力量,集中必要的公共資源,針對有關社會疑難問題或者經濟問題,大多采用社會化的方式,整治各種棘手問題和長期歷史遺留問題。

討論“動員式治理”命題,必會遇到一個繞不開的概念,即“運動式治理”。通過檢視有關文獻可以發現,迄今為止學術界對“運動式治理”尚未達成共識。社會學、經濟學、法學、政治學、公共管理學對何謂“運動式治理”都有著各自的詮釋,即便是同一學科內部對此問題的理解往往也不相同。在眾多對“運動式治理”的理解中,比較有代表性的定義是：“運動式治理是指由占有一定的政治權力的政治主體如政黨、國家、政府或其他統治集團憑借手中掌握政治權力、行政執法職能發動的維護社會穩定和應有的秩序,通過政治動員自上而下地調動本階級,集團及其他社會成員的積極性和創造性,對某些突發性事件或國內重大的久拖不決的社會疑難問題進行專項治理的一種暴風驟雨式的有組織、有目的、規模較大的群眾參與的重點治理過程,它是運動式治理主體為實現特定目標的一種治理工具?！盵6]這是從政治學和公共政策的視角給出的“運動式治理”的定義。在對待運動式治理的認識上,大多數學者通過全面深刻分析,達成“摒棄運動式治理”“運動式行政執法弊大于利”等共識,他們大部分都認為,運動式治理違背了法治的精神,降低了政府的威信。同時大多數學者都能夠理性看待運動式治理,明確指出其合理性之所在?！斑\動式治理效率顯著、回應性強,短期內能實現效用最大化?！盵7]“運動式治理是一種特殊的權宜性舉措,可以在一定時期內用來處理一些難題?！盵8]

根據上述關于“動員式治理”和“運動式治理”概念的界定,兩者之間的關系大致可以這樣理解：第一,從性質上看,運動式治理是改革開放前中國主流的整治或解決問題的方式,帶有很強的政治性特征,類似于政治性整治。動員式治理主要是改革開放的產物,尤其是市場經濟時代解決公共問題的模式,治理在一定程度上遵循社會邏輯,具有較強的社會性。第二,從治理主體看,運動式治理的主體是公共權力機構,如各級各類黨政機構。動員性治理的主體除了公共部門以外,私人部門、個人、社團等社會力量也參與其中。第三,從治理手段看,運動式治理對社會各種問題的整治,較多采用自上而下的強力手段。動員式治理本質上是市場經濟背景下實施的治理方式,依法依規是治理的依據,即便是行政手段的運用也必須遵循法律法規。第四,從治理效果看,因運動式治理是在特定時限內實施的具有臨時性和間歇性特點的治理方式,給人以“頭痛醫頭腳痛醫腳”之感,治理時限過后,往往死灰復燃。動員式治理是在秉持市場邏輯的前提下,以政府調控的面目上場的治理方式,短期內治理效果較好,但治理效果容易出現反彈。

綜上所述,學術界對運動式治理的研究十分豐富,但關于動員式治理的研究成果偏少,缺乏對動員式治理在意識形態色彩相對較淡化的市場監管領域的研究,且鮮有學者將動員式治理與監管型國家建設結合起來分析,而近年來我國在市場監管領域的專項整治運動此起彼伏,已經成為政府監管市場經濟的重要手段,這其中尤以食品安全監管領域的專項治理為典型。這項工作涉及到全國人民的食品安全和身體健康,因此這類整治活動開展得很頻繁。本文選取某市2018年秋季校園及周邊食品安全專項治理行動作為案例進行分析,以此來討論動員式治理的相關命題。

3 案例介紹：某市2018年秋季校園及周邊食品安全專項治理

根據中央精神和某市委市政府工作部署,某市綜治委校園及周邊治安綜合治理專項組決定在2018年秋季開展校園及周邊食品安全專項治理行動。某市市場監督管理局作為這次治理行動的牽頭單位,高度重視校園及周邊食品安全工作,于當年秋季開學前轉發、下發了系列文件①《**市社會治安綜合治理委員會辦公室關于印發2018年秋季校園及周邊社會治安綜合整治專項行動工作方案》《市場監管總局辦公廳關于加強秋季開學學校和幼兒園食品安全監管工作的通知》《關于開展2018年秋季校園及周邊食品安全專項檢查的通知》《機構改革期間全市食品藥品安全風險隱患大排查大整治大執法大督查工作方案》。,全面部署秋季學期校園及周邊食品安全檢查和風險隱患排查,要求各區縣增強新時代學校食品安全工作的使命感、責任感,堅持全面覆蓋與突出階段性重點部署治理工作,制定專項檢查工作方案,細化工作任務,明確工作要求。要求某市各區縣市場監督管理部門聯合教委召開秋季學校食品安全工作會,組織學校食堂、食品超市開展食品安全自查,強化新版《餐飲服務食品安全操作規范》培訓,修訂完善學校食品安全管理制度,聯合開展執法檢查,嚴厲打擊校園及周邊食品安全違法犯罪行為。

在國務院食品安全辦召開“全國加強校園食品安全工作電視電話會議”、某市政府召開“全市中小學幼兒園安全穩定工作電視電話會議”后,某市市場監督管理局迅速召開貫徹落實工作會,下發《關于貫徹落實國務院食品安全辦加強校園食品安全工作電視電話會議和市政府全市中小學幼兒園安全穩定工作電視電話會議精神的通知》,對校園及周邊食品安全工作進行再部署再要求,再次組織開展專項檢查,排查和消除校園食品安全風險隱患,杜絕校園重大食品安全事故發生。

這次專項治理行動采取的主要工作措施包括：(1)突出重點,排查隱患。(2)加強培訓,督促自查。(3)部門聯動,綜合治理。(4)督促整改,嚴格執法。這場治理行動取得顯著成效。專項治理期間,全市食品藥品監管部門共出動執法人員7萬余人次,檢查食品經營單位33 501戶。其中,檢查學校食堂10 105戶,學校食品銷售單位1 694戶,發現學校食堂食品安全風險隱患3 002處,整改完成2 953處,責任約談學校負責人218戶,違法行為立案30件,查扣不合格食品1 065.79公斤,移送公安案件1件;檢查校園周邊食品經營單位20 846戶,給學校送餐的集體用餐配送單位3戶,給學校配送食品原料的單位1 383戶,查扣不合格食品5 099公斤,違法行為立案55件,取締食品攤販2戶,責任約談負責人168戶,進一步改善了校園及周邊食品安全狀況,保障了學生飲食安全。

十八大以來,我國的政治生活、經濟生活和社會生活領域均發生了很大變化。提出國家治理體系和治理能力現代化,市場在資源配置領域發揮決定性作用,建立共建共治共享的社會治理格局,就是這類變化的具體呈現。某市的這場食品安全專項整治行動就是在這樣的時代背景下展開的。這次食品安全專項整治行動,適應、體現和滿足了國家治理體系和治理能力現代化的要求,自覺接受并踐行法制和市場邏輯的規范,動員廣泛的社會主體參與食品安全的治理,共享治理的成果,這充分體現出食品安全專項整治行動新的時代特征。

4 動員式治理的積極作用及現實困境

某市2018年開展的這項食品安全專項治理行動,嚴格遵循了市場邏輯,動員廣大社會成員參與到整治行動中來,回應了國家治理體系與治理能力現代化的要求,相關群體充分享受到專項整治的成效。動員式治理作為一種政府管理模式,在這場食品安全專項整治行動中,取得的成效是有目共睹的,但其存在的問題也一并暴露出來,對此應該堅持以辯證的態度看待,即一方面要看到動員式治理的積極作用,另一方面也要認識到這種治理方式的現實困境。

4.1 動員式治理的積極作用

第一,能夠整合不同部門的治理資源,提高治理效率。動員式治理作為一種治理方式,針對的是已發生的事件或者某個長期存在的疑難問題。此類事件或問題往往比較復雜,致使解決這些公共問題需要涉及多個職能部門。為盡快達成目標,治理主體往往會成立一個臨時領導小組統籌專項整治活動,并盡一切可能整合相關部門的公共資源,從而建立起矩陣式組織。在某市這場專項整治行動中,市綜治委是領導機構,統籌整個專項整治行動。在綜治委的領導下,根據具體的治理對象,由直接相關單位牽頭,其他相關部門協同配合,組建起跨部門的強有力工作班子,主要負責人親自上前線指揮。多個職能部門參與其中,各部門積極為專項治理提供所需的人力、財力、技術及硬件設備支撐,互相分享監管資源和信息。同時,各地區、各部門把專項整治列入重要議事日程,從而大大提高了專項整治的效率。

第二,增強全市人民對治理問題的認知度,提升人們防范問題的能力。專項整治運動的最大作用是提高社會對治理問題的關注度和認知度。專項整治期間,某市相關部門通過開會、發放宣傳單、拉橫幅等方式對治理活動進行宣傳,相關媒體尤其主流媒體進行大篇幅的報道。從某種意義上講,專項整治行動是對民眾進行相關問題的科普。某市有關部門經常聯合召開新聞發布會,發布權威信息,通報工作進展。這些措施的施行在社會上形成一種專項整治的良好氛圍。同時整治期間,一些地區甚至采用聘請食品安全協管員、監管員、信息員、巡查員等方式,發動地方民眾參與到監管行動中。

第三,提高市場監督管理局人員的積極性,增強工作動力。這場專項整治行動對于目標和完成時間都有明確的要求。在具體實施專項治理之前,某市市場監管部門組織開展了大規模的宣傳動員大會,使職能部門的執法人員產生思想上的震動,從而調整自己的態度,自覺投入到治理行動中來?，F場對相關部門工作人員進行動員,有效地激發工作人員的積極性,他們的工作熱情亦被充分調動起來。這場專項整治行動的目標設定較高,具體執行人員面臨著時間短、任務重的難題。為了在短時間內完成任務,他們就得提高效率,加班加點地工作?？绮块T動員加上高目標設定,有效地減少了公共部門存在的人浮于事現象。

第四,在一定期限內遏止住違法違規生產者的不良行為,有力整頓了學校及周邊食品市場。一般而言,專項整治運動開展時間持續不長、任務艱巨、目標設定高,因此專項整治期間相較于平常,對頂風犯案行為的懲罰措施更為嚴厲,后果也更加嚴重。這在一定程度上可以挫傷不法生產者的惡性沖動。某市及各區縣的市場監督管理部門就這場專項治理行動,有針對性地采取了幾個措施：(1)堅持問題導向,以學校食堂、學校超市、學生集體用餐配送單位、集中給學校配送食品及原料的食品銷售單位以及校園周邊200米范圍的食品經營單位為重點,開展全覆蓋檢查。(2)以上學期末庫存食品及原料的質量狀況、開學前后采購食品索證索票進貨查驗、餐用具清洗消毒、食品加工規范操作、食品添加劑管理、從業人員健康狀況、食品留樣、食品安全校(園)長負責制、食品安全自查制度以及“五毛食品”、“三無”食品、超期食品等為重點檢查內容,全面排查風險隱患。(3)將學校食堂大宗食品原輔料、兒童食品作為食品快檢和抽檢的重點品種,加強檢測,及時消除食品安全風險隱患。(4)開展校園周邊食品攤販清理,對具備食品攤販備案條件的實施備案管理,對不具備備案條件和占道經營的食品攤販,要及時通報市政城管部門。這幾條措施的有效推行,起到了立竿見影的效果。

4.2 動員式治理的現實困境

某市2018年開展的秋季校園及周邊食品安全專項治理行動,也暴露出一些問題。(1)部分學校食堂,特別是偏遠農村地區學校食堂基礎設施簡陋、陳舊、破損、未及時維修。這反映出政府對偏遠農村地區教育投入的不足,這種不足的根源在于地方財政的緊張?？陀^地說,這樣的問題不是一場專項治理行動可以解決的問題。(2)部分單位食品安全主體責任落實不到位,管理不規范,索證索票和臺賬記錄不全,食品加工、存儲等不符合操作規范要求的行為。原因在于這場整治行動像風一樣,時間一到行動即結束,相關政府部門立刻把工作重點轉入日常工作,許多專項整治期間施行的措施一般也會終止,社會很快恢復到專項整治前的平靜狀態。這種“云淡風輕”的治理有時還會助長不良商品生產者與經營者的投機心理和行為。(3)校園周邊部分食品經營單位環境衛生不能持續保持整潔,防蠅防鼠設施有破損或未及時更換,兒童食品進貨把關不嚴等。這就是治理結果的反彈性,它是指治理結束后,專項整治的原有問題又重復出現,甚而呈現出比治理前更加惡劣的狀況,形成一種很難破除的惡性循環。專項治理行動設定的周期短與目標高,決定其不可能從根本上解決問題,效果一直僅限于對現有監管體系進行“打補丁”。這類專項治理行動年年施行,卻年年不能徹底解決問題,原因就在于這類行動治標不治本。

5 動員式治理存續的基礎和條件

進入21世紀以來,動員式治理方式仍然在政府管理領域使用,之所以如此,是因為動員式治理存續的基礎和實施的條件依然具備。

5.1 原有政治動員思想觀念的影響

動員式治理在我國存在已久,而真正對當代的動員式治理具有較強影響的當屬政治動員。需要注意的是,政治動員和動員式治理是兩個不同的概念。政治動員主要是由政治領袖與中央通過觀念的宣傳來對全國的群眾進行鼓動;而動員式治理則是各級政府和領導干部運用權力對屬于自己管轄范圍內的干部進行動員。雖然改革開放以后,我國政治運動的次數大為減少,性質也發生變更,但是這種運動的思想根源一直頑強地生存著,只要一有合適機會,其變種就會以新的樣態出場,動員式治理即是政治動員理念的新型產物。這說明了此類現象的“強大的歷史延續性”[9]。在與民眾生活密切相關的食品安全監督管理問題上,動員式治理就是以“食品安全專項整治”的面目出現的。某市2018年秋季舉行的校園及周邊食品安全專項治理行動,通過動員體制內力量,整合行政資源,短時間內基本實現了預期效果。綜合審視這場專項治理行動,其思想根源很可能與原有的認識和理念息息相關。對于現代政府管理來說,在管理理念上很難完全割斷與往昔觀念的聯系。不過需要注意的是,以往這種以時間短、目標高為特征的非常規治理模式正日益向常態化治理模式靠近[10]。

5.2 現實“壓力型”政治體制的驅使

“壓力型”體制是指“一級政治組織為了實現經濟趕超,完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系”[11]28。在壓力型體制之下,“國家可以通過動員全體成員來完成社會秩序的再造與社會事件的實踐,這在相當程度上也是因為國家控制了宣傳工具和意識形態工具”[12]。壓力型體制的產生主要與兩項改革有關：一是人事管理由“下管二級”變成“下管一級”,這使下級的升遷直接掌握在上級手中;二是在行政過程中廣泛推行崗位目標責任制,即將行政責任具體到人。動員式治理的展開離不開下級部門的積極協調配合,特別是像食品安全專項整治這樣的治理行動,主要靠各級地方政府,尤其是基層政府的執行。同理可知,食品安全監管部門同樣存在著壓力型體制,這使得下級部門不得不配合上級部門做好專項整治工作。

縱向地看,某市這場食品安全整治行動,第一層級源于國務院食品辦召開了“全國加強校園食品安全工作電視電話會議”;第二層級是該市市政府召開了“全市中小學幼兒園安全穩定工作電視電話會議”;第三層級是該市市場監督管理局迅速召開了貫徹落實工作會,下發了《關于貫徹落實國務院食品安全辦加強校園食品安全工作電視電話會議和市政府全市中小學幼兒園安全穩定工作電視電話會議精神的通知》;第四層級是該市下轄各區縣相關部門接到整治通知要求后,會把很多任務壓給最基層的鄉鎮政府。由此可以發現,在這次專項整治中存在著兩條壓力關系：一條是國務院對該市的“壓力型關系”;另一條則是該市市內上下級市場監督管理部門之間的“壓力型關系”。為完成專項整治任務,某市將任務分給各區縣,區縣分給鄉鎮。任務層層下壓,每一層上級機關都將此次專項整治的結果作為考察下級政績的重要標準。

5.3 食品安全常規監管資源的供給不足

任何國家治理模式的選擇絕不是個人好惡的產物,都受到國家治理資源的存量和結構的約束。吉登斯認為治理資源分為配置性資源和權威性資源兩類,“所謂配置性資源指支配物質工具的能力,包括自然產品及生產過程中可予以利用的自然力;權威性資源則指支配人類自身活動形式的手段”[13]。改革開放以來,雖然我國的經濟飛速發展,配置型資源大幅度提高,國家治理的基礎設施大大增強,但是我國人口眾多,導致國家治理資源的平均水平將長期較低。同時,處于轉型過渡階段的中國,“原有的動員體系日益弱化,社會與單位調控體系日益出現裂縫,權威性資源流失成為一個必然的趨勢”[14],這驅使國家必須要集中有限的資源解決突出的問題。

在我國食品安全監管領域中,無論是配置性資源,還是權威性資源,都嚴重缺乏。從配置資源來說,我國在食品安全監管領域可動用的配置性資源較貧弱,尤其是廣大的基層地區,食品安全監管力量更為薄弱?？陀^地說,某市的市級財政壓力比較大,分撥給各個職能部門的資金并不充裕。對于市場監督管理部門來說,有限的資金不足以支撐其全面、持續、深入地履行其應盡職能。某市下屬的區縣財政狀況同樣不太樂觀,市場監管部門獲得的資金總額、人員配置、技術手段與其應發揮的職能不匹配。上級部署的工作不能不作為和亂作為,這種情況下,基層職能部門一般會動用動員式治理的方式。因為動員式治理可以發揮“集中力量辦大事”的優勢,短時間內能夠集中較多人力、物力資源,并可以很快實現治理目標。至于治理效果會不會反彈,反彈程度有多大,來年是否還需要再次治理,那是另外一回事,因為完成當下上級安排的任務是最緊要的工作。

5.4 監管問題的錯綜復雜

中國的經濟改革是以強有力的政治權力促成市場對資源的配置,但是相應的政府監管領域的改革并沒有及時跟上市場經濟的改革步伐。因此,經濟改革取得重大成就的同時,許多社會矛盾亦隨之凸顯出來。而與社會轉型相伴生出現的問題,就其本身來說異常復雜、盤根錯節、互為依存,這給政府監管帶來的“技術困難”遠超往昔。

中國的城鎮化和工業化的“二重奏”,客觀上使人口流動的規模加大,速度和頻率變快。因資源的相對有限性,當前我國的地區發展不平衡問題仍然較為明顯?；竟卜盏牟痪?、教育資源的不平衡、就業機會的差異等因素,促使人口的大規模流動?！坝绕涫?0世紀90年代以來,中國流動人口的增長進入了新的高峰階段,中西部地區的農民向東部地區的大、中城市流動”[15]107,像本文所說的某市,外來人口很多,無形中加劇了政府部門監管的難度。該市的各城鎮中,有些外來人員在幼兒園、中小學校周邊的大街小巷經營流動小吃攤,有些外來人員承包了幼兒園、中小學校的食堂,或參與食堂的某些物品的供應,或成為食堂的工作人員。這部分從業人員由于文化程度不高,他們基本不了解、不清楚食品安全法的相關規定,更不知曉食品安全生產的標準。該市各級市場監管部門抓住新版《餐飲服務食品安全操作規范》頒布實施契機,組織學校負責人、食品安全管理人員進行培訓,宣傳貫徹新版《餐飲服務食品安全操作規范》要求;各級各類中小學校組織從業人員開展開學前的食品安全知識培訓考核,提高從業人員食品安全知識水平;組織學校開展開學前的食品安全自查,排查風險隱患,嚴格管控原料采購、加工制作、清洗消毒和用水衛生等關鍵環節,落實食品安全第一責任人責任。對自查未落實的在當地進行通報。

從某市這場專項治理行動分析,導致食品安全事故頻發的原因是復雜的。市場監管部門要加強對民眾的教育,提高食品生產商的素質;要完善食品生產標準,提供嚴格的標準;要加強宣傳,提高民眾識別、辨別安全食品的水平;要對食品生產商進行嚴格檢查,發現問題要嚴厲處罰。這其中任一環節或者說某項工作的有效完成都對其他問題的解決具有推動性。因此,市場監管部門的任務復雜多樣且任重道遠。

5.5 部分政府官員的自利邏輯

公共選擇理論認為,政治過程與市場過程具有相似性,政治過程中的人和市場中的經濟人一樣,都是有理性的利己主義者,天然追求利益效用的最大化。在“政治市場”中,“政治家和官員都會對自己的選擇進行成本與收益的計算”[16]95,在思考如何治理社會以及隨后的治理歷程中,政治家的致思傾向多是從利益效用最大化層面進行取舍。這里的利益效用最大化除包含經濟利益外,也包括從自身出發的考慮,即從政治效益的最大化、民眾滿意度最高、所屬黨團組織的利益最大化等角度考量。動員式治理作為我國政府長期慣用的一種治理方式,無論從監管效率、監管效果,還是監管影響方面看,都具有其自身的優勢。因而,對于政府官員而言,動員式治理具有效率顯著、聲勢大、回應性強、對民眾有所交代、引發地方和部門的競爭、促進政策學習與創新等優點。而對部分善于利用技術手段進行監控的官員們而言,動員式治理能夠為他們獲得更多的誘人權力和資源供給,借助新增加的權力和資源可以創造新的政績,為他們樹立更高權威和更美聲譽,如果造成什么不良后果或影響的話,責任則由集體承擔。

食品安全事故高發是一個復雜的公共問題,直接關系到人們的生命安全,故此會引發民眾對食品安全的關注。一旦發生食品安全事件,一方面會帶來生命的損傷;另一方面,則會引起輿論的高度關注。這就要求食品安全監管部門必須在短時間內對食品安全事件及時作出回應,以平息民眾的恐慌與憤怒。食品安全專項整治,不僅效率高,而且聲勢浩大,民眾的回應性極高。因此,從民眾滿意度和政府形象提升的角度看,動員式治理相比其他治理模式,其短期效益是最大的。

6 動員式治理的發展前景

客觀地看,只要動員式治理存在的基礎沒有完全消失,以及其發揮作用的空間仍然存有,動員式治理就具備繼續存在并發揮作用的現實性與合理性。雖然我國已經進入市場經濟時代,對市場的治理更多地采用常規化的手段,但是擺脫傳統思維路徑的束縛,樹立并踐行法制化理念仍有或長或短的路要走。當前,我國政府的市場監管部門還是習慣于采用動員式治理,其根源在于慣性思維和現實困境。

當前,無論是官方還是學術界,主流觀點是主張依法對市場進行監管,用常規的可持續的法制化手段替代動員式治理。用法制化方式監管市場,其合理性不容置疑,但是這種監管方式同樣存在先天的不足,需要動員式治理來彌補其先天不足。法制化發揮作用的場域主要有兩個：一是規范市場主體該怎樣想、怎樣做,相當于事前警示;二是懲罰市場參與者的不法行為,類似于事后處理。法律規范的制定主要以過往的和正在發生的事實作為參考依據,制定出臺后相對于鮮活的社會生活來說具有一定的滯后性。另外,法律規范不可能百分百地準確預估到未來社會生活一切變化,必然會留有一定的空白或者是模糊不清的邊緣地帶。這些是由法律的不完備性決定的,這種不完備性導致對市場的監管,無論是防患于未然,還是懲處于已然,導致依賴法制來威懾不法行為的能力受到削弱,對私人利益和公共利益都會帶來一定威脅。法律的不完備性是先天注定的,需要用其他治理方式加以彌補。除法律的不完備性以外,還存在市場失靈和政府失靈問題?！半p失靈”意味著一段時期和一定空間內,市場配置資源的決定性作用被削弱,甚至被扭曲。為盡快恢復市場秩序,需要政府力量直接介入市場,這時動員式治理就會上場。對于食品安全來說,除了大量采用常規工具以外,在“雙失靈”情況下應動用動員式治理方式。

動員式治理方式存續的基礎和條件,短期內似乎不可能徹底消失,但這并不表示動員式治理將會永存下去。一種治理方式存有的理由一般有兩個：一是社會生活認為需要,二是理性認識認為必要。目前,就食品安全監管的實際情況看,動員式治理確有需要,但只是特殊情況下的需要;從理性認識上來說,以專項治理行動為表征的動員式治理存在的正當性呈現越來越弱化的趨向。如今的中國市場經濟逐漸發展到市場對資源配置發揮決定性作用的階段。市場經濟是法制經濟,它要求對市場的監管采用制度化、規范化的方式,而“監管型國家”的治理理念和方式正是適應市場經濟的需要應運而生的。就現代政府治理方式來說,中國正走在“監管型國家”建設的路上,我國對于包括食品安全市場的監管主要是采用法制化的方式,只是在特定情境下才會采用動員式治理手段。立志實現中華民族偉大復興的中國,不僅要追求經濟的可持續發展,更要強調市場監管的可持續性?？沙掷m的監管既強調監管方式的延續性,又強調監管的制度化、規范化和民主化,“監管型國家”治理模式正好回應了當前社會發展的訴求。從這個意義上說,動員式治理必將慢慢弱化,“監管型國家”治理更符合時代發展的潮流。