新中國成立以來社會治理的歷史經驗對樂山的啟示

殷婕

摘? ?要：本文通過梳理新中國成立70年來我國社會治理的歷史進程，理清我國從社會管制、社會管理到社會治理轉型升級的基本邏輯，總結社會治理領域取得突出成效的基本經驗。要實現樂山社會治理高質量發展，必須系統治理，在協調推進“四個全面”中創新社會治理;多元共治，在協調推進“政社合作”中完善治理格局;繼往開來，在協調推進“改革創新”中理順治理機制。

關鍵詞：社會治理;歷史經驗;高質量發展

中圖分類號：C91? ? ? ? ?文獻標識碼：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.06.003

文章編號：1009-6922（2019）06-18-06

黨的十八屆三中全會提出將國家治理體系與治理能力現代化作為全面深化改革的總目標。社會治理是國家治理體系的重要組成部分，全面深化改革目標的實現離不開社會治理的現代化。新中國成立70年來的社會治理實踐相較于西方國家上百年的社會治理實踐而言，在實現了社會快速轉型的同時，最大程度地保持了社會有序運行并穩定和諧;實現了社會力量快速壯大的同時，有效控制了無序參與的治理風險;實現了國家整體發展的同時，有效激發了地方創新活力;實現了構建多元治理新格局的同時，有效生發出了兼顧秩序與活力的新機制。本文試圖通過梳理新中國成立以來社會治理的歷史進程，總結70年來中國社會治理改革發展的基本經驗，進而為提升樂山社會治理效能、提高社會治理水平并實現社會治理高質量發展提供有益思路。

一、新中國成立以來中國社會治理的歷史進程

（一）社會管制階段（1949年—1978年）

這一時期，我國建立起了與計劃經濟相適應的高度集中的“管控型”社會體制，首要特征就是“政府全能”，國家壟斷經濟社會資源，從而確保整個社會處于國家全面控制之下，具體表現在：

1.以“政府”為中心的全能社會管控體制。一方面，政府負責社會全面動員，以強大的資源動員能力，最大限度地整合社會力量，為我國加快工業化進程提供了強大依托;另一方面，政府負責社會資源調配，以強大的資源配置能力，安排社會一切事務，實現社會的安定團結和統一有序。

2.以“單位”為基礎的從業人員管理體制。單位作為這一時期國家落實各項社會事務管理的基本細胞，既是工作組織，也是提供基本公共服務、處理社會事務和實現社會控制的生活組織。通過單位對社會資源的集中和有序分配，將社會凝聚成了一個統一的整體。

3.以“街居”為依托的城市人員管理體制。對單位沒有涵蓋的人群——無業人員、社會閑散人員、民政救濟和優撫對象等，由街道與居委會統一負責其資源供給和人員安置。

4.以“戶籍”為載體的社會流動管理體制。所有社會成員都在戶籍制度下擁有其固定的身份歸屬，單位之間、城鄉之間的流動受到嚴格控制，進而實現社會的高度組織化和有序化。

（二）社會管理階段（1978年—2013年）

1.行政體制下社會管理的初步探索（1978年—1992年）。從1978年黨的十一屆三中全會拉開國家轉型的序幕到1992年黨的十四大確立社會主義市場經濟制度基本框架這段時期，隨著對不適應生產力發展的生產關系的調整，中國社會發生了深刻變化，進入到從社會管制體制向社會管理體制轉變的初步探索階段。具體表現在：

（1）實行“放權”改革。針對社會管制階段下的社會領域政社不分和管制過死的問題，與政治領域的黨政分開、經濟領域的政企分開同步進行的是社會領域政社分開的“放權”改革。首先在基層開始逐步實施群眾自治制度。1982年，我國修訂頒布的《憲法》規定“村民委員會是基層群眾自治性組織”，至此國家開始放權于民自行管理基層事務。同時，隨著國家對民間組織相關政策的放開，行業協會、商會、文化體育協會、學術性協會等民間組織開始與單位脫鉤，由原來高度集中的統一管理轉向放松管制、放權搞活，新的組織形態不斷涌現。

（2）淡化“身份制”影響。隨著“以經濟建設為中心”基調的確立，社會生活中的政治色彩也隨之淡化。在階級身份上，1985年隨著國家開始實施居民身份證制度，居民身份開始取代原有階級身份，體制內的人在利益驅使下開始向體制外的新的就業崗位流動，社會上涌現出許多新的社會群體;在城鄉身份管理上，1985年頒布了《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，開始放松對農村人口流動的管控，大量農村剩余勞動力流向城市和鄉鎮，原有的階級和城鄉分割的身份制影響逐漸淡化。

（3）轉變“單位”性質。隨著經濟體制和社會調控體制的變革，部分企業開始自負盈虧、自主經營，對機關事業單位的管制也開始放松，單位從社會控制的基本單元逐步轉化為單純的工作場所。

雖然這一階段社會管理體制的轉變帶來了社會活力，但是由于計劃經濟體制對社會領域的影響仍然巨大，政府主要通過行政手段管理社會的方式沒有得到根本性轉變，所以這個階段的社會管理仍然是從屬于行政體制下的社會管理。

2.社會轉型下的市場化轉軌（1992年—2002年）。1992年，隨著鄧小平南巡講話和中共十四大的召開，配套于市場經濟體制的社會管理改革也滲透到社會各個領域，“社會管理”這一概念也首次出現在官方話語體系當中，政社分開的改革取向也更加明顯。具體表現在：

（1）管理手段市場化。政府為了提高社會管理的效率，開始推進如合同外包、特許經營、用者付費、內部市場等市場化管理手段，一定程度上提高了社會管理的效率。

（2）管理方式法制化。隨著單位制的瓦解，過去單位承擔的生產經營、秩序維持、生活保障的功能開始向外轉移，社會基層管理、社會治安管理、社會團體管理在社會秩序重構下的重要性發生改變，這些相關社會領域的法制化進程加快。社會基層管理方面，隨著《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》的先后頒布，村/居民自治開始走上規范化管理軌道;社會治安管理方面，相繼出臺了一系列加強社會治安綜合治理的決定，提出要堅持“打防結合，預防為主”的方針，社會治安狀況持續得到改善;社會團體管理方面，隨著1998年民政部下屬民間組織管理局的成立、《社會團體登記管理條例》的重新修訂和《民辦非企業單位管理條例》的頒布，政社合一的體制徹底退出歷史舞臺。

（3）管理主體多元化。雖然政府仍被視為最重要的社會管理主體，但隨著越來越多的社會自治組織、社會團體、民辦非企業、基金會與企業等社會主體開始廣泛參與到社會管理的過程中，社會管理多元化發展趨勢明顯。

雖然這一階段的發展為下一階段社會管理的全面建設打下了堅實基礎，但是社會管理改革僅是作為經濟體制改革的“配套工程”，目的在于減少經濟建設的阻力，給企業、政府減負，以緩解社會矛盾，保持社會穩定。因此，這一階段社會管理改革具有被動性和外發性，屬于局部性改革。

3.改革創新下社會管理的全面建設（2002年—2013年）。2002年11月，黨的十六大將社會建設與政治建設、經濟建設和文化建設并列，提出“四大建設”，將社會管理同經濟調節、市場監管、公共服務一起明確定義為政府四大職能，全面提升了社會管理的重要性，提出了更加全面明確的社會管理目標。具體表現在：

（1）建立社會管理新格局。2004年，黨的十六屆四中全會提出要建立健全“黨委領導，政府負責，社會協同，公眾參與”的社會管理新格局，從國家層面明確提出了社會管理的總體布局，為社會管理格局的塑造提供了基本的制度框架。

（2）制定社會管理新目標。隨著黨的十六大全面建設小康社會奮斗目標的提出和社會主義和諧社會在中國特色社會主義總體布局中地位的確定，以及黨的十七大報告提出的“最大限度激發社會創造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”的新要求，社會管理的內涵更加豐富，不再僅僅追求社會秩序，也追求社會發展。

（3）引入社會管理新手段。在運用傳統的行政手段的同時，在社會管理過程中開始更多地運用法律規范、經濟調節、道德約束、心理疏導、輿論引導等手段。

（三）社會治理階段（2013年至今）

進入新時期，隨著各種社會矛盾的多發、多元社會力量崛起、民眾民主意識增強、公共安全形勢日趨嚴峻，僅用“管”這個詞已經不足以概括國家與社會之間的關系。在全面深化改革的背景下，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中專列一章部署“創新社會治理體制”，首次在黨的中央文件中提出了“社會治理”這一概念并獨立成篇，“社會治理”正式取代“社會管理”一詞。用“治”代替“管”體現了黨對共產黨執政規律、社會主義建設規律以及人類社會發展規律認識的深化，是黨執政理念提升的重要標志。社會治理較之社會管理，區別在于：

1.治理主體更多元化。社會管理偏重于管理主體的政府對管理客體的社會進行管理和控制;而社會治理則強調政府、公民、社會都是治理主體，是多方平等合作下對公共事務進行的治理，以改變重政府包攬輕多方參與的現象。

2.治理過程更多向度。社會管理是單向度的，強調政府對社會單方面自上而下的行政性管控;社會治理強調多元主體之間多向度的協商與合作，不僅包括了社會管理中自上而下的行政性的管控，也有自下而上的互動關系，是共治與自治的結合、法治與德治的并用。

3.治理內容更精細化。社會管理強調的是政府對公共事務的管理;社會治理不僅包括政府對公共事務的管理，還包括了公民對公共事務的自治，以及公民與政府、社會之間的合作共治，打造“共建共治共享的社會治理格局”。

4.治理結果更多指向。社會管理是一種剛性的、靜態的、被動的管控，以社會秩序和穩定為導向;社會治理則是一種柔性的、動態的、主動的治理，不僅追求社會秩序，也要激發社會活力，實現公眾利益的最大化。

因此，社會治理較之社會管理，是指黨委領導、政府負責并與各種社會主體合作運用正式制度和非正式制度為社會成員提供公共服務、對公共事務進行管理、協調不同利益群體的關系、化解矛盾、推動社會有序和諧發展的過程。社會治理作為國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，標志著我國在全面深化改革背景下社會建設從傳統向現代的轉型。

二、新中國成立以來中國社會治理的經驗總結

新中國經過70年的社會治理實踐，取得了突出成效，社會活力日益增強，社會秩序更加有序，人民福祉不斷落實，實現了國家與社會的再平衡、政黨與政府的協作共治、日常治理與應急處置的妥善安排、求穩與求變的交互影響。

（一）國家與社會的再平衡

新中國成立到上世紀80年代中期，國家與社會的關系都是典型的強國家——弱社會，叫做總體性社會、全能型政府，社會嵌入國家體制中運行，國家統包統攬所有事務。通過單位制、街居制、戶籍制等身份制度，使每個社會成員都被安排在固定的社會空間，由此獲取穩定的社會支持和資源供給。這種制度在很長一段時間有效地維護了我國社會經濟的基本秩序和穩定局勢，但這種方式也存在巨大的弊端：一是供給不足，由于政府提供的服務完全由計劃供給，造成公共服務內容和方式的單一，“多吃一塊肉、多吃一口飯”都難;二是社會活力不足，由于社會運行完全依賴行政力的推動，民眾缺少表達訴求的渠道;三是政府信任危機，由于政府管得過寬、管得過死，政府承擔了過多的社會責任。

因此，從上世紀80年代開始為了激發社會活力、增加服務供給、消除政府信任危機，政府開始重新審視國家與社會之間的關系，試圖把公共資源和公共空間從國家高度控制中釋放出來。通過國家力量的收縮，建立有限型政府;通過社會力量的崛起，打造多元化社會。國家與社會的關系開始從強國家——弱社會的平衡中向弱國家——強社會的再平衡中轉變。國家通過一系列社會參與機制的建立，引導社會力量在面對政府不該管、不能管的事情時，表達群眾訴求、提供公共服務，變“政府負責”的一元化管理為“社會各方面參與”的多元合作共治。這一方面激發了社會活力，還權于民、還權于社會，讓更多人參與到治理過程中;另一方面也增進了群眾的福祉，豐富了公共服務的供給渠道和方式。

（二）政黨與政府的協作共治

70年來，中國社會治理取得的突出成效，一是和中國良好的黨政協作關系密不可分。與西方國家競爭型黨政關系不同，中國實行一黨領導、多黨合作的模式，執政黨共產黨與其他民主黨派之間是友好合作關系，這造就了中國在決策和執行方面有其他西方國家不可企及的高效率。在中國共產黨的領導下，各政黨間能夠通力合作，心往一處想、勁兒往一處使，聚精會神搞建設，扎扎實實推改革，為高效率社會治理格局的構建打下了堅實的基礎。二是和中國“一軸多元”的治理結構不無關系。中國是“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的治理結構。其中，黨的領導是不可動搖的核心，政府是負責推行各項治理舉措最重要的主體，社會組織和公眾是多元治理結構的協同主體和參與主體。這種中國特色的“一軸多元”的社會治理結構既明確了黨組織在社會領域改革和風險承擔中的領導位置，也明確了各主體間的利益關系和權責角色;既為多元治理下的有序運行和資源整合提供了制度空間，也為激發社會力量積極應對各種挑戰提供了明確方向和堅實后盾。

（三）日常治理與應急處置的有效安排

70年來中國社會治理的突出成效，與中國政府充分運用常規制和非常規制的“雙規制”靈活策略密不可分。常規制運用于日常治理，非常規制運用于對突發情況的應對，是政府在面臨風險矛盾危機時所采取的一種應急機制，是對日常治理的補充和完善。這種具有中國特色的治理體制以常規性的日常治理為主、非常規性的應急處置為補充，雙管齊下、協力推進，構建起了系統的治理框架。這既提供了基礎性的制度機制，也為在某些特定事項上精準發力、補齊短板提供了空間和可能。

（四）求穩與求變的交互影響

中國的社會治理轉型是在特殊的時代背景下展開的，一方面是經濟社會快速轉型和社會激烈變遷對社會領域改革創新不斷提出的新訴求;另一方面，漸進式改革的要求對社會治理的平穩性和風險控制能力提出高要求。訴求和要求的雙重壓力下，社會治理轉型就面臨著“求穩”和“求變”的雙重影響。

1.整體性方案和個性化方案的平衡。不同地區、不同領域面臨的社會現狀、發展階段各不相同，如何尋求政策均衡點形成整體性方案的同時結合各地特色形成個性化方案，成為難題。為解決這一問題，中國從上世紀80年代開始就實行基層具體試點基礎上的社會治理創新方案，由各地區在國家宏觀政策的指引下因地制宜地探索適合本地區的基層社會治理路徑，再在試點成功的基礎上向其他地區逐步推開，以完成治理模式轉型的改革目標。

2.公共性發育與社會賦權的難題。隨著越來越多的主體參與到治理過程中，政府職能發生轉變，釋放越來越多的公共服務和公共事務管理權限給其他社會主體。如何實現“條塊分割”的多層級政府體系內部及體制內外社會治理主體間責任的清晰認定，避免出現責任認定不清、互相推諉的問題，以激發社會活力和推動政府職能轉變，成為社會治理中的難題。因此，黨的十八大報告提出“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”;黨的十九大報告進一步指出，要“發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”，“打造共建共治共享的社會治理新格局”成為引導社會治理領域改革的基本趨向。

三、新中國成立以來社會治理經驗對樂山社會治理高質量發展的啟示

在全面深化改革背景下，樂山市委、市政府提出了全面推動高質量發展的目標。借鑒新中國成立70年來社會治理的歷史經驗，樂山必須從實際出發，走自己的路，建立起與樂山經濟社會發展水平相適應的社會治理體系，奮力推進全市經濟社會發展再上新臺階。

（一）系統治理，在協調推進“四個全面”中創新社會治理

要推進樂山社會治理高質量發展，就不能僅是簡單地就社會治理抓社會治理，必須把社會治理納入到“四個全面”的總體布局當中。第一，明確全面深化改革是總基調和總綱領，必須在全面深化改革的布局中推進社會治理改革，統籌規劃，全面推進。第二，明確全面建成小康社會是前提和歸宿，創新社會治理是全面建成小康社會的必要要求和重要保障，兩者相輔相成、不可分割。第三，明確全面依法治國是保障和基礎，社會治理必須是依法治理，社會治理目標的實現離不開健全和完善的社會治理法律法規，也離不開社會治理主體的法律意識和法治觀念，更離不開執法必嚴、違法必究的執法環境。第四，明確全面從嚴治黨是關鍵，確保各級黨組織對社會治理的領導，推進黨組織和黨的工作在社會領域中的全覆蓋。

（二）多元共治，在協調推進“政社合作”中完善治理格局

1.黨委引領建設。確保黨組織在各社會領域中的全覆蓋，充分發揮黨組織聯通上下、協調各方的橋梁紐帶作用，有序組織各種社會力量參與社會治理，在治理過程中讓黨組織在問題共商、協調各方、共促共建、監督管理上充分履職盡責，形成多方參與、共同治理的局面。

2.政府搭建平臺。找準政府在社會治理中的角色定位，轉變政府職能，推動政府身份從管理者向治理協調者、仲裁者與服務者轉變。

3.社會組織運作。處理好“放、管、服”三者之間的關系：一方面，轉變政府觀念，合理界定角色。提高政府對社會組織的信任度，要認識到社會組織在彌補政府公共服務短板中的積極作用和政府對社會組織生存發展的支柱作用，大膽放權，因勢利導，在充分尊重社會組織自主發展空間的基礎上予以合理引導。另一方面，理清權責邊界，推動政社分開?！昂献鞯那疤崾欠蛛x?！痹跈嘭焺澐稚?，為社會組織讓渡空間，防止社會組織淪為政府的“行政助手”;在經費支持上，將對社會組織發展的各項資金扶持政策落到實處;在人員支持上，避免社會組織工作人員的“體制內化”。

4.公眾廣泛參與。積極發動群眾，暢通群眾參與渠道，通過完善基層群眾自治制度，讓群眾參與到社會治理過程當中，從被動的服務接受者轉變為主動參與者。

（三）繼往開來，在協調推進“改革創新”中理順治理機制

推進社會治理改革創新，需要探索行之有效的治理手段、方法和方式。第一，在治理手段上，在運用好傳統手段的同時，善于運用法律、行政、經濟、道德、規章制度、村規民約、媒體監督等多種手段以及教育、協商、調解、疏導、聽證等多種辦法實現治理目標。第二，在治理方法上，縱向上實現自上而下的社會管理和自下而上的社會自治的結合，橫向上實現自外而內的法治和自內而外的德治的結合，時間上實現源頭治理、動態管理與應急處置的結合，以及縱向治理、橫向治理、時間治理的結合。三是在治理方式上，實現市場的無形之手、政府的有形之手、社會的隱形之手的有機結合，確保治理的效率、秩序和活力。

責任編輯：楊? ?靜