藥品管理法以健康為中心的藥品監管制度構建

蔣蓉（中國藥科大學）

2019年8月26日，新修訂的《中華人民共和國藥品管理法》經十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過，將于2019年12月1日起施行。

藥品管理法18年來的全面大修，無論是結構調整或條款修改，都是立足于新時代藥品監管體制背景下，以健康為中心的治理理念的體現。藥品管理法明確了藥品監督管理部門職責分工、強化行業參與者責任、創新法律責任體系，堅守藥品安全底線，維護公眾健康權益。

嚴格監管，實施藥品全生命周期管理

對藥品安全實施最嚴格的監管制度，是維護人民健康、規范醫藥行業秩序的基本要求。藥品管理法修訂中新增“藥品研制和注冊”“藥品上市后管理”兩章，系統規定上市前與上市后監管要求，與生產、經營、醫療機構使用環節形成藥品全生命周期監管閉環。

引入藥物追溯制度，實現藥品可追溯

運用信息化技術建立藥品追溯體系是實現藥品信息全過程管理、藥品來源可查和去向可追的重要途徑。為此，藥品管理法第12條第一款規定國家建立健全藥品追溯制度。國務院藥品監督管理部門應當制定統一的藥品追溯標準和規范，推進藥品追溯信息互通互享，實現藥品可追溯。日前，國家藥品監督管理局已發布《藥品信息化追溯體系建設導則》《藥品追溯碼編碼要求》《藥品追溯系統基本技術要求》《疫苗追溯基本數據集》《疫苗追溯數據交換基本技術要求》5項標準，要求對藥品各級銷售包裝單元進行唯一性賦碼，既可為藥品查詢、追溯、召回提供便利手段，也為藥品監督管理部門開展藥品質量追溯、執法打假、短缺預警、責任追究等提供全程信息支撐。

對藥品上市許可持有人、藥品生產企業、藥品經營企業和醫療機構而言，藥品管理法第36條強調應當建立并實施藥品追溯制度，按照規定提供追溯信息。因此，可以根據國家藥品監督管理部門制定的技術標準和規范要求自建藥品追溯系統，或者委托信息技術企業、行業組織等第三方提供專業追溯服務，對藥品進行賦碼。追溯碼類型不做具體要求，符合編碼標準即可。國家與省級藥品監督管理部門則建設追溯監管系統，通過協同服務平臺，采集追溯數據，實現互聯互通。這種監管部門定制度、建標準、兼容不同類型追溯碼的做法，充分保障了藥品上市許可持有人、藥品生產企業、藥品經營企業和醫療機構的自主選擇權。

引入藥物警戒制度，風險管控全覆蓋

藥品管理法第12條第二款首次提出建立藥物警戒制度，對藥品不良反應及其他與用藥有關的有害反應進行監測、識別、評估和控制。藥物警戒制度最早起源于歐洲，將對藥品安全性信息的搜集與處理活動起點提前至新藥研發和設計階段，貫穿于藥品全生命周期。我國于2017年6月加入國際人用藥品注冊技術協調會（ICH），對藥物臨床研究期間和上市后不良反應報告工作將適用ICH相關指導原則，在已有不良反應報告與監測體系基礎上，通過藥物警戒制度將安全性信息的搜集與風險識別、評估和控制前移至藥物研發階段，范圍擴展至所有與用藥相關的問題。

對于藥物警戒制度的實施要求，藥品管理法明確藥品上市許可持有人建立年度報告制度，每年將藥品風險管理情況按規定向藥品監督管理部門報告；明確藥品上市許可持有人制定藥品上市后風險管理計劃；明確上市后藥品不良反應信息管理與風險控制措施。

鼓勵創新，保障公眾用藥可獲得

創新是醫藥產業持續發展的靈魂，是提升公眾健康福祉的必要條件。早在2001年藥品管理法第一次修訂時，就明確“國家鼓勵和創制新藥，保護公民、法人和其他組織研究、開發新藥的合法權益”。此次修訂中，在保留此條的基礎上，新增諸多條款明確鼓勵創新的方式、方向與途徑，為產業持續創新、公眾用上好藥注入動力。

吸納改革成果，實現審評審批制度再造

2015年以來，黨中央、國務院密集出臺系列文件改革藥品審評審批制度，促進醫藥創新。此次藥品管理法修訂中，新增“藥品研制和注冊”“藥品上市許可人”，以改革成果為依托，對藥物臨床試驗和上市注冊管理流程進行再造。規定藥物臨床試驗實行六十日“默示許可”管理、生物等效性試驗實行備案管理、藥物臨床試驗機構實行備案管理，對藥物臨床試驗實施和機構的審批管理進行改革，將顯著提高臨床試驗審批效率，擴大臨床試驗機構資源，加快新藥研發進程。

其次，全面實施藥品上市許可持有人制度。2015年11月，十一屆全國人大常委會第十七次會議授權國務院在北京、上海等十個省市開展藥品上市許可持有人制度試點，將藥品批準文號持有人的類型從藥品生產企業擴大至藥品研制機構，鼓勵后者通過委托生產將創新成果迅速產業化，并在獲得市場回報的同時，將市場收益反哺至創新成果的上市后管理與深度研發，從而形成“研發投入—創新成果回報—研發再投入”的良性循環機制。試點實施以來，創新藥物市場活力得到充分釋放，醫藥產業資源結構得到優化，因此在藥品管理法修訂中，藥品上市許可持有人制度在全國范圍內全品種實施成為修訂主線之一貫穿全文。尤其在第40條明確經國務院藥品監督管理部門批準，藥品上市許可持有人可以轉讓藥品上市許可。通過對藥品上市許可產權歸屬及轉讓權利的明晰，將更好地發揮激勵創新的作用。

其三，藥品管理法第26條提出對治療嚴重危及生命且尚無有效治療手段的疾病以及公共衛生方面急需的藥品，藥物臨床試驗已有數據顯示療效并能預測其臨床價值的，可以附條件批準。這是對審評流程的再造，即將上市審評程序前置在藥物研發中，允許藥物臨床試驗未完成時，提前批準藥品上市，以滿足社會需求。2018年4月，為滿足公共衛生重要預防用藥需求，國家藥品監督管理局以附條件批準的方式，批準用于預防人乳頭狀瘤病毒（HPV）持續感染、宮頸病變及宮頸癌的九價疫苗上市。需要指出的是，對于附條件批準的藥品，藥品管理法第78條規定，藥品上市許可持有人應當采取相應風險管理措施，按規定期限完成研究，國務院藥品監督管理部門可根據研究進展情況依法處理，直至注銷藥品注冊證書。

關注臨床導向，有的放矢明確鼓勵方向

以人民健康為中心，就是要關注患者用藥需求，尤其是特定領域、特定疾病、特定人群的用藥權益保障。為讓更多的患者有藥可用、早有藥用，藥品管理法一方面強調支持以臨床價值為導向的新藥研發，從而引導形成以患者為中心的研發思路，鼓勵具有臨床優勢的新藥產出，改變過去低水平重復、扎堆研發的現象。另一方面，藥品管理法提出對兒童用藥品、短缺藥、防治重大傳染病和罕見病的新藥實行優先審評審批。藥品管理法修訂中首次通過法律形式，確立兒童藥、短缺藥、重大傳染病藥物、罕見病藥物的優先審評制度，對引導研發資源向這些疾病和藥物領域傾斜具有積極作用，讓更多患者更早得到科學救治。

關懷患者權益，探索臨床使用新方式

藥品注冊是國際通行的、通過非臨床研究和臨床試驗數據確證擬上市藥品安全性、有效性和質量可控性的過程，是保障患者用藥安全的重要防火墻。但是，對于嚴重危及生命且尚無有效治療手段的疾病患者而言，藥品研制與注冊的長周期可能是獲得救治希望的阻礙。為保障這些患者的健康權益，藥品管理法第23條提出對正在開展臨床試驗的用于治療嚴重危及生命且尚無有效治療手段的疾病的藥物，經醫學觀察可能獲益，并且符合倫理原則的，經審查、知情同意后可以在開展臨床試驗的機構內用于其他病情相同的患者。這是我國藥品立法中首次提出臨床試驗藥物拓展使用，此種方式的探索將賦予患者更多的治療選擇權和生命希望。

藥品管理法第65條規定，醫療機構因臨床急需經批準后可以進口少量藥品，個人也可因自用攜帶入境少量藥品，為臨床有特殊需求的患者提供獲得國內尚未批準上市藥品的合法途徑，彰顯立法者對患者生命健康的尊重與關懷。

夯實責任，創新法律責任體系

立法是對利益相關方權利與義務、權力與職責進行界定的過程。具體到藥品管理法修訂，在以健康為中心的理念指導下，藥品監督管理部門與行業參與者的權、責、利的分配主要體現在如何保障藥品質量、保證用藥安全方面。

明確藥品監督管理職責分工

經歷數次機構改革后，藥品監督管理從省以下垂直管理逐漸調整為屬地化管理。因此，藥品管理法修訂中首次明確屬地責任，在第9條中明確縣級以上地方人民政府對本行政區域內的藥品監督管理工作負責，統一領導、組織、協調本行政區域內的藥品監督管理工作以及藥品安全突發事件應對工作，建立健全藥品監督管理工作機制和信息共享機制。第10條規定縣級以上人民政府應當從發展規劃和經費預算等方面，為藥品安全工作提供保障。

針對2018年機構改革中省以下不再保留藥品監督管理部門的要求，此次修法在第8條中明確“設區的市級、縣級人民政府承擔藥品監督管理職責的部門負責本行政區域內的藥品監督管理工作”。

強化行業參與者責任

藥品上市許可持有人對藥品全生命周期承擔主體責任。藥品管理法規定藥品上市許可持有人依法對藥品全生命周期的安全性、有效性和質量可控性負責，對藥品研制、生產、經營和上市后管理活動承擔責任。對于藥品上市許可持有人為境外企業的，規定應當由其指定的在中國境內的企業法人履行相應義務，并與上市許可持有人承擔連帶責任。為更好地履行主體責任，通過大量義務性條款與禁止性條款對藥品上市許可持有人的各項行為提出具體要求，為藥品上市許可持有人實施后的監管制度重構提供依據。

對于藥品生產企業、藥品經營企業和醫療機構，應按照藥品管理法第四章、第五章、第六章規定履行藥品生產、經營和使用管理中的相應責任。

此次藥品管理法修訂中，首次在法律層面對網絡銷售藥品作出規定，要求遵守經營管理規定，并對藥品網絡交易第三方平臺的責任作了詳細規定，將其納入藥品經營監督管理范疇。

值得一提的是，此次藥品管理法修訂中強調責任到人，分別規定藥品上市許可持有人、藥品生產企業、藥品經營企業的法定代表人、主要負責人對藥品質量、本企業藥品生產活動、本企業藥品經營活動全面負責。

創新法律責任體系

藥品管理法修訂中，法律責任體系的創新直接體現最嚴厲處罰和最嚴肅問責的要求。

對行業參與者而言，藥品管理法修訂通過設定多種行政處罰類型、大幅提高罰款額度、對直接責任人進行處罰等方式，提高違法成本，加強法律威懾力。對發生違法行為單位的法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員，設定沒收收入、罰款、禁止從業、行政拘留的處罰，將藥品安全責任落實到責任人。

對藥品監督管理部門而言，藥品管理法設定了其違法履職、瀆職、玩忽職守情形下的行政處分規定。

從維護公眾健康權益的角度，藥品管理法修訂中提出民事賠償首負責任制和懲罰性賠償制度。藥品管理法首次規定“接到受害人賠償請求的，應當實行首負責任制，先行賠付”，將先行賠付設定為首先接到賠償請求的行業參與者的義務。而針對行業參與者明知故意行為的懲罰性賠償在侵權責任法中已經提出，藥品管理法第144條則對生產假藥、劣藥或者明知是假藥、劣藥仍然銷售、使用的懲罰性賠償的具體額度作出明確規定，即“可以請求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金；增加賠償的金額不足一千元的，為一千元”。