《中華人民共和國公共圖書館法》對高校圖書館適用性問題研究

董艷洋

2018 年1 月1 日，對于圖書館界來說是極不平凡的一天，歷時17 年之余的圖書館立法工作終于在這一天迎來了“大豐收”——《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）即日起開始施行[1]全國人大常委會.中華人民共和國公共圖書館法[EB/OL].[2019-1-3].https: //baike.So.com/doc/25597498－26645310.Html.。圖書館的立法工作漫長而艱巨。2001 年，文化部在天津召開《圖書館法》專家論壇，圖書館的立法工作正式開啟。兩年后，《圖書館法（送審稿）》遞交給國務院法制辦申請審批，卻遭遇“停擺”，原因是國務院法制辦認為《圖書館法（送審稿）》所包含的圖書館類型較多，覆蓋的面比較廣，法律條文不太成熟，圖書館立法工作因此被擱置[2]吳鳳鳴,朱雯溪.《公共圖書館法》：開啟全民閱讀的新時代——訪中國國家圖書館常務副館長陳力[J].新閱讀,2018(06):8-9.。但這一過程從側面反映出圖書館工作者的立法初衷是想讓所有類型圖書館都“有法可依”，同時也在一定程度上說明高校圖書館及其他類型圖書館立法的必要性。2008 年，《公共圖書館法》立法工作重新提上日程，中國圖書館學會和國家圖書館組織圖書館界人士開展各項課題研究，進行各類調研和數據搜集。經過充分準備，2017 年11 月4 日，《公共圖書館法（送審稿）》在第十二屆全國人大常委會第三十次會議上獲得高票通過。正所謂“風雨晨昏人不曉，個中甘苦只自知”。然而我國圖書館種類繁多，《公共圖書館法》只是針對公共圖書館而設立，該法在第四章第四十八條中明確提出，“國家支持公共圖書館加強與學校圖書館、科研機構圖書館以及其他類型圖書館的交流與合作”，強調國家鼓勵公共圖書館與高校圖書館加強合作。

《公共圖書館法》自頒布實施以來，已有一年之余。對于《公共圖書館法》的研究大多集中在《公共圖書館法》頒布的影響與意義，例如李國新的“《中華人民共和國公共圖書館法》的歷史貢獻[3]李國新.《中華人民共和國公共圖書館法》的歷史貢獻[J].中國圖書館學報,2017,43(6):4-15.”；或者是對于《公共圖書館法》的研究與學習，例如金武剛的“全面構建現代公共圖書館制度——關于《中華人民共和國公共圖書館法》的學習與研究[4]金武剛.全面構建現代公共圖書館制度——關于《中華人民共和國公共圖書館法》的學習與研究[J].圖書與情報,2018(1):49-62.”。而對于《公共圖書館法》對高校圖書館以及其他類型圖書館的立法影響和借鑒意義相關的研究較少。雖然這部法律沒有覆蓋所有類型的圖書館，但很可能成為其他類型圖書館立法工作的一盞指明燈，有利于推動其他類型圖書館特別是高校圖書館借鑒和參照公共圖書館的立法標準及立法路徑。本文在借鑒現有研究成果的基礎上，結合法律條文，從文獻信息資源建設、服務與宗旨、圖書館的設立、管理體制和法律責任等五個方面探討《公共圖書館法》對于高校圖書館的適用性問題。

一、《公共圖書館法》解讀

改革開放以來，建立健全我國法律體系早已不是一句“空口號”，在經濟全面快速發展的同時，法律體系也得到越來越有力的保障。在國家“依法治國”基本方略指導下，“依法治館”早已成為圖書館人的目標，同時也成為許多人心中的疑惑，甚至有人認為在人工智能廣泛應用的時代，圖書館將會“消亡”，而《公共圖書館法》的出臺使“圖書館消亡論”不攻自破[5]葉繼元.論我國圖書館事業發展的八大問題[J].中國圖書館學報,2018,44(5):20-33.。

《公共圖書館法》共六章五十五條內容，其中包括總則、設立、運行、服務、法律責任和附則?！豆矆D書館法》的出臺填補了我國圖書館法律體系的空白，是十九大之后頒布的第一部文化類法律，主要實現了“五個明確”。

（一）明確了基本定義

何為公共圖書館？這個問題在過去可能每個圖書館學者心中都有自己的答案，上到世界教科文組織和國際圖聯，下到國內有關圖書館學的書籍，或多或少對公共圖書館的基本定義缺乏統一性。較多人認可的一種解釋是公共圖書館應具有“三要素”：向所有人開放；經費來源于稅收；設立和運營有法律依據[6]中國大百科全書(第二版)[M].北京:中國大百科全書出版社,2009.?！豆矆D書館法》頒布后，第一章第二條明確規定了公共圖書館“是指向社會公眾免費開放、收集、整理、保存文獻信息并提供查詢、借閱及相關服務，開展社會教育的公共文化設施?！?/p>

（二）明確了重要任務

《公共圖書館法》第一章第三條明確提出公共圖書館“應當將推動、引導、服務全民閱讀作為重要任務?！崩羁藦娍偫碓?014-2016年的政府工作報告里，連續三次提到“倡導全民閱讀”，而后又在2017 年提出“大力推動全民閱讀”，正如國家圖書館常務副館長陳力所言：《公共圖書館法》就是為全民閱讀而生的[7]吳鳳鳴,朱雯溪.《公共圖書館法》：開啟全民閱讀的新時代——訪中國國家圖書館常務副館長陳力[J].新閱讀,2018(6):8-9.。除此之外，該法在第四章第三十六條提出推廣全民閱讀的辦法，例如“開展閱讀指導、讀書交流、演講誦讀、圖書互換共享等活動?！薄豆矆D書館法》為全民閱讀活動實現了“有書可看”“有地可讀”“有法可依”。

（三）明確了建設主體

《公共圖書館法》誕生時間之久，參與立法的圖書館人可謂千錘百煉，立法嚴謹，其中一個討論十分激烈的問題就是“誰是公共圖書館的建設主體”。2014 年4 月召開的《公共圖書館法》專題研討會上，北京大學王子舟教授主張將民間圖書館納入該法中，立主我國《公共圖書館法》與國際圖書館法接軌[8]王子舟.民間圖書館應該納入《公共圖書館法》的理由[J].國家圖書館學刊,2015(3) :10-13,3-4.。

《公共圖書館法》明確了公共圖書館由政府主導，并鼓勵社會參與。第十四條硬性規定“縣級以上人民政府應設立公共圖書館”，第四條又規定“縣級以上人民政府應當將公共圖書館事業納入本級國民經濟和社會發展規劃”，充分說明了政府在公共圖書館建設中的主體地位。

（四）明確了服務對象

從公共圖書館的定義可以看出，公共圖書館是“向社會公眾免費開放”的，第四章第三十三條中又規定“公共圖書館應當按照平等、開放、共享的要求向社會公眾提供服務”，這就要求公共圖書館“一視同仁”，為每個人提供服務，全民參與“全民閱讀”。

《公共圖書館法》第三十四條規定“政府設立的公共圖書館應當設置少年兒童閱覽區域”以及“政府設立的公共圖書館應當考慮老年人、殘疾人等群體的特點”。另外，第七條又指出國家扶持革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區公共圖書館事業的發展，進一步強調了圖書館“以人為本”、平等、共享的基本原則。

（五）明確了法律責任

《公共圖書館法》既然是國家層面的法律，那就一定存在該法明令禁止的內容以及相應的法律懲罰?！豆矆D書館法》在第五章明確規定了違反該法的內容，包括在公共圖書館從事違法違紀活動、違規處置文獻信息、進行營利性活動、損壞圖書館內文獻信息或設施設備以及對于公共圖書館工作人員的管理規定等。過去，常有學者討論公共圖書館中擾亂圖書館秩序法律問題、借書還書法律問題等，這些都在《公共圖書館法》中得到了具體而有效的保障。

二、《公共圖書館法》對于高校圖書館的適用性

（一）文獻信息資源建設

文獻信息資源對于圖書館而言，是開展一切服務的前提，也是圖書館工作的最核心的內容。在圖書館1.0 時代，圖書館的主要作用就是藏書。早在我國古代，就有藏書閣一說。耶魯大學英國文學教授廷克在一次演講中說，大學有三大標志性要素：學生、教師和藏書，最重要的是藏書[9]Frade P A, Washburn A.The university library:the center of a university education?[EB/OL].[2019-1-16].https://www.360doc.cn/article/33129088_563729092.html。這番話非常形象地道出文獻信息資源建設對于圖書館而言的深遠意義。目前，第三代圖書館的提出[10]吳建中.走向第三代圖書館[J].圖書館雜志,2016(6):4-9.，也是在文獻信息資源建設的基礎上，將“用”與“藏”不斷地進行演變與升級。

筆者在通讀《公共圖書館法》后，對該法采取了詞頻統計與分析，發現“文獻信息”四個字出現的次數高達33 次，其中明確規定了文獻信息的類型、文獻信息的公布辦法以及文獻信息的收集、建設辦法等等。當然這些有關文獻信息的內容都是針對公共圖書館提出的，卻也適用于高校圖書館。

有關文獻信息的類型，《公共圖書館法》在開篇就清楚地講明文獻信息包括圖書報刊、音像制品、縮微制品、數字資源等，這與高校圖書館的建設目標一致，在圖書館數字化越來越普及的今天，高校圖書館應與公共圖書館一道共同進行文獻信息資源的建設?！豆矆D書館法》在第十八條規定圖書館應在其網站上及時公布公共圖書館的館藏文獻信息概況，這一點大多數高校圖書館都已經做到，登陸高校圖書館官網即可進行高校圖書館館藏信息的查閱。不但如此，絕大多數“雙一流”高校圖書館還在微信公眾號上提供館藏信息查閱服務[11]郭軍.基于微信公眾平臺的“985”高校 圖書館服務現狀調查與分析[J].圖書館學研究,2015(4):71-76.?！豆矆D書館法》在第二十五條和第三十條分別提到了文獻信息的收集和建設辦法。在文獻信息的收集上，《公共圖書館法》給出了三種收集方法，即通過采購、接受交存或者捐贈等，高校圖書館也適用于此種收集辦法。采購和接受交存是比較普遍的收集文獻的方法，公共圖書館有社會人士參與捐贈，高校圖書館也有許多“內部”人士參與捐贈，如上海大學圖書館“錢偉長圖書室”，是上海大學的第一任校長錢偉長先生將畢生所讀捐贈給學校圖書館。而在文獻信息的建設方面，《公共圖書館法》明確規定公共圖書館應當加強館際交流與合作，開展聯合采購、聯合編目、聯合服務，這與當下的高校圖書館發展規劃一致，許多高校圖書館之間互相合作在其官網或者館內設有館際交流項目以便讀者更好的實現“館際互借、互查、互閱”。

（二）服務與宗旨

《公共圖書館法》的出臺，歸根結底就是為人民服務的?！笆糯蟆闭匍_之后，確立了我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾[12]南方網.重要論斷！我國社會主要矛盾已經轉化[EB/OL].[2019-2-5].http://news.southcn.com/19thdnews/content/2017-10/18/content_178234346.htm.，這其中就包括了人民日益增長的美好生活需要和文化發展不平衡不充分之間的矛盾。當老百姓吃得飽、穿得暖，物質生活提升之后，就自然而然開始關注精神生活的豐富性。而《公共圖書館法》的問世，正是解決我國人民日益增長的精神生活需要同文化發展不充分的矛盾的一劑良藥。

《公共圖書館法》規定公共圖書館應秉承平等、開放、共享的服務理念，堅持以人民為中心，為人民服務。公共圖書館的服務主體是社會公眾，而高校圖書館的服務主體主要是高校師生，社會公眾包括高校師生，雖然目前公共圖書館相比高校圖書館更加開放，但向社會人士開放卻是未來高校圖書館的發展趨勢?！镀胀ǜ叩葘W校圖書館規程》亦對高校圖書館的開放給出了建議，該規程第二十一條規定：“有條件的高等學校圖書館應盡可能向社會讀者和社區讀者開放?！碑斍?，對于高校圖書館向社會開放的理論研究成果有很多，同時也不乏實踐成果，比如清華大學圖書館、中國人民大學圖書館、復旦大學圖書館、深圳大學圖書館等都施行了有條件的向社會開放的制度且取得了良好的效果。高校圖書館向社會開放不旦有利于“全民閱讀”的發展，而且符合國際上圖書館發展趨勢，如美國哈佛大學、麻省理工學院，英國劍橋大學等早已實現圖書館向社會開放。雖然目前高校圖書館與公共圖書館總體來說其服務對象不同，但服務內容卻基本相同，無論公共圖書館還是高校圖書館，其基本職能是相同的，均是收集、整理、保存文獻信息并提供查詢、借閱及相關服務。在國家全民閱讀活動的號召下，公共圖書館與高校圖書館皆應將推動、引導、服務全民閱讀作為重要任務，將發展社會主義先進文化，傳承中華民族優秀傳統文化作為圖書館發展的根本宗旨，堅定中國民族文化自信。因此，在國家提倡全民閱讀的背景下，將高校圖書館與公共圖書館的服務與宗旨緊密結合在一起，對高校圖書館的立法建設具有重大的參考與借鑒意義。

（三）設立辦法

《公共圖書館法》在第十五條明確了公共圖書館的設立條件，主要包括館舍、工作人員、資金、制度等。圖書館的設立一直是國內外比較重視的話題，從圖書館的“外在”如外觀、大小、館址等到圖書館的“內在”如人員配置、館藏文獻、館內設施等都有嚴格要求。特別是發達國家的一些圖書館，不僅館藏量巨大，同時對建設風格也有嚴格的要求，如美國國會圖書館最早的杰斐遜大廈采用意大利文藝復興風格，而且其圖書館館長由總統直接任命[13]田賀龍.美國國會圖書館的立法決策服務[J].國家圖書館學刊,2011,20(1):24-28.40.。

《公共圖書館法》對于公共圖書館的設立條件總結起來就是“逐級擴大”，即國家圖書館的館藏文獻、館舍大小、館內人員等應高于省級圖書館，省級圖書館高于地方圖書館，正所謂“能力越大，責任越大”。這符合我國基本國情，也符合高校圖書館的圖書館設立基本情況，“985”學校的高校圖書館館藏豐富程度高于“211”高校，“211”高校又高于非“211”“985”高校。不但如此，公共圖書館與高校圖書館的館長要求一致，均應具備相應的文化水平、專業水準以及組織管理能力，對館內館員也具有相應的要求。高校圖書館與公共圖書館的館員評職稱辦法也基本一致，最主要的辦法都是通過發表論文來評定職稱，所以在高校圖書館任職的人員也可完成到公共圖書館任職的銜接工作。特別要提到的一點是《公共圖書館法》規定可以以對圖書館有特殊貢獻的人員的名字命名圖書館，這一點高校圖書館早已經施行，如上海交通大學的包玉剛圖書館、錢學森圖書館，上海大學的錢偉長圖書館等?！豆矆D書館法》的出臺明確了公共圖書館的設立條件，同時也為高校圖書館的立法工作提供了重要參考。

三、《公共圖書館法》對于高校圖書館的不適用性

（一）管理體制

《公共圖書館法》第一章第五條規定全國公共圖書館的管理工作由國務院文化主管部門負責，也就是說全國公共圖書館由國家文化部主管，縣級以上地方人民政府文化主管部門負責本行政區域內公共圖書館的管理工作。高校圖書館為學校的二級單位，高校對圖書館的人員管理、資金投入、圖書館建設方向等具有直接管理權，而高校大多系受教育部或地方政府管轄。公共圖書館與高校圖書館二者除了主管部門不同以外，其法人關系也存在很大的差異。

研究高校圖書館立法問題的前提條件是明確高校圖書館的法律地位。時至今日，高校圖書館建設過程中的法律依據主要是《普通高等學校圖書館規程》。根據該規程的第四條規定，高校圖書館實行校（院）長領導的館長負責制。我國《民法通則》第三十六條規定：“法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織[14]第六屆全國人民代表大會第四次會議.中華人民共和國民法通則[EB/OL].[2019-2-18].http://www.jincao.com/fa/03/law03.01.htm.?！绷硗?，依照《高等教育法》第三十條的規定：高校具備法人資格，在民事活動中依法享有民事權利和承擔民事義務[15]第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議.中華人民共和國高等教育法[EB/OL].[2019-2-18].http://www.gov.cn/banshi/2005-05/25/content_927.htm.。所以高校是獨立的法人組織，而高校圖書館作為高校的一個內設機構，不具備法人資格，因此高校圖書館一旦存在法律糾紛問題，將首先問責于高校校長而不是圖書館館長。但是公共圖書館作為一個獨立組織，是獨立的民事主體，公共圖書館館長即為公共圖書館的法人代表。未來，高校圖書館能否作為一個獨立的民事主體是一個值得研究與學習的問題，但是隨著“全民閱讀”活動的深入開展，隨著高校圖書館事業的進一步發展，高校圖書館的社會化功能會越來越明顯，這就迫切地需要高校圖書館展開立法工作，建立健全法人治理結構。

（二）法律責任

《公共圖書館法》在其第五章明確規定了違反《公共圖書館法》的內容以及對于違反該法的懲罰條例，其中最為忽略也是最值得關注的當屬呈繳本管理與服務?！豆矆D書館法》規定，省級以上圖書館須接受本地出版者交存的出版物，同時又在第五十一條規定未按照規定交存正式出版物的圖書館將面臨法律法規的處罰。

所謂呈繳本制度就是圖書等文獻資料出版后，出版者依法將一份或者多份復印件上交法定主體保存[16]徐春成.論呈繳本制度的性質及內在機制重構[J].大學圖書館學報,2016,34(6):105-109.。美國、日本、英國、法國等國家一直都施行這個制度，我國在實踐中也一直實施這個辦法。

在過去，圖書館可以根據館中的管理規定隨意處置不需要的文獻資料，有了《公共圖書館法》后，圖書館不僅需要管理好出版人交存的出版物，而且還要提供服務。這就需要公共圖書館構建一套呈繳本管理與服務的體系，但是很多公共圖書館都缺乏有關呈繳本管理與服務的能力和經驗，何況高校圖書館。除了能力與經驗，有關呈繳本管理與服務的法律責任應用于高校圖書館還有待研究。

目前，我國的呈繳本制度的運行狀況并不良好。在《公共圖書館法》頒布之前，呈繳本制度的運行方式有兩種：一是出版者主動履行呈繳義務，二是通過行政處罰督促出版者依照規定呈繳出版物。以呈繳制度實行效果最好的國家圖書館來說，其最好的呈繳率也只有六七成[17]李國新.圖書呈繳有望引入補償機制[EB/OL].[2019-2-5].http://news.sina.com.cn/o/2008-08-03/114414259756s.shtml?！豆矆D書館法》頒布之后，雖然將呈繳本制度真正寫入法律，但是提高呈繳率也需要慢慢來，不能急于求成。將呈繳制度應用于高校圖書館并不現實，不單是因為高校圖書館尚未有法律的保障，還因為履行呈繳制度的是社會人士，不能將公共圖書館與高校圖書館合二為一。

四、加強高校圖書館立法的現實緊迫性

《公共圖書館法》是我國有關圖書館法律制度體系的第一部法律，建立一套完整的具有中國特色的圖書館法律制度體系是全體圖書館人的殷殷期盼。俗話說，看一個城市的發展水平，首先看這座城市的公共圖書館；看高校的發展水平，首先也是看該校的圖書館。

（一）高校圖書館發展不一

在《公共圖書館法》尚未問世之前，各地公共圖書館都有自己的管理規程，例如1997 年1 月1 日起施行的《上海市公共圖書館管理辦法》、2002 年12 月1 日施行的《北京市圖書館條例》等?！豆矆D書館法》頒布之后，全國各地公共圖書館由“各自為政”轉變為共同遵循同一部法律。而再觀高校圖書館，仍然處在“各自為政”的狀態，每所高校圖書館都有自己的圖書館規范辦法，所以高校圖書館發展水平參差不齊。高校圖書館在當下更多的是依據《普通高等學校圖書館規程》，該規程由教育部頒發，其效力遠低于全國人大常委會頒布的《公共圖書館法》。

（二）向社會開放的法律問題

公共圖書館在推進“全民閱讀”活動中發揮了巨大作用，高校圖書館亦應如此，為響應“全民閱讀”的號召貢獻自己的一份力量?！镀胀ǜ叩葘W校圖書館規程》就鼓勵高校圖書館盡可能地向社會讀者和社區讀者開放，《公共圖書館法》中又再次強調國家支持學校圖書館向社會公眾開放。

面對未來高校圖書館向社會開放這一大趨勢，高校圖書館的立法工作顯得尤為緊迫。目前，高校圖書館管理平穩發展，涉及的法律問題沒有公共圖書館那么復雜。而一旦高校圖書館向社會開放，通過強調個人思想覺悟難以實現高校圖書館的妥善管理，最終必須走上有法可依的道路，并在此基礎上強調有法必依[18]楊玉麟,李國新,趙洗塵,等.《公共圖書館法》立法基礎與必要性研究[J].中國圖書館學報,2010,36(2):9-15.。

（三）符合國際圖書館法發展規律

國外發達國家的圖書館法律體系比較完整，比如美國聯邦圖書館法主要包括《圖書館服務與技術法》《美國國會圖書館法》《總統圖書館法》等，囊括了公共圖書館、中小學圖書館、大學圖書館、專業圖書館等幾乎所有類型圖書館[19]盛小平,張旭.美國圖書館法律制度體系及其作用分析[J].圖書情報工作,2014,58(10):35-41.。自1850 年英國議會通過了世界上第一部公共圖書館法、1887 年英格蘭通過英國第一部地方性圖書館法至今，英國也形成了一套完整的圖書館法律制度體系[20]張雅琪,盛小平.英國圖書館法律制度體系及其作用分析[J].圖書情報工作,2014,58(10):42-48.。建立一套完整的圖書館法律制度體系符合國際圖書館發展規律，但是我們不能照搬照抄國外圖書館法，要像《公共圖書館法》那樣在借鑒國外圖書館法先進經驗的基礎上加入中國特色，高校圖書館法的創建也應如此。

五、結語

總而言之，《公共圖書館法》主要在三方面適用于高校圖書館：在文獻信息資源的收集、利用與建設上方法一致；在服務與宗旨方面都有一個共同的目標即推進“全民閱讀”的順利進行；在圖書館的設立辦法上一致，都能做到能力與發展相匹配。而在管理體制與法律責任上不太適用于高校圖書館：首先公共圖書館歸屬于文化部，而高校圖書館主管于教育部，此外高校圖書館目前不具備發展法人主體資格的條件；在法律責任上不能將呈繳制度應用于高校圖書館。

隨著大數據和人工智能時代的到來，我國不少圖書館積極轉型，取得了很多豐碩的理論研究成果與實踐經驗，但是我們也應該清楚地認識到我們與發達國家的圖書館發展水平還存在不小的差距。我們應該以《公共圖書館法》頒布為契機，為建立完整的圖書館法律制度體系而努力。特別是高校圖書館的立法工作具備了良好的基礎，但仍有一些問題需要深入研究和破解?？傊?，高校圖書館立法工作任重而道遠。