公共預算框架下高校教育經費績效評價研究

陳 婷/文

一、研究背景

預算法作為財政法體系中的核心法律，素有經濟憲法之稱，對政府部門收支行為的規范，國有資產、公共資金的保護具有重要意義?！吨腥A人民共和國預算法》于1994年頒布，歷經20年的運行維護。然而，隨著國家經濟的發展，原預算法很難適應新形勢下發展要求。第十二屆全國人民代表大會常務委員會通過了新預算法，并于2015年起正式實施。新預算法的實行體現了我國公共財政的變革方向。另外，高等教育作為國民教育的頂層部分，為國家經濟科技發展提供后續動力，對高水平人才的培養意義重大。近年來，我國高等教育經費財政投入穩步增長。國家教育事業發展“十三五”規劃指出，要加強經費使用管理和國有資產管理。硬化預算約束，健全預算績效管理機制，加強績效評價結果應用，確保教育經費發揮最大效益。

二、新預算法對高校財政預算的新要求

1.新預算法下，預算涉及范圍更加全面廣泛。新預算法規定，政府的全部收入和支出都應納入預算管理，不再存在預算外資金。實行全口徑的預算管理，進一步擴大高校預算收支管理范圍，將高校課題收入、科技成果轉化收入、經營收入等也納入預算管理。同時，預算年度也進一步延長，由原先的一年一預的管理方式向跨年度平衡預算管理轉變，促進預算安排由現行的收入約束型向收入預期性轉變?，F行“以收定支”單一預算方式，缺乏靈活性和長期性，容易造成資金的滯余和使用低效。新預算法對上年預算結轉資金做結算項目支出處理，連續兩年未用完的結轉資金，作結余資金管理的方式，強調了公共資金使用的時效性和效益性要求。

2.新預算法下，預算編制更加精細化。目前，我國預算收支編列主要存在按功能分類和按經濟分類兩套體系，而財政預算公開一般采用的方式為按功能分類列報。但新預算法規定，一般公共預算支出應按照其功能分類編列到項，按其經濟性質分類編列到款。在功能分類和經濟分類上實行雙向管理，使預算編制更具立體化，有效遏制現行的高校財政兩套預算的做法。另外對于預算和決算草案的審查也出臺新的規定，決算草案應當與預算相對應，按預算數、調整預算數、決算數分別列出、一般公共預算支出應當按照其功能分類編列到項，按其經濟性質分類編列到款。對預算調整和預決算對比要求更加嚴格，真正落實無預算不支出、超預算無支出的要求，從源頭上管控預算的規范執行。

3.新預算法下，強調預算活動的公開性，完善監督體制。新預算法確立了預決算公開的制度框架，對于預算公開的內容、時間、主體做了具體規定。預算編制、調整以及決算草案經本級人大核準后，應由本級政府財政部門及時向社會公開，并對其經費安排、使用情況等重要事項作出說明。高校作為非營利機構，公眾對其財務的規范性和效益性關注度較高。特別是“三公”經費和專項經費的使用規范性。高校應當通過學校門戶網站、簡報、審計報告等方式向社會公開其財務信息，并做到更新及時、反饋規范。另外，新預算法對預算的監督審查提出新的要求，建立人大監督、財政監督、審計監督、部門監督以及社會監督為一體的全方位監督體系，特別強調審計對預算執行和決算實行的監督，強化問題跟蹤和追責到人，監督機制和問題機制的構建為預算的規范執行提供了制度保障。

4.新預算法下，突出財政資金績效管理，實施績效與預算掛鉤。新預算法將“講求績效”作為預算編制的五大原則之一，并將之貫穿到預算編制、審查、執行及決算等各個環節。明確指出了支出績效評價是預算編制必須考慮的重要因素，為今后實行績效預算奠定了法律基礎。突破傳統預算管理“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的局限性。要求各單位對預算支出情況開展績效評價，從預算執行主體內部出發，強調經費運行績效管理主觀性，將預算編制和執行情況納入部門績效考核體系中，加強預算績效評價機制的進一步完善。

三、高校教育經費運行狀況

1.教育經費來源單一，預算經費不足。我國高等教育逐步從精英化轉向大眾化，各大高校的合并重組使高校規模擴大，同時其基礎建設支出、教育建設支出、科研經費支出也隨著增長。高等教育的非營利性決定了其經費來源主要依靠政府財政撥款，雖然近年來政府財政對教育投入逐年提高，特別是對科研經費的撥款，但是依舊無法滿足高校相關活動開展的資金需求。2010年國家中長期教育改革和發展規劃綱要指出，保障教育經費投入，要健全以政府投入為主，多渠道籌集教育經費的體制，大幅度增加教育投入。高等教育應當實行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔培養成本、學校設立基金接受社會捐贈等籌措經費的機制。完善財政、稅收、金融等優惠政策，鼓勵引導社會資本融入高等教育行業，為高等教育的持續發展提供后續動力。

2.教育經費使用渠道受限，資金撥付存在漏洞。高等教育經費支出按用途分類可分為教育事業支出和教育基本建設支出，各項支出需嚴格按照預算編制的要求執行。財政制度的改革，包括部門預算編制、政府采購招標制度、國庫單一賬戶等，從制度層面消除經費挪用風險，加強了學校對經費的管理。然而，高校經費使用效率問題尚未得到關注。教育資源的合理配置和有效利用是高校經費管理的核心所在，高校對財政撥款的再分配權力有限，絕大部分財政資金為?？顚Ｓ?，獨立核算。但這部分資金往往存在運行低效的問題，如貴重教研儀器設備重復購置，使用效率低甚至被閑置，或者項目和經費使用后難以達到預期目標等。

3.財務管理方式較為落后，成本核算意識不強。目前高校的財務管理模式仍然以核算型的報賬式為主，缺乏對賬務活動的整體管理意識，財務管理在經濟管理和決策制定中的綜合作用難以實現。另外，由于高校屬于事業單位，其會計核算除少數特殊事項外，一般采用收付實現制，無法及時對項目的資金投入和支出進行核算，成本核算基礎較為薄弱，成本效益意識不強。

4.缺乏完備的監管體系和績效評價體系。高等學校財務制度規定，高等學校財務工作實行校（院）長負責制，設置總會計師崗位，協助校（院）長管理學校（院）財務工作。財務活動依法接受主管部門和財政、審計部門的監督。但在實際運行中，高校財務內部控制受到領導層重視程度的影響，未形成有效的制約監督機制，保障內部控制的有效運行。另外，現行的外部監督力量有限，難以對高校的經費運作合規性、真實性、有效性進行全面考核。

四、從績效管理角度落實新預算法精神

1.建立績效管理制度，實現全過程的績效管理。對于高等教育經費的預算監督應當包括事前、事中、事后的全程把控。建立適合專項性質的績效評價體系，從項目決策、項目管理、項目績效三方面來進行評價。項目決策階段，關注項目目標的明確性、決策過程的合規性以及資金分配的適當性。項目管理階段，關注資金到位、資金管理、組織實施的量化評價。對于資金的到位率和及時性進行評價，重點關注資金的使用情況。項目評價階段，對項目的產出和效果進行考核。對照績效目標，評價項目的產出數量、質量、時效和成本，分析其經濟效益、社會效益、環境效益、可持續影響等。實施“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的績效評價體制。

2.結合高校業務特點，健全績效評價指標體系。良好的預算評級體系可以推進預算的科學編制和剛性執行，績效評價結果對預算執行具有積極的反作用。高等教育具備教學、科研和社會服務的功能，其教育產品具有公共產品和私人產品的雙重性質。因而在對其進行績效考核時既要考慮其經濟性又要考慮其社會性，堅持共性指標與個性指標相結合、定量指標與定性指標相結合的原則。共性指標的考核可采用定性評價的方式，對高等教育績效產出的經濟性、效率性、效益型和公平性進行評價。個性指標的考核應結合高校特色，制定個性化指標進行評分考核，針對不同學科、不同專業，采取分類考核機制。

3.強化評價結果應用，發展績效撥款模式。新預算法規定，預算執行情況報告應當及時向主管部門報告，并及時向社會公開?？冃гu價結果公開在一定程度上給予高校外部壓力，要求其完善內部管理，加強審計整改力度。將績效評價結果與年度考核掛鉤，參照績效評價結果對職工的年度工作進行考核，進而對工資、獎金和未來項目經費撥付等進行調整。對于專項經費，則依據誰分管、誰負責的原則，由內部審計部門密切跟蹤預算經費的編制、下達、使用和考評過程，確保專項經費的申報、運作過程合規合法，考評不合規的項目，應當及時收回經費或者及時停止經費撥付。

高等教育經費財政撥款主要分為非競爭性撥款和競爭性撥款兩類，當前我國高校以投入為主的撥款機制，容易造成撥款制度與高校經費實際需求的脫節。發展績效撥款機制，依據高校產出指標分配教育資源，有利于教育經費使用效率的提高。引導高校為爭取教育經費進行內部競爭，刺激教學、科研及財務各個環節的創新與改革。