“病駕”問題法律責任研究
——以云南為例

張毅航

(云南警官學院，云南·昆明 650223)

2011年《刑法修正案(八)》將“酒駕”納入到刑法調整后，“酒駕”治理雖初見成效，但每年的道路交通安全類案件卻也在逐年增加，其中“毒駕”和“病駕”問題開始顯現。不論是民間還是學界，“毒駕”入刑呼聲日益高漲。但是對更為復雜的“病駕”問題學界卻無人問津。是“病駕”問題不嚴重嗎？不是?！?0分鐘救了12條生命！福建一大巴司機行車中發病，堅持送乘客到服務區后身亡》[注]http://mil.news.sina.com.cn/2018-08-16/doc-ihhvciiw0185278.shtml.《一司機發病昏迷不醒 高速交警緊急施救》[注]http://hb.jjj.qq.com/a/20180711/011827.htm.等“感人新聞”和《駕車癲癇發作致4死8傷》[注]http://news.163.com/15/0523/19/AQATFPCC00014Q4P.html.等“悲劇新聞”屢見不鮮，當面對社會上對“很多疾病不允許考駕照，駕照年檢必須體檢，可為什么還會有那么多‘病駕’？”等此類質疑時，由于“病駕”引發的法律責任問題，值得深入研究。

一、 “病駕”問題現狀

(一) “病駕”的法律概念

什么是“病駕”？目前在學界沒有專門的界定。但從字義上來看，“病”即生病的人。在《機動車駕駛證申領和使用規定》中，列舉了禁止獲得機動車駕駛證的疾病，強調了患有器質性心臟病、癲癇病、美尼爾氏癥、眩暈癥、癔病、震顫麻痹、精神病、癡呆以及影響肢體活動的神經系統疾病的特定的人群[注]《機動車駕駛證申領和使用規定》第13條：有下列情形之一的，不得申請機動車駕駛證：(一)有器質性心臟病、癲癇病、美尼爾氏癥、眩暈癥、癔病、震顫麻痹、精神病、癡呆以及影響肢體活動的神經系統疾病等妨礙安全駕駛的疾病的。?！榜{”：從廣義上說應當是指駕駛機動交通工具的行為，包括駕駛機動車[注]機動車定義依據《道路交通安全法》第119條：(三)“機動車”，是指以動力裝置驅動或者牽引，上道路行駛的供人員乘用或者用于運送物品以及進行工程專項作業的輪式車輛。、火車、飛機、輪船的行為。雖然并不能排除駕駛其他交通工具是否存在 “病駕”的問題，但是在實際社會生活中，對駕駛的理解往往是狹義的，即駕駛機動車。因此，這里只探討帶 “病”駕駛機動車的行為。

然而，在現實中，有關 “病駕”現象中的 “病”除了申領駕照的幾種情況以外，還有很多疾病也會影響駕駛行為。而且，從在立法意圖上看，公安部的列舉的是比較典型的幾種可能嚴重影響道路交通安全的疾病，但由于疾病的多樣性以及人的個體質不同，身體反應也各不相同，規定也只可能對部分會嚴重危及道路交通安全的疾病做提示性列舉，而無法窮盡。因此關于“病駕”的“病”的界定不應該僅局限于《規定》中所描述的幾種。也就是說在實踐中不應該根據疾病的病種來界定，而應該根據疾病可能引發的行為后果來界定。綜上所述，“病駕”即患有器質性心臟病、癲癇病、美尼爾氏癥、眩暈癥、癔病、震顫麻痹、精神病、癡呆等影響肢體活動的神經系統疾病的駕駛員駕駛機動車的行為。

(二)“病駕”的現狀

據公安部交管局統計，截至2018年9月底，全國機動車保有量達3.22億輛，(其中，汽車2.35億輛)；機動車駕駛人4.03億人(其中，汽車駕駛人達3.63億人)。第三季度新注冊登記機動車741萬輛(其中，新注冊登記汽車652萬輛)。目前，我國北京、成都、重慶、上海、蘇州、深圳6個城市的汽車已經超過300萬輛。

截至2017年云南省機動車保有量已達1311.5萬輛、駕駛人已達到1285.5萬人。云南機動車保有量、駕駛員數量自2016年起已經雙破千萬[注]數據來源：云南省全省公安交通管理工作會議。。機動車不再是奢侈品，早已成為了家庭生活的基本用品，駕駛也早已從專業技能轉換為基本技術。

圖一 2010年—2018年全國機動車、駕駛員增長圖

在機動車保有量和駕駛人員大幅增加的情況下，雖然在社會上已經形成了“喝酒不開車，開車不喝酒”的共識，但其他原因引起的道路交通事故卻不斷增加。尤其近年來，“病駕”引發的交通事故也呈上升趨勢，雖然案件在絕對數上可能只占極少的一部分[注]因為全國都沒有針對“病駕”的統計數據，只能從新聞的只言片語中進行分析。，但造成的損害卻不亞于“酒駕”和“毒駕”。

2015年8月25日，都江堰百倫廣場一輛失控的本田車沖上人行道造了8輛轎車受損、7人受傷。經調查，司機屬于癲癇病發作。2014年5月1日，湖北宜昌左某開車時突發癲癇，導致車輛失控造成4死8傷。而左某在明知自己患癲癇病卻故意隱瞞病史領取駕照。2016年8月26日，昆明的王某駕車途中突發急性腦梗死，致其所駕車輛與道路水泥護欄碰撞沖出道路，與另一車輛發生碰撞后又沖上混合車道，導致4輛車受損、1名行人死亡、2人受傷。2018年9月3日，昆明一女子行車途中突然腹部疼痛，減慢車速后被交警發現及時送醫治療。從這些案例中可以發現，“病駕”的危害程度雖沒有上升到“酒駕”或“毒駕”的程度，但因為疾病導致身體不適宜駕車的問題，已然成為道路交通安全的潛在威脅，這也是不爭的事實。我國從《道路交通安全法》到《機動車駕駛證申領和使用規定》都對疾病患者駕駛證的申領到使用再到注銷都做了各種規定[注]《機動車駕駛證申領和使用規定》第13條。，但因為沒有配套的實施方案，或者說實際操作可行性不高，導致此條文基本處于擱置狀態。而且在獲得駕駛證后患上不應駕駛車輛的疾病，或者某段時期因為特殊疾病不應當駕駛車輛的情形，這些具體管理至今不論是理論界、法律上、還是實務界也依舊是空白。

二、“病駕”管理中存在問題

(一)“病駕”管理立法空缺

如前所述，作為立法者早已意識到了“酒駕”“毒駕”“病駕”、疲勞駕駛會帶來的危害。試圖通過行政法體系構建從駕駛證的申領、使用到注銷形成一套完整的制度對其進行管理。但體現在具體法律上，卻又僅籠統規定了酒后、吸毒、特殊疾病、過度疲勞不得駕駛機動車[注]《道路交通安全法》第22條第2款：飲酒、服用國家管制的精神藥品或者麻醉藥品，或者患有妨礙安全駕駛機動車的疾病，或者過度疲勞影響安全駕駛的，不得駕駛機動車。，相應的配套管理措施卻很少。雖然在《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》、公安部制定的《道路交通安全違法行為處理程序規定》和《道路交通事故處理程序規定》中，均規定公安機關可以對駕駛人進行體內酒精、國家管制的精神藥品、麻醉藥品含量進行檢驗，并依法給予處罰[注]《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第104條：機動車駕駛人有下列行為之一，又無其他機動車駕駛人即時替代駕駛的，公安機關交通管理部門除依法給予處罰外，可以將其駕駛的機動車移至不妨礙交通的地點或者有關部門指定的地點停放： (三)飲酒、服用國家管制的精神藥品或者麻醉藥品、患有妨礙安全駕駛的疾病，或者過度疲勞仍繼續駕駛的;第105條：機動車駕駛人有飲酒、醉酒、服用國家管制的精神藥品或者麻醉藥品嫌疑的，應當接受測試、檢驗?！兜缆方煌ò踩`法行為處理程序規定》第22條：公安機關交通管理部門及其交通警察在執法過程中，依法可以采取下列行政強制措施：(四)檢驗體內酒精、國家管制的精神藥品、麻醉藥品含量；《道路交通事故處理程序規定》，但具體如何實施仍然語焉不詳。而且根據三部委公布的《麻醉藥品和精神藥品品種目錄》[注]食品藥品監管總局、公安部、國家衛生計生委《關于公布麻醉藥品和精神藥品品種目錄的通知》?？梢园l現，這些藥物都是特定處方藥品。從這一角度上說，通過用藥史可以勉強查到駕駛員的疾病史。但當駕駛人患有這9類疾病患者服用是非處方藥，或者是不在9類疾病中的高血壓、糖尿病、甚至生病后服用了具有嗜睡效果的感冒藥，或者可能出現藥理成分混合造成危害后果的藥物，如頭孢飲酒后駕車如何處理，則是完全空白。

同樣道理，我國的《機動車駕駛證申領和使用規定》對機動車駕駛證的申領問題上也對“病駕”明確說了“不”?？墒?，卻沒有相關的配套實施規定，讓這些規定缺乏可操作性，最終對有病史人員取得駕駛證的管理也近乎虛設。

《云南省道路交通安全條例》2014年修訂后，對“飲酒、服用國家管制的精神藥品或者麻醉藥品，或者患有妨礙安全駕駛機動車的疾病，或者過度疲勞影響安全駕駛的，不得駕駛機動車”做了規定，對營運性客運車輛駕駛員也做了不得有吸毒和酗酒等行為的規定[注]《云南省道路交通安全條例》第15條，20條，79條。。但在具體的處罰措施上，卻只強調了“服用國家管制的精神藥品或者麻醉藥品”的情況，還只能處以警告或者150元以上200元以下罰款，對真正的“病駕”依舊處罰過輕。在上位法缺失的情況下，往往下位法同樣也是缺失的。雖然新修改了《條例》，但關于“病駕”的問題依舊沒有有效方法去解決，不能不說是一種遺憾。

(二)駕駛證申領、使用過程中存在的監管漏洞

《機動車駕駛證申領和使用規定》中明確了不得申領駕駛證的疾病類型的限制，且也對體檢做了強制規定。但體檢制度中卻又蘊含著巨大的漏洞。由于各地經濟發展不均衡，形成了很大的地區差異。尤其在云南，體現在各地的醫院管理上，較發達地區已經采取了體檢電腦管理，而有的貧困地區還依然是紙質管理，也讓體檢弄虛作假時有發生。更何況對禁止申領駕駛證的9種疾病，普通體檢基本無法發現。申領駕照時，工作人員對材料也只能形式審查，讓駕駛證申領的體檢制度形同虛設。

在駕駛證年檢時要求提交體檢證明，卻又規定一個記分年度中沒有扣分記錄的可以免檢。在駕駛證年檢的重點又主要針對交通違法和交通事故的處理。而且扣分只要沒達到限額就不影響審驗，實際上，這一管理的重點最終又回到了處理違章主要就是收繳罰款上。雖然現在罰款已經取消了任務返還，可是這樣以罰代管也是一種失職。即使有的情況需要進行體檢，但《規定》中對體檢又醫院沒有任何要求。唯一對70歲以上老年人和殘疾人做了詳細規定：要求必須一年一次提交縣級以上醫療機構做出的體檢報告[注]《機動車駕駛證申領和使用規定》第72條：年齡在70周歲以上的機動車駕駛人，應當每年進行一次身體檢查，在記分周期結束后三十日內，提交縣級或者部隊團級以上醫療機構出具的有關身體條件的證明。 持有殘疾人專用小型自動擋載客汽車駕駛證的機動車駕駛人，應當每三年進行一次身體檢查，在記分周期結束后三十日內，提交經省級衛生主管部門指定的專門醫療機構出具的有關身體條件的證明。 機動車駕駛人按照本規定第七十條第三款、第四款規定參加審驗時，應當申報身體條件情況。，實際上體檢的情況依然不樂觀。正因為這樣的規定，很多人平時就不體檢，而且有了免檢規定，甚至出現多年不體檢，不知道自己身體狀況的情形。即便需要出具體檢報告了，而有的地方自行規定必須縣級以上醫院，可到了醫院只要交錢，就幫忙填寫體檢表。更有甚者交警大隊、車管所直接開一個窗口，象征性看一下，走個過場就出具了體檢表。在管理部門不掌握駕駛人實際健康狀況的情況下，想要依靠申領人主動申報，那簡直就是天方夜譚。

年檢中的免檢好似當年食品藥品中的免檢引發的三聚氰胺事件一樣，駕駛員身體的免檢，也給了“病駕”和“毒駕”一條暢通無阻的金牌，有駕照方便自己出行，誰會愿意去主動申報？年檢制度中的身體要求規定，直接變得形同虛設。表面上看，簡化駕駛員年檢程序，這樣的確方便了群眾辦事，也獲得了群眾的贊揚，但實際上卻是執法部門的不負責任，以便民之借口行了行政不作為之實，將體檢和申報的管理責任推卸給了駕駛人員，該管的沒有管起來。

在日常管理中，版納州公安局交警支隊也提出了一個新的問題，那就是駕駛證管理過程中的計分制度。按照立法的精神應當是行政處罰手段要比行政管理手段更嚴厲，對社會的警示力更高?？墒窃诂F實中駕駛員寧肯被罰款，也不希望被扣分，形成了管理手段的倒置，造成了一種不平衡。這在“病駕”現象中尤為典型，發生一些交通事故，寧愿被罰款，也不愿意主動申報自己的身體不適，避免被扣分。體檢制度失靈，申報制度變成形式，讓原本就已經空洞的“病駕”管理幾乎變成了管理真空。

(三)平臺缺失，信息采集空白，定期集中排查制度沒有建立

在實踐中，“病駕”管理基礎信息中存在的最大問題就是“病駕”人員的信息采集工作。在調研中，不論是版納、臨滄、還是保山都反映出的一個相同問題，就是公安網平臺上沒有“病駕”的統計項目。交警在日常查緝過程中即使發現了“病駕”，既沒有相應的處罰措施，更沒統計錄入平臺，最終讓信息白白流失。也讓執法人員對這方面的信息收集并不重視。甚至有的人在被查獲后仍然可以一而再地繼續“病駕”。對“病駕”人員的基本基數都不掌握。更別說，擬定有針對性的治理方案了。雖然各地區的交警都反映工作中經常能查獲“病駕”，但在處理上要么口頭警告，要么叫人來幫其把車開走，最終都沒有留下任何的數據反映，從這個角度上說，數據收集難、整理難、不重視，最終體現出來就是沒有基礎工作。沒有數據支撐，就無法擬定有針對性的治理方案。管理的隨意性，在一定程度上也變相縱容了“病駕”行為。

“病駕”具有很強的隱蔽性，“酒駕”“毒駕”尚可通過簡單檢測就能夠發現，“病駕”卻不同。疾病多種多樣，有的疾病可以直接觀察發現，如重感冒、發燒等，有些疾病甚至只有在發病期才可能檢測出來，所以大部分“病駕”者只有在交通事故發生后才被發現，甚至有的“病駕”在交通事故發生都沒有發現。沒有有效的排查機制來進行監管，偶爾的堵卡，查緝，僅是一種撞大運。在對“病駕”的統計中，被調研地區都沒有任何的數據反映，這也體現了“病駕”治理的難度和復雜性。

(四)多部門間協調配合管理不到位

道路交通安全管理工作雖然主要由公安機關負責[注]拖拉機等農機的管理由農機部門負責。，可實際在工作中能夠運用的手段卻非常有限。同樣在交通部門的運政、客運管理等部門甚至各地農業局的農機部門也承擔著相應的管理職權，但管理權又非常的弱，甚至對一些問題沒有處理權力，這也讓這些部門的管理相對消極。

具體到“病駕”問題上，大多只有交警在管理。其他部門最多就是對涉事司機采取停運或取消營運資格，但限于人手不足，平時的查處力度就不夠，也就無法從根本上對這一現象進行治理。如客運管理部門發現客車司機“病駕”，一般也就是停運，過一段時間，如果駕駛員有體檢證明又可以繼續開車載客了。而且，作為最為特殊的農用車問題，上路行駛的拖拉機等農用車輛的登記、駕駛證管理由農業(農業機械)主管部門行使，交警一般無法對這類農用車實施當場處罰。

在我省許多民族地方農村因為特殊地形，有大量的農用運輸車、拖拉機在道路上行駛。甚至有一些貨運車輛、違法購買的車輛、不合格車輛為了規避交警部門的管理，運用一些“灰色”手段掛上了綠色的農用車牌照。雖然在規定中要求農機部門定期將相關數據資料、處罰情況通報公安機關交管部門，但實際上雙方的聯系很少。農機管理系統與交警系統也無法實現聯網，在開出罰單后，因為兩證管理不歸交警，被處罰者前手拿了罰單，后手就扔掉，最終罰單開了白開。即便交警對超限超載等重大違規問題，暫扣了車輛的行駛證或者駕駛人員的駕照，但因為信息溝通延遲等原因，違法人員往往就以證件遺失為名向農機部門重新申領、補辦，而農機部門又不及時向交管部門核查，就予以補辦，也讓這一管理手段形同虛設。這些部門平時更多的是各自為政，并沒有建立關于道路交通安全治理的溝通、聯系的渠道，只是在聯合執法的過程中才有相互間的配合，效果也不很好。

由此可見，在道路交通行政管理的實踐中，雖然設立了堵截“病駕”的層層關卡，但最終要么在規定中自我突破，要么在實踐中沒有很好貫徹或者因為某些特殊原因，無法落實，最終變成一紙空文。

三、我省 “病駕”管理中存在問題原因探究

(一)立法方面

“病駕”對道路交通安全的危害是近幾年伴隨著我國經濟發展才逐漸顯現的，因此，立法上存在缺失也是不可避免。但是，我們應該認識到同立法的缺失相比，有法卻無法遵循才是最可悲的。很明顯《道路交通安全法》和《機動車駕駛證申領和使用規定》中已經有了規定，雖然這些規定的可操作性并不強。但是，畢竟聊勝于無，在國家層面沒有配套實施方案的情況下，地方人大或政府應當根據本地的實際情況制定相應的管理措施將管理制度完善，讓制度有可操作性才是根本?？墒堑侥壳盀橹?，我省同全國其他省份一樣都是直接采取了放任態度，甚至連簡單的調研都沒有開展過。

這其中的原因主要是，“病駕”問題遠比“毒駕”問題復雜。首先是“病駕”引發的交通事故性質相較于“毒駕”和“酒駕”要輕，發生的事故絕對數量也要少，沒有引起立法部門的重視。其次是國內交通安全教育相對薄弱，包括駕考的科目一和科目四考試更多的也就是流于過程，社會對“病駕”危害的認識存在嚴重不足，有些人更是根本都不清楚什么是“病駕”。最后，我國并沒有任何的法律、法規、規章要求在申領駕駛證時必須對《規定》中列舉的9類疾病[注]患有器質性心臟病、癲癇病、美尼爾氏癥、眩暈癥、癔病、震顫麻痹、精神病、癡呆、影響肢體活動的神經系統疾病等妨礙安全駕駛疾病，以吸食、注射毒品、長期服用依賴性精神藥品成癮尚未戒除的。進行強制檢測，僅要求提交健康證明，而且關于“病駕”的“妨害安全駕駛的疾病”又很籠統，造成執法彈性很大，有的地方可以采取強制檢測，行政處罰，有的地方又僅是口頭警告，甚至只是勸人來協助將車開走。無法可依造成的彈性執法根本無法讓民眾對“病駕”的危害性有所認識，相反的會給人一種無所謂的暗示心理，導致“病駕”現象難以禁絕。

(二)制度構建方面

不論是駕駛證申領、使用過程中存在的監管漏洞還是信息采集空白，歸根結底就是制度的構建上出現了問題。我們暫且不談是否需要通過國家立法的高度構建，但在最起碼在政策的制度構建上是必需的，這種制度構建是具體工作的指引。但凡某一環節中出現漏洞，必然呈現連鎖反應，使得一套管理體制功虧一簣。如前所述，在駕駛證的申領和使用上關于“病駕”的問題我們是“零容忍”的，并且在體檢環節也是有規定的，但是如何檢，卻又通過所謂的“便民”政策對這一制度進行了破壞。最終形成了現在的兩難局面，各地自由把握體檢要求，造成體檢過程中人為因素干預過多，體檢結果可信度不高。如果由交管部門統一指定醫院檢測，又有可能導致民眾認為辦事難，引發怨氣，更有甚者會產生新的利益鏈，滋生腐敗。

同樣的，在信息管理上，目前我國公安網絡系統平臺存在著部級平臺，省級平臺、市級平臺等多個平臺，相互之間兼容性還存在一定問題，不同平臺數據在移庫時就會存在查詢慢、數據丟失等情況，讓信息無法很好共享。而且，平臺本身的缺陷，也讓許多基礎工作無法拓展和延伸，沒有情報信息的建立，最終在工作中體現出來的就是一句“我覺得”“我認為”。

(三)部門之間的配合問題

《云南省道路交通安全條例》雖然規定有交通運輸企業的通報制度，但對行政部門的相互協作、通報制度卻沒有形成系統規定，由于沒有成熟的配套合作機制，使得聯合執法依舊是偶然狀態，往往只是靠上級的行政命令，或者通過單位甚至個人之間的一些私交感情來進行，將公事用私事的方式解決。相互間的配合也就無法形成長效機制，造成執法的隨意性很強。并且因為職權分工的不同，很多部門自己雖然有管理權，但交通管理的主要職權是在公安，因此有些邊遠地區相關部門因為人員不足、經費不足等多種原因也想把責任推給公安，這也使得許多行政執法部門在管理上對“病駕”問題重視不夠。而在信息的互通上，公安部門已經初步建成了綜合性的大數據平臺，但因為涉密、安全等原因，很少設置對外接入的端口，其他行政機關的信息平臺建設更是遠落后于公安機關，即使相互間有一些有價值的情報信息，也因為平臺架構問題無法信息共享。

四、關于“病駕”法律責任問題的幾點建議

(一)國家層面，應當加快“病駕”問題研究，必要時應當在現有法律規制下制定合理的懲罰機制

“病駕”同“酒駕”、“毒駕”有根本不同的先行行為?！白眈{”的醉酒是行為，作為駕駛員不可能不知道喝酒會醉，酒后會影響駕駛。從喝醉到駕駛都是“醉駕”是行為人基于自己的認識而主動自愿選擇實施的一種行為，有很強的主觀心態支配，社會危害性很嚴重，因此，通過入刑進行治理。而“毒駕”本身就具有雙重違法性，先行的吸毒行為即是自由意志的選擇，又有違法性，更何況還有“吸毒后駕駛”的二次違法行為。因此零容忍將“毒駕”入刑也具有一定合理性?！安●{”的病則不同，病不是行為，是人自身身體缺陷的不可抗力，它更不是行為人積極主動的追求。生病不能歸責于行為人，而且行為人也有可能對自己的疾病沒有認識，這也是“酒駕”“毒駕”與“病駕”的本質區別。

同西方大多數國家的大犯罪圈模式不同，我國學習了前蘇聯的立法原則，將西方的“違警罪”從刑法中單獨分離出來，以小犯罪圈模式制定了刑法，將大量的違法行為情形通過治安法來進行調節。據《人民日報》統計，截至2014年9月，我國現行有效法律242件、行政法規737件、地方性法規8500多件、自治條例和單行條例800多件[注]喬曉陽.社會主義法治建設取得的歷史性成就[N].人民日報.2014.11.19: 07.。由此可見行政法在我國的法律體系中所占比重之大。所以，“病駕”治理的根源還在行政法體系的完備而不是刑法體系簡單懲罰。

基于道路交通管理手段主要圍繞駕駛證管理和車輛管理兩方面，可以考慮通過對證和車的管理來達到對人的管理。

從國家立法層面，必要時考慮對《道路交通安全法》《道路交通安全法實施條例》《機動車駕駛證申領和使用規定》進行修訂。

首先，對絕對禁止取得駕駛證的幾類疾病需要進行科學化調研，并明確化。對其他疾病作出指導性規定，比如患有高血壓的，在駕駛證上標注，發病期禁止駕駛機動車等。如可能影響駕駛安全的疾病，在疾病發病期或者普通疾病在藥物治療期，醫囑明確不宜駕車的，應當禁止駕駛機動車。并可以通過強制性規定要求駕駛員必須在車上配備急救物品。如美國規定，糖尿病患者駕車需攜帶血糖儀、零食等，防止低血糖，而一些州禁止糖尿病患者駕駛大型車輛或開長途車[注]比酒駕和毒駕更要命的是什么，你知道嗎？那就是低血糖駕駛?。?！http://www.sohu.com/a/144279378_660717.。

其次，關于體檢制度，這是確保道路交通安全的第一道防線，在駕駛證申領的體檢必須是全面體檢。公安部必要時匯同國家衛生健康委員會通過聯合制定部門規章將體檢制度明確化，即體檢醫院資質標準、體檢項目、要求，對特殊疾病、藥物的強制檢測制度和主動申報制度相結合，以及如果對體檢結果爭議的復檢標準等。并需要在駕駛證科目考試中增加相關知識的考察內容。筆者在朋友圈做過一次小范圍的不記名投票統計，雖然最終僅有110多人參與，但涉及到了社會方方面面的人，最終有近82.2%的投票者贊成嚴格駕駛證體檢制度，僅有6.8%的人不贊成，另有11%的人說不清。這不能代表大多數人，但也可以從中大概了解當下民眾對駕駛證體檢制度的憂慮。

圖2

對駕駛員有陳舊病史，且隱瞞獲得駕駛證的，即使其身體狀況正常，也應當視作被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可，將其駕駛資格予以注銷，必要時，給予終身禁駕的處罰。涉嫌多次“病駕”被查出的應當吊銷。明確“病駕”被注銷或吊銷后所要承擔的責任，是終身禁駕還是有期限禁駕。做到由輕入重，規范有層次性。同時，取消駕駛證免檢中的體檢免檢制度，要求每一年或兩年不論是否需要檢審，必須提交符合規定的體檢報告，體檢要求可參照獲得駕照的要求。

然后，可以在《道路交通安全法》中適當考慮增設暫扣、吊銷和注銷的條件，如患有指導性疾病在發病期駕車尚未造成事故的可以暫扣駕駛證3個月；造成交通事故，未構成犯罪的，暫扣駕駛證6個月；疾病患者未攜帶必備急救設備駕車的，暫扣駕照1個月。因“病駕”造成交通事故后，又因病駕在12個月內在次發生交通事故的吊銷駕駛證等。通過行政處罰的方式對未造成嚴重后果的“病駕”進行處罰。

最后，明確交管部門對于“病駕”的行政強制權，對精神狀況明顯異常的駕駛人有權要求提起提供身體證明材料，必要時也可以要求對其身體狀況進行強制檢測。

(二)從地方立法層面，要結合地方實際，為地方執法提供保障

根據《立法法》規定：地方性法規可以為執行法律、行政法規的需要制定符合本行政區域的實際情況具體規定；也可以根據地方事務實際情況，制定地方性法規；而且在國家尚未制定法律或者行政法規的情況下根據具體情況制定地方性法規[注]《中華人民共和國立法法》第73條。。作為地方，根據《立法法》的規定在地方立法權限內，對“病駕”的性質進行界定，對地方各行政機關、企事業單位在“病駕”社會管控的權限做出明確分工。如在駕駛證申領問題上，公安的權責如何，醫療機構在體檢上的權責如何。特別是體檢制度，在國家立法還沒有修改的情況下，可以考慮通過地方立法對體檢的醫院做出限制。采取公務員錄用體檢標準，必須是能夠電腦自動化管理三甲以上醫院，或者縣級以上醫院。作為駕駛證申領體檢醫院，如果某縣醫院的技術不達標，只能強制要求該縣人員到其他有相應體檢資質的醫院進行體檢。體檢項目，可以考慮地方特點做出更詳細的規定。如果需要對特殊疾病進行體檢的，從便民的角度財政應給予一定補貼，以減輕群眾的負擔。雖然這樣可能會給群眾一定的不方便，但是可以通過平臺升級的方式，將體檢結果通過網絡等方式進行提交審驗，做到即高效便民，又盡到管理之責。

在《行政處罰法》所規定的范圍內，可以針對我省“病駕”問題通過地方性法規設定相應的行政處罰[注]《行政處罰法》第11條：地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰。。如地方性法規可以針對《道路交通安全法》制定本省的實施細則，特別是針對第22條的規定對“病駕”不得駕駛機動車的情形，作出合乎法理的解釋，并結合地方特點制定的實施細則，省政府或省公安廳也可以通過制定相應的規定將《機動車駕駛證申領和使用規定》相關問題細化，以明確對駕駛證的管理。

(三)從執法的角度上，公安機關要加強平臺建設，制定科學、合理的制度

從執法的角度上看，作為交管部門，要規范自身的執法，既要做到嚴格依法辦事，又要做到在情在理。在公安部還不能對全國公安系統進行統一整合的情況下，各省可以通過對自己省份的信息調研，對信息平臺進行集中整合，盡量將平臺功能集中完善，要專門針對“病駕”制定相應的統計要求，并拿出相應的治理措施。必要時可以考慮在平臺上增設“病駕”預警功能，將駕駛員身體狀況作為必要信息入檔。

公安機關要加強各地車管部門的管理，明確車管部門的職責，嚴格駕駛證辦理審核程序，對體檢情況要做嚴格審查并錄入駕駛員檔案，便于調取。如果發現體檢存疑的必須復核準確后才能頒發駕駛證。

當前，交警執法中懷疑“毒駕”的可以對其進行強制毒品檢驗，但是對于懷疑“病駕”的能否要求其提供相應體檢證明呢？還有待商榷?？墒菓斣诘胤搅⒎?，或者相應的制度規定中明確一點，如果交警在執法過程中發現駕駛員精神狀況不佳的，應當有權要求其停止駕駛車輛，通知其他親友來開車，或者將其車輛暫時扣留，待其精神狀況好轉后再來開車，扣留車輛期間的管理費、車輛的安全由扣留部門負責。

(四)在多頭管理方面，在明確各職能部門權責的基礎上，通過一定的政策或要求，適當開放相互間的管理權限，達到共同管理

從執法的角度上，在多頭管理方面，權責的明確是必須，信息的溝通也是必要的，以大數據為依托，加強相互間的信息共享，通過一定的政策或要求，適當開放信息權限，達到共同管理的目的?！安●{”的管理機關主要是公安交警部門。但是這不代表其他部門就可以袖手旁觀，公安、交通、農機等部門相互對信息權限進行開放，如果交通客管部門發現有駕駛員可能“帶病駕駛”的，雖然不能暫扣駕駛證，但可以對其可以做出停運處罰，并在平臺記錄后，交警部門也可以通過信息共享后，對其“病駕”的駕駛證進行預警，只要其駕駛其他車輛上路，就有權以“病駕”對其駕駛證進行暫扣，并可以根據具體情況作出進一步的處罰，如暫扣罰款、駕駛證直至吊銷、注銷駕駛證，涉及其他違法行為的還可以交由其他管理部門進行管理。農機部門對農用車駕駛員的管理上如果發現該人在公安網絡中被歸為“病駕”黑名單的，也可以對此人拒絕頒發農用機車許可。

(五)地方政府要適當作出政策傾斜，給予道路交通安全有效支持

不可否認，法律的實施必然要受一國當下的科技水平、執法能力、司法資源等各項因素的制約。但道路交通安全問題同社會治安問題一樣，直接是民生問題。治理得好壞與否，民眾是看在眼里的。云南省雖然屬于邊疆省份，但正因為如此，民間對疾病認識的偏差，也讓社會對“病駕”的危害性了解不足。在當前的社會管理上，軟件上如執法人員的水平、能力短期內很難有很快提升。但在硬件上，如平臺的構建、檢測設備的投入、實驗室的建立，甚至執法人員的配備都是說困難也困難，說簡單也簡單的，只要有適當政策傾斜，是能夠在短期內取得良好效果的。

而且任何一項法規、政策的出臺，必然牽動著很多人的利益。如何在眾多利益中達到平衡，就非?？简灹⒎ㄕ呋蛘哒咧贫ㄕ叩闹腔?。對于合理政策的出臺，作為地方政府更應該傾聽民意。道路交通安全問題給公共安全造成了危險，它甚至威脅著多數人的法益。因此如果“多數人”難以容忍其認為需要規制，那么作為政府就應當對這一問題進行考慮了。而且因為它侵害的是多數人的利益，那就必然要在法規、政策出臺前，在眾多利益中尋求平衡。因此在法規、政策的出臺前要多傾聽不同人群的意見。在相應的法規政策出臺后要加大宣傳，讓民眾理解，只有這樣才能獲得最大的效益。

五、結語

“病駕”的法律規制，更多的其實是在國家立法層面，地方立法很容易同《立法法》《行政強制法》《行政處罰法》《道路交通安全法》等的規定相沖突，甚至違法，因此地方立法就需要很高的技巧，甚至可以說是戴著鐐銬在跳舞，稍有不慎，要么地方立法違法，要么就對“病駕”的管理毫無用處。在這次調研中，最明顯的感受就是，地方交警部門知道“病駕”的危害，但是卻沒有辦法系統的將其危害、原因、管理措施描述出來，更沒有很好開展管理的法制空間。管理中也都是在摸石頭過河，在探索中完善。