論“雙一流”政策執行的阻礙因素及其優化路徑
——基于政策工具理論的分析框架

孫科技

（華東政法大學政治學與公共管理學院，上海201620）

一、問題的提出

改革開放以來，隨著中央政府一系列相關政策的出臺，我國高等教育事業取得了舉世矚目的成就。據統計，2017年我國高等教育毛入學率已經達到45.7%，各類高等教育在學總規模為3779萬人，其中，普通本?？圃谛Ｉ?753.59萬人，在學研究生263.96萬人，成人本?？圃谛Ｉ?44.14萬人。[1]然而，和世界一流大學相比，我國大學無論是在治理結構，還是在人事制度、人才培養機制等方面均受到一定的制約。對于大學發展來說，能否抓住這個契機全面深化改革，最終實現大學發展模式的突破，將是一個極大的挑戰。[2]2015年10月24日，國務院頒布《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》），強調建設世界一流大學和一流學科（即“雙一流”政策），從而“實現我國從高等教育大國到高等教育強國的歷史性跨越”。2017年1月27日，教育部等部門聯合發布《統籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法（暫行）》（以下簡稱《實施辦法》），制定了較為詳細的“雙一流”政策執行方案。

教育政策執行活動是促使教育政策方案設計轉化為教育政策結果和影響的關鍵環節。教育政策執行的本質是政策執行主體通過選擇與使用一定的政策工具（policyinstruments），將某項教育政策方案付諸具體的實施活動，進而實現教育政策目標的發展過程。恰如呂志奎教授所言，“當政策制定以后，影響政策有效執行的一個關鍵因素，就是能否選擇恰當的政策工具”[3]。由此可知，如何選擇與合理使用一定的政策工具直接決定了“雙一流”政策目標能否順利實現。那么，在“雙一流”政策執行過程中，政府主要使用了哪些政策工具？這些政策工具的組合配置是否合理？推動“雙一流”政策執行的有效策略是什么？本研究從當前我國“雙一流”政策的執行現狀出發，參考政策工具理論，旨在探索“雙一流”政策執行的優化路徑，以期為促進我國“雙一流”建設提供政策建議。

二、研究綜述及分析框架

（一）研究綜述

近年來，將政策工具理論應用于高等教育領域的研究愈來愈多。譬如，吳合文以英格拉姆（H.M.Ingram）和施耐德（Schneider）的政策工具分類理論為分析框架，系統探討了我國高等教育權威工具、能力工具、激勵工具、符號和規勸工具以及學習工具運用的特點及存在的問題。[4]張端鴻等學者根據豪利特（M.Howlett）和拉米什（M.Ramesh）的政策工具分類，對1985年以來我國主要的高等教育政策進行文本分析，歸納了強制性政策工具、自愿性政策工具和混合型政策工具的應用特征。[5]師玉生和林榮日基于豪利特的政策工具分類及其選擇框架，重點討論了“國家行政能力”與“政策子系統復雜程度”對于我國普通高校本科教學評估制度改革中政策工具選擇的影響。[6]也有學者嘗試運用政策工具理論分析我國“雙一流”建設問題。例如，習勇生認為“政策工具屬性”、“政策問題和目標”及“政策網絡”是影響“雙一流”政策工具選擇的核心因素，并且提出了優化政策工具組合等政策建議。[7]徐赟則根據麥克唐納和艾莫爾（Elmore）的政策工具分類，全面討論了“雙一流”建設中的命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統變革工具和勸告工具的使用現狀及其改進策略。[8]彭華安結合豪利特的政策工具分類與“雙一流”建設要素，構建了“雙一流”政策工具分析的二維框架，然后通過文本分析梳理出“雙一流”建設中存在的問題，進而提出相應的政策建議。[9]綜上，不同學者基于政策工具的不同分類及其選擇與組合策略，對我國高等教育領域尤其是“雙一流”建設問題進行了深入分析。

（二）分析框架

基于上述學者的研究，本文根據豪利特和拉米什的政策工具分類，并參考布雷塞爾斯（Hans Th.A.Bressers）的政策工具選擇綜合模型，構建了“雙一流”政策執行的分析框架（如圖1）。首先，將政策工具劃分為三種類型，即強制性政策工具（包括財政撥款、制定規則、禁令、管制等）、自愿性政策工具（包括市場工具、家庭和社區、志愿者組織等）、混合型政策工具（包括信息公開、信息傳遞、勸誡等）[10]144-169，然后對“雙一流”政策執行過程中的政策工具進行闡釋；其次，基于上述政策工具分類，并借鑒布雷塞爾斯關于政策行為者之間的網絡特征尤其是“相互關聯性”與“連貫性”之于政策工具選擇影響的理論模型[11]，對“雙一流”政策執行的阻礙因素進行分析；第三，結合“雙一流”政策執行過程中的政策工具闡釋與阻礙因素分析，探索“雙一流”政策執行的優化路徑。

圖1 基于政策工具理論的“雙一流”政策執行分析框架

三、“雙一流”政策執行過程中的政策工具闡釋

（一）財政撥款，重視資源投入

政府通過財政撥款的形式，為“雙一流”政策執行活動提供資源保障，充分使用了強制性政策工具。財政撥款作為高校經費來源的重要渠道之一，可以調動各類高校進行“雙一流”建設的積極性，是政府使用最為頻繁的政策工具。按照《總體方案》要求，《實施辦法》規定中央財政與地方財政分別負責中央和地方高?！半p一流”建設所需經費，并且中央財政還為地方高校發展提供相關資金和引導支持?！秾嵤┺k法》頒布以后，地方政府紛紛加大財政資助力度，以促進“雙一流”政策的有效執行。據統計，在已出臺的23份“雙一流”政策實施方案中，有11個?。▍^、市）提出了財政資助，總額在400億元左右。其中，北京市預計投入100億元用于高校高精尖創新中心建設；廣東省省市兩級財政3年計劃投入超100億元用于“雙一流”建設；山東省將在“十三五”期間撥款50億元支持“雙一流”建設；上海市投入36億元用于推行“高峰高原”學科建設計劃；河南省則投入31億元打造“一流學科”；河北省預計5年撥款25億元支持“雙一流”建設；作為西部欠發達省份的寧夏，也將從2017年到2020年，增加高等教育專項資金2億元。[12]總之，財政撥款作為一種典型的強制性政策工具，可為“雙一流”政策執行提供必要的經費保障。

（二）制定規則，完善工作機制

無論是中央政府頒布的《總體方案》和《實施辦法》，還是各?。▍^、市）相繼出臺的具體實施方案，大都通過設置“基本原則”“保障措施”“組織實施”等標準，運用強制性政策工具，規范“雙一流”政策執行活動，從而促進“雙一流”建設目標的順利實現。例如，《總體方案》和《實施辦法》通過設置“雙一流”建設的基本原則和保障措施，對政策執行過程中的思想路線、政策目標、激勵機制、改革措施以及社會支持進行了詳細規定。各?。▍^、市）除了制定基本原則和保障措施之外，還重視“雙一流”方案的組織實施。譬如，遼寧、河北、安徽、湖北和湖南等省出臺的“雙一流”建設方案，均重視組織實施環節，對“雙一流”政策執行過程中的合作分工、運行程序、資源整合、創新支持以及績效管理等做出了全面規定。

此外，制度建設作為規則制定的一種表現形式，在“雙一流”政策執行中發揮著重要作用?！犊傮w方案》強調社會參與機制建設的重要性，通過不斷完善社會支持和監督學校發展的長效機制、理事會制度、與行業企業密切合作的模式以及協調合作的有效機制等制度建設來規范“雙一流”政策的執行活動。江西省通過改善經費使用機制、人事制度、國際交流審批制度和科技創新激勵機制，為轄區內“雙一流”政策執行提供制度保障。海南省則重視高校治理體系改革，通過完善黨委領導下的校長負責制、高校章程落實機制、民主管理和監督機制以及高校理事會（董事會）制度，確?！半p一流”政策目標的順利實現。

（三）績效管理，優化資源配置

績效管理（performance management）是利用績效信息進行資源配置和優先順序安排的管理過程，一般包括績效評估、績效衡量和績效追蹤三個環節。[13]作為一種自愿性政策工具，績效管理能夠通過政策執行活動的效率監控和動態調整進而達到優化資源配置的目的?！犊傮w方案》明確提出“以績效為杠桿”，強化“雙一流”政策執行活動的績效管理和動態支持，“突出績效導向，形成激勵約束機制”，通過績效評估衡量“雙一流”建設質量，根據評估結果“動態調整支持力度”，并且通過績效跟蹤來對“雙一流”建設過程“實施動態監測”?！秾嵤┺k法》則進一步強調“加強過程管理，實施動態監測”，開展中期和期末績效追蹤，通過構建績效動態跟蹤監測機制，加大“雙一流”建設經費的動態支持力度，逐步淘汰“雙一流”建設過程中出現重大問題、不具備建設條件且經過整改以后仍無改善的高校和學科，從而提高“雙一流”政策執行活動的實效。從各?。▍^、市）出臺的“雙一流”政策執行方案來看，也都將績效管理作為“雙一流”建設的基本原則之一。比如，廣西壯族自治區就把績效評估融入“雙一流”建設過程，以三年、五年為期分別進行中期評估和期末考核驗收，并根據評估結果重新確立新一輪“雙一流”建設范圍。山東省則實行年度報告、三年中期評估和五年期滿考核的績效管理方式，對轄區內高?！半p一流”建設進行評價考核，并依據評價結果實行滾動建設和退出相結合的績效激勵機制。

（四）信息公開，促進交流與合作

信息公開在豪利特與拉米什的工具圖譜中位于混合型政策工具之列，屬于信息和勸誡的范疇?！半p一流”政策執行過程中，信息公開政策工具的運用主要體現在兩個方面。首先，中央和地方政府積極制定并及時公布“雙一流”政策執行方案，合理使用信息工具。國務院頒布《總體方案》，對“雙一流”建設的“指導思想”“基本原則”“總體目標”“建設任務”等進行了明確界定。隨后，教育部等部門出臺《實施辦法》，進一步闡述了“雙一流”建設的“遴選條件”“遴選程序”“支持方式”“動態管理”等內容，便于公民了解“雙一流”政策執行方案并予以監督。2017年9月21日，教育部公布了“雙一流”建設高校及建設學科名單，不僅滿足了公民對于“雙一流”建設范圍的知情權，而且為地方政府貫徹落實“雙一流”政策提供了政策指導。截至目前，全國31個?。▍^、市）均出臺了“雙一流”政策執行方案①，全面地公布了各自的總體規劃、政策目標、支持措施以及實施程序等內容，有利于促進“雙一流”政策信息的公開與傳遞。

其次，“雙一流”政策執行過程中重視搭建信息公開網絡平臺，促進信息交流與監督約束?！犊傮w方案》和《實施辦法》都強調“雙一流”建設的信息公開網絡平臺建設，據此接受社會監督和動態監測，以便發現政策執行過程中存在的問題并及時予以糾正，從而確?！半p一流”政策的有效執行。同樣地，地方政府也通過信息公開網絡平臺建設，促進“雙一流”政策執行信息的發布與傳遞。例如，山東、江蘇和海南等省著力推進信息發布平臺建設，實時公布“雙一流”建設進展情況，以便接受社會監督；江西省則專門建立了“江西省有特色高水平大學和一流學科專業建設”網絡信息平臺，通過公布和傳遞學科專業建設的相關信息來促進高校之間的交流并接受社會監督。由此，信息發布與傳遞作為一種混合型政策工具，可以促進“雙一流”建設主體間的交流。

四、政策工具理論框架下“雙一流”政策執行阻礙因素分析

（一）政策工具的選擇和使用結構有待進一步優化

“雙一流”政策執行中，政策工具的選用結構不合理。其中，財政撥款、制定規則等強制性政策工具的使用過于頻繁，而自愿性和混合型政策工具的使用相對不足。毋庸置疑，強制性政策工具作為一種政府直接干預的政策手段，不僅程序簡單、可預見性強和政策成本較低[10]153，而且能夠確保政策執行活動始終保持在政策目標要求范圍之內。比如，無論是《總體方案》中“總體要求”“建設任務”“改革任務”“支持措施”的規定，還是《實施辦法》里“總則”“遴選條件”“遴選程序”“支持方式”“動態管理”的設置，均體現出政府機關使用強制性政策工具對“雙一流”建設過程進行“直接管理”?！半p一流”政策頒布以后，地方政府相繼出臺當地“雙一流”政策執行方案，也大都通過設置目標、制定規則、財政撥款以及強化監督等措施來確?！半p一流”政策的有效執行。由此可知，強制性政策工具是政府部門使用最頻繁的“雙一流”建設手段和方法，其在“雙一流”政策執行過程中發揮著主導作用。相對而言，自愿性和混合型政策工具則明顯使用不足，例如，在“雙一流”政策執行過程中，自愿性政策工具的使用僅僅局限于各地“雙一流”建設的績效管理，對于家庭、社區和自愿性組織等其他類型的自愿性工具則鮮有涉及。同樣地，混合型政策工具的使用范圍局限在“雙一流”政策執行信息的發布和傳遞，而說服教育、勸誡、稅收激勵以及用者付費等政策工具所發揮的作用極為有限。

強制性政策工具存在三方面的缺陷。首先，不利于調動執行主體的積極性。強制性政策工具“允許政府做職能范圍內的任何事情，并且幾乎不給目標個人、團體或組織留下回旋的余地”[10]151，由此政策執行主體常常因為缺乏足夠的自由裁量權而被動消極。其次，阻礙資源利用效率的提高。政府在使用強制性政策工具進行資源分配的過程中，傾向于通過直接提供的方式“分蛋糕”，不重視資源利用的動態監控與范圍調整，造成資源利用效率較低。第三，受到政府內部關系的限制。由于強制性政策工具過于依賴政府直接干預，常常因為“政府內部機構職能的交叉與沖突而陷入困境”[10]158。

（二）傳統的政策信息傳遞方式阻礙“雙一流”政策的執行

傳統的政策信息傳遞方式，主要包括政策內容信息自上而下的線性傳遞和政策執行信息自下而上的線性傳遞兩種基本類型。首先，政策內容信息自上而下的線性傳遞方式阻礙了“雙一流”政策的執行。受到科層制組織模式的影響，“雙一流”政策內容信息由中央政府向基層政府自上而下地進行線性傳遞。由于一些執行主體對“政策目標和政策實質的把握不準確或執行理念與政策目標不相符”[14]等原因，政策內容信息在傳遞過程中容易偏離政策目標?！半p一流”政策執行過程中之所以潛在“巨額投資”“重金挖人”“只重學科”“青睞排名”[15]等問題，在很大程度上源于執行主體對“雙一流”政策的根本目的缺乏正確認識。

另外，政策執行信息自下而上的線性傳遞方式阻礙了“雙一流”政策的執行。由于我國并沒有專門的執行機構，中央政府出臺的教育政策主要由地方政府負責執行并逐級向上匯報政策執行情況。但是在科層制官僚模式下，地方官員的仕途升遷、獎懲完全由上級政府掌握，地方官員基于自身或部門利益的考慮，往往對自己有利的就上報，對自己不利的就隱瞞，從而阻礙中央政府對地方教育政策執行情況的全面把握。另外，與其他大多數國家的政府層級設置情況（主要為三級或四級制）相比，我國政府層級設置過多（主要為五級制）。[16]“雙一流”政策執行信息經由多層篩選與過濾，容易出現“信息失真”問題，進一步阻礙中央政府全面把握地方“雙一流”政策執行實況并據此做出政策調整，最終造成“雙一流”政策執行活動受阻。

（三）市場工具使用不當容易背離“雙一流”政策目標

當前我國高校的經費配置主要采用官僚制控制模式②，這種模式雖然有利于促進大學組織的統一性和政策過程的協調性，但是也容易導致組織僵化和阻礙教育變革。[17]而績效管理作為一種典型的市場工具，一定程度上可以超越官僚制模式的限制，在構建激勵約束機制和優化高校資源配置等方面發揮著重要作用。如果市場工具使用不當，容易背離“雙一流”的政策目標。毋庸置疑，在“雙一流”建設的過程中，重視績效管理，引入市場競爭機制，預示著我國正逐步確立以市場為導向的資源配置模式，該模式可以充分激發高校建設活力，從而促進高校辦學水平的提升。[18]然而，建立在績效評估基礎上的財政支持方式，很容易引發地方政府的數字恐慌和績效焦慮，進一步誘導高校有意或無意的“造數運動”[19]。例如，一些地方政府和高校在“雙一流”建設中片面地追求進入世界和國內一流大學行列的高校數量、進入基本科學指標數據庫（ESI）和全國排名第一的學科規模、“兩院院士”和“長江學者”等高端人才數量以及國際權威期刊發表論文篇數等硬性指標，忽視高等教育整體實力的提升，最終與“雙一流”政策目標相左。

由《總體方案》可知，中央政府適時出臺“雙一流”政策，旨在通過我國高等教育整體水平的提升，促進社會經濟發展與提高國際競爭力，從而“為實現‘兩個一百年’奮斗目標和中華民族偉大復興提供有力支撐”。但是，部分地方政府和高校在“雙一流”政策執行過程中，片面地解讀中央教育政策，將績效管理工具視為“雙一流”政策目標的量化比較，阻礙了“大學自治、學術自由、院校中立、學術責任”[20]的現代大學制度建設，最終偏離了“雙一流”政策目標。正如一位學者所言：“如果我們不能正確認識績效工具的作用，那么諸多大學將會在‘雙一流’建設的名義下失去合法性基礎，并且與‘雙一流’政策目標漸行漸遠?！盵21]

（四）政策工具選擇受到政策網絡主體間關系的影響

“雙一流”政策執行過程涉及多元政策主體，主要包括各級各類政府、高校、非政府組織以及行業企業等群體。它們縱橫交織在一起，形成一個復雜的政策網絡。其中，由于受到“理性經濟人”屬性和行政區劃思想的影響，中央政府與地方政府之間、同級地方政府之間以及政府與行業企業組織之間的“雙一流”政策執行活動的出發點不同，政策目標或多或少地存在一些沖突；而地方政府與其轄區內高校之間、政府與非政府組織之間的目標一致性較高，它們之間的關系具有較強的“連貫性”。就“相互關聯性”而言，中央政府與地方政府之間、地方政府與其轄區內高校之間能夠積極地交流與協商，具有較強的“相互關聯性”。比如，中央政府對地方政府“雙一流”政策執行活動的監督與評估，或者地方政府逐級向上遞交“雙一流”政策執行報告等，都能夠增加兩者之間交流的機會，因此中央政府與地方政府之間的“相互關聯性”較強。同樣地，地方政府與其轄區內高校之間也經常進行交流，共同致力于轄區內高校的發展。但是，由于受到縱向權力運行機制、行政區行政思想和全能政府文化的影響，同級地方政府之間、各類高校之間、政府與行業企業之間則缺乏充分的交流與合作，“相互關聯性”較弱，不利于政策資源整合與成功經驗傳遞，從而阻礙“雙一流”政策執行合力的形成。

五、政策工具理論框架下“雙一流”政策執行的優化路徑

（一）優化政策工具選用組合結構，實現政策工具間的優勢互補

在政策工具的選擇和使用結構方面，吉爾霍德極力反對將不同類型的政策工具結合起來加以應用，原因在于很難正確區分不同政策工具之間的差異。[11]23顯然，這種因為政策工具區分難度較大而否認政策工具之間組合應用價值的理論是片面的，政策工具結合可以避免單一政策工具所潛在的局限性[11]24。在“雙一流”政策執行中，政府使用強制性政策工具，充分發揮財政資源和規則制定對“雙一流”建設的保障作用，可以促進“雙一流”政策目標的順利實現。但是，從政策問題的屬性、政策工具的特征以及利益相關群體間關系的復雜性來看，“雙一流”政策執行過程中需要綜合使用多種政策工具，進而“優化‘雙一流’政策工具之間的組合配置”[8]。

首先，單憑政府并不能有效地解決“雙一流”建設問題?！半p一流”建設問題相當棘手，涉及中央政府與地方政府、同級地方政府、政府與高校、政府與行業企業等行為主體之間的交流與合作。因此，該政策在執行過程中，需要綜合使用多種類型的政策工具，尤其要充分發揮自愿性和綜合型政策工具的作用，通過不同的方式整合行為主體的力量。其次，每一種類型的政策工具兼具優點和不足?！半p一流”政策執行中綜合使用多種政策工具，可以實現不同類型政策工具之間的優勢互補，從而提高“雙一流”政策執行質量。第三，“雙一流”政策執行中涉及的相關利益主體比較多元?！半p一流”政策執行過程涉及各級政府、高校、非政府組織和行業企業等多元相關利益群體，除了使用強制性政策工具以規范利益主體的行為以外，還需要通過信息發布和傳遞、交流協商以及自愿性組織活動等混合型和自愿性政策工具，充分調動不同主體參與“雙一流”建設的積極性。

（二）創新使用政策工具，超越傳統政策信息傳遞方式的限制

在科層制組織模式等因素的影響下，政府在使用信息發布與傳遞工具時常常受到政策信息傳遞方式的制約。例如，政策內容信息自上而下的線性傳遞方式，容易造成政策執行主體對政策內容的誤解；政策執行信息自下而上的線性傳遞方式，容易引發“報喜不報憂”等選擇性信息傳遞現象。為了促進“雙一流”政策的有效執行，政府需要創新使用政策工具。譬如，利用現代信息技術構建“雙一流”政策執行監測信息系統，以超越傳統政策工具的限制?！半p一流”政策執行監測信息系統，是指監測主體（本研究中是指各級教育督導委員會）利用信息技術對“雙一流”政策執行過程進行實時監測的數據信息平臺，其在“雙一流”政策執行過程中發揮著執行數據信息收集、分析、管理以及決策應用的作用。

“雙一流”政策執行監測信息系統包括中央和省級兩個層次，分別由中央教育督導委員會辦公室（簡稱“中央教育督導辦”，下同）和省級教育督導委員會辦公室負責搭建，兩級“雙一流”政策執行監測信息系統實現線上網絡無縫聯結，分不同階段進行開發與運行。在“雙一流”政策執行過程中，中央教育督導辦負責中央高?！半p一流”政策執行數據的收集并上傳至中央“雙一流”政策執行監測信息系統，類似地，省級教育督導辦則負責地方高?！半p一流”政策執行數據的收集并上傳至相應的“雙一流”政策執行監測信息系統，從而實現“雙一流”政策執行數據信息的動態傳遞與實時共享。另外，“雙一流”政策內容信息也經由中央“雙一流”政策執行監測信息系統來傳遞。地方政府可以直接進入中央“雙一流”政策執行監測信息平臺，了解政策內容并進行線上互動，以增進對政策內容信息的全面了解；中央教育督導辦聯合教育部其他部門負責解釋和答疑。通過壓縮政策信息傳遞層級和整合信息資源，“雙一流”政策執行監測信息系統有效地改變了“雙一流”政策內容信息和“雙一流”政策執行信息的線性傳遞方式，有助于避免政策信息傳遞中出現的失真現象，從而充分發揮信息發布與傳遞工具的作用。

（三）加強中央政府宏觀調控，協調使用市場工具

豪利特與拉米什等學者對公共物品分配中使用市場工具持保守態度，他們認為這種工具雖然在提高資源配置效率方面非常有效，但它同時也是一種十分不公平的工具。[10]150-151顯然，市場工具的使用不當容易偏離“雙一流”政策目標?！半p一流”政策執行中使用績效管理等市場工具，通過引入市場競爭機制可以提高教育資源配置效率，激發高校建設的內生活力，但與此同時也會產生“馬太效應”，即實力較強的高校憑借政府財政支持而愈發強大，實力較弱的高校則因為缺少財政和政策支持而愈發衰弱，從而阻礙我國高等教育整體實力的增強，最終與中央政府出臺“雙一流”政策的目標相背離。

基于此，“雙一流”政策執行中需要加強中央政府宏觀調控，協調使用市場工具。例如，中央政府可制定專門用于規范“雙一流”政策執行活動的法律、法規，通過強制性政策手段加大對非“雙一流”高校尤其是中西部欠發達地區非“雙一流”高校的建設力度，通過財政轉移、政策傾向等方式，協調“雙一流”高校與非“雙一流”高校、發達地區高校與欠發達地區高校的建設活動，從而推動我國高等教育整體實力的增強。除此以外，中央政府可以充分利用“雙一流”政策執行監測信息系統，綜合使用強制性、自愿性和混合型三種政策工具，加強對“雙一流”政策執行過程的實時監測，綜合分析“雙一流”政策執行監測數據，動態調整績效管理與規則制定等政策工具的綜合應用，通過加強中央宏觀調控來協調市場工具的使用，確?！半p一流”政策目標的實現。

（四）借鑒政策工具選擇綜合模型，合理選用政策工具

布雷塞爾斯強調政策工具的選擇受到政策網絡中主體間關系的影響，并且提出了政策工具選擇的綜合模型，可為我國“雙一流”政策執行活動中政策工具的選用提供有益借鑒。由上文可知，在“雙一流”政策執行過程中，同級地方政府之間、地方政府與其轄區內高校之間以及政府與行業企業之間的關系呈現出明顯的弱“連貫性”和弱“相互關聯性”，因此，需要使用強制性政策工具進行管制，比如重新制定規則，甚至是頒布法律法規，借助政府權威，以外在約束機制促進主體之間的積極交流，推動“雙一流”政策的順利執行。相反地，地方政府與其轄區內高校之間、政府與非政府組織之間的“連貫性”和“相互關聯性”都比較強，因此幾乎所有政策工具都適用，政府可以通過制定規則、信息發布與傳遞、說服教育甚至市場競爭等手段，促進“雙一流”政策執行合力的形成。由于中央政府與地方政府之間具有弱“連貫性”和強“相互關聯性”的特征，在“雙一流”政策執行中可以通過信息交流和會議協商等方式，就相關問題達成協議，以加強中央與地方政府間教育政策執行的合力。

綜上，“雙一流”政策問題的有效解決離不開各種政策工具的正確選擇與合理使用。但是，政策工具的選用從來都不是與其所處的政策環境相脫離的，“根據政策環境的情況，一些政策工具要比另外一些政策工具更為有效”[11]49。政府在選用政策工具時，除了參考各種政策工具的屬性及其適用范圍之外，還需要根據政策環境的變化動態地使用各種政策工具。黨的十八屆三中全會以來，治理理念逐漸深入社會各個領域，政府更加重視整合社會、市場的力量來推動教育政策的有效執行。同級地方政府之間、政府與行業企業之間以及各類高校之間的交流與合作愈發頻繁，它們之間的“相互關聯性”也開始由弱變強，因此需要根據這種變化動態地選用各種政策工具，從而促進“雙一流”政策目標的順利實現。

注釋

①關于各?。▍^、市）“雙一流”政策執行方案出臺的具體時間、方案名稱以及方案內容等，可參閱吳小瑋的《省域“雙一流”建設政策文本的內容分析》、褚照鋒的《地方政府推進一流大學與一流學科建設的策略與反思——基于24個地區“雙一流”政策文本的分析》以及平和光和程宇的《“雙一流”建設的特點、困境與出路——由19個省市“雙一流”建設相關政策引發的思考》。

②加雷斯·威廉斯結合亞當·斯密的觀點，根據國家、大學和學生誰擁有經費分配權，提出了大學經費配置的三種模式，分別是官僚控制模式（經濟決策由校外機構如中央政府做出，并依據明確的標準分配給院校）、學院控制模式（院校有獨立的經費來源，如擁有土地、財產或捐贈）和市場控制模式（院校通過出賣服務，如教學、研究和咨詢等，來獲得收入）。關于這三種模式的概念、特征和優缺點等詳細內容，可參閱：克拉克.高等教育新論:多學科的研究[M].王承緒，徐輝，等，譯.杭州:浙江教育出版社，2001:79-99。