新時代社會政策體系建設的意義及改革的目標思路

摘 要：社會政策體系建設是現代國家建設的重要內容，是現代文明的標志和產物。改革開放以來，我國的社會政策體系建設經歷了復雜的轉型過程，社會政策體系建設的理念逐漸清晰，與社會主義市場經濟相適應的社會政策體系基本建立并日漸完善，社會政策體系的作用和效果初步顯現。同時，社會政策體系也存在保障功能較弱、制度碎片化和差異化、基本公共服務體系不完善、管理能力弱、財務可持續性差等問題。建立健全社會政策體系，解決發展過程中的不平衡不充分問題，是新時代社會政策體系建設的重要任務。社會政策體系建設的基本思路，一是著力解決福利保障不充分問題，補齊民生短板;二是著力解決福利保障不平衡問題，均衡群體間的福利保障待遇水平;三是促進社會政策的體系整合，減少制度碎片化和差異化;四是提高社會政策的管理服務能力，提高運行績效。

關鍵詞：社會政策;福利保障;改革;思路

中圖分類號：D601 ?文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2019.03.01 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

社會政策，泛指為了解決社會問題、保障社會安全、增進社會福利，由國家或政府主導建立的制度體系和政策安排。社會政策的范圍，主要涵蓋社會福利和社會治理兩大領域，具體包括醫療、養老、教育、失業、住房等方面的保障政策、就業支持和勞動力保護政策、社會救助、公共安全、環境保護、社會組織、社區治理等。本文主要聚焦社會福利方面的政策研究，在文章的某些語境中，“社會政策”與“社會保障”“社會福利”會交替使用。

一、社會政策體系建設的重要意義 ?社會政策體系是現代國家建設的重要內容。從國際經驗看，各國普遍重視社會政策體系建設。特別是在西方發達國家，多數都建立了比較完善的社會政策體系，并在經濟社會發展中發揮了重要作用。正是基于各國的共同經驗和普遍追求，2016年聯合國大會第七十屆會議通過了《2030年可持續發展議程》，呼吁各國共同采取行動，推動全球經濟社會實現包容性、可持續的發展。其中，社會政策在2030可持續發展議程中占據了最為重要的地位。具體而言，社會政策體系建設對現代國家的作用和意義，主要包括以下幾個方面：

（一）保障公民基本權利，促進社會公平正義

社會政策體系最基本的作用，是保護公民的基本權利，保障社會的底線公平。普遍保障國民的生存權利，使所有人免于饑餓、貧困等，是現代國家的基本責任。在傳統社會，雖然沒有系統的社會政策體系，但是，也存在保障公民生存權和發展權的一些機制或方式。如中國古代的“義莊”“義田”“義學”，西方教會的慈善救濟等。進入工業化社會以后，傳統的保障機制不適應新的生產關系和社會結構，需要建立新的社會政策體系。早期的社會政策體系，就是在這種需求下建立的。如19世紀70年代，丹麥的城市化、工業化快速發展，《濟貧法》、自助機構和慈善事業無法解決日益復雜的貧困問題，一些新的社會保障項目開始建立。1907年，個人自力更生和國家援助相結合的原則開始體現在事業保險的立法中。工會的互助失業基金獲得了國家的承認，并承諾在必要的情況下作為失業津貼的補充[1]。二次大戰以后，隨著社會政策體系的逐步完善，對公民基本權利的保障也更加充分，并在很大程度上促進了社會的公平正義。

（二）防范和化解社會風險

社會政策體系是重要的社會風險防范與控制機制。特別是在近現代社會，隨著社會化大分工的發展，以及經濟社會結構的專業化和復雜化，新的社會風險急劇增加，如失業、工傷意外、職業疾病等。這些社會風險對國民的基本生活、社會化大生產的穩定性和可持續性以及社會的安全穩定，都構成較大的威脅。社會政策體系就是針對這些問題建立的系統性的風險防范與化解機制，如建立相應的失業保險體系、醫療保險體系、養老保險體系等，為國民的基本生活和經濟社會生活的穩定有序提供了重要的保障。

（三）調節收入分配，緩和社會矛盾，保障社會安全

社會政策體系是調節收入分配、緩和社會矛盾的重要手段。市場經濟可以提升效率，但是會導致收入分配差距拉大。社會政策體系是重要的二次分配手段，通過合理的制度安排，可以有效減少收入分配差距，抑制貧富懸殊，緩和社會矛盾，促進社會安全。兩次世界大戰的爆發，一個重要原因就是在早期的資本主義自由市場制度下，收入分配差距不斷拉大，同時，社會政策體系很不完善，階級矛盾尖銳和階級沖突頻發。二戰以后，發達國家普遍建立全面的社會政策體系，減少收入分配差距，緩和社會矛盾。二戰至今70多年，發達資本主義國家很少再發生大規模的戰爭，內部也很少出現嚴重的階級矛盾和階級沖突，很重要的原因就是社會政策體系的發展，為社會安全穩定提供了較好的基礎。

（四）推動經濟實現可持續增長

早期的社會政策體系，多數是消費性的制度安排，不屬于生產性的制度安排。但是，在20世紀六七十年代以后，特別是隨著東亞國家經濟的騰飛，以及歐美福利國家弊端的顯現，人們從東亞國家社會政策體系的制度特點中總結出一種新的社會政策模式，即“發展型的福利保障體系”。這種社會政策體系，既吸收了西方發達國家的經驗，也結合東亞國家的國情，優先發展有助于人力資本積累和提升的保障項目，如教育、醫療等。1995年，韓國政府首次提出“生產型福利”，其主要目的是追求經濟和社會福利之間的平衡發展，它是一種推動福利受益者自我支持并同時提高社會生產力的方法。其具體實現策略有兩條：一是滿足社會中最弱勢階層的最基本生活，這樣可以鼓勵他們找到社會生活中的意義并參與到社會中去;二是將福利津貼與就業和人力資源的發展聯系在一起。這類社會政策體系通過對投資性社會政策項目的優先關注，實現經濟增長、個人發展和社會政策的相對平衡。在實現基本保障的情況下，通過合理的制度安排，促進經濟的長期可持續增長。

（五）促進國家共同體的建設與形成

社會保障體系的建立和發展，一方面是對社會需求的回應，另一方面也是執政者的主動選擇。執政者推進社會保障體系建設的重要目標，是促進社會整合，防范和抑制競爭力量的出現和形成，鞏固政權合法性基礎。社會保障對促進政治整合的作用，在現代社會保障體系發展的初期就已經出現。1889年，俾斯麥在德國推進的社會保障模式，是現代社會保障體系出現的標志。在此之前，社會保障主要依靠行業協會或職工志愿者協會建立的職業福利體系來解決。俾斯麥推進社會保險立法的目的，主要是為了促進政治整合，提高強大的城市工人群體對國家的忠誠度，防范以行業協會或大工廠為基礎的福利保障模式，有可能對國家政權造成的威脅。1891年，丹麥建立國民養老金體系，被稱為“丹麥模式”。該模式完全由中央政府的稅收資助，為所有公民提供了一個帶有條件審查的最低養老金方案，替代此前由市政稅資助的貧困救濟?！暗溎Ｊ健彪m然表面上是為了保障公民基本權利，促進社會公平，但其實質主要也是促進政治整合。在當時的社會環境下，丹麥還處于農業社會，農民數量眾多并且獨立于大地主，是強大的政治力量。這些農民的主要經濟負擔是當地的貧困救助。丹麥的養老金體系通過將當地稅收資助的貧困救濟改為國家稅收資助的最低養老金，減輕了農民的經濟負擔。執政者以這種方式實現對農村經營者的政治整合，提高人數眾多且勢力強大的獨立農民對國家及其統治的忠誠度[2]。

二、當前社會政策體系建設的基本狀況 ?新中國成立以來，特別是改革開放以后，經濟社會發展取得巨大成就，經濟社會結構也發生深刻轉型。相應地，中國的社會政策體系建設經過幾十年的改革和發展，也發生了深刻而復雜的變化，并取得重要的成績。

（一）社會政策體系建設的理念逐漸清晰，社會建設成為社會主義事業的重要組成部分

改革開放以后較長的一段時期，社會政策體系的建設與發展，得不到足夠重視。社會建設缺乏獨立地位，社會政策體系建設深受市場經濟理念的影響，缺乏符合自身的發展理念和發展思路，且主要服務于經濟體制改革和發展的目標，為經濟體制改革提供配套的政策支持。

進入21世紀以后，社會政策體系建設的重要性日漸凸顯，社會建設逐漸脫離經濟政策，取得獨立的社會地位。十六大以后，社會建設與經濟建設、政治建設、文化建設“四位一體”，成為社會主義事業的重要組成部分。十九大報告進一步明確，要堅持“以人民為中心”的發展思想，增進民生福祉是發展的根本目的。

（二）與社會主義市場經濟相適應的社會政策體系基本建立并日漸完善

在計劃經濟向市場經濟轉型過程中，社會政策體系也出現深刻轉型，并出現一些制度性的保障措施。進入21世紀以后，通過制度性的查漏補缺，社會政策的基本制度體系逐步建立并完善，如城鄉居民的醫療保障、養老保障等，在政府的主導和支持下，短期內建立了基本的保護體系。

（三）福利保障水平穩步提升，社會政策體系的作用和效果初步顯現

改革開放以后特別是進入21世紀，隨著經濟持續增長和人民群眾對生活質量要求的不斷提高，社會的福利保障水平穩步提升。截至2017年年底，全國參加城鎮職工基本養老保險人數40199萬人，參加城鄉居民基本養老保險人數51255萬人。參加基本醫療保險人數117664萬人，其中，參加職工基本醫療保險人數30320萬人，參加城鄉居民基本醫療保險人數87343萬人，參加失業保險人數18784萬人，參加工傷保險人數22726萬人，參加生育保險人數19240萬人，全國共有1264萬人享受城市居民最低生活保障，4047萬人享受農村居民最低生活保障，467萬人享受農村特困人員救助供養參見：國家統計局.中華人民共和國2017年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].[2018-02-28].http：//www.stats. gov. cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228-1585631.html.。

總體而言，改革開放以來，我國不僅對傳統的社會政策體系進行了全面改革，而且初步構建了比較完善的制度體系，社會政策的項目初步健全，多數項目實現了廣泛覆蓋，福利保障的水平和質量明顯提高，為改革開放以來的經濟增長和社會發展提供了重要支撐，并為當前及今后一個時期實現更高質量、更可持續的發展，提供了一定的基礎和條件。

三、當前中國社會政策體系存在的主要問題 ?當前，我國的社會政策體系基本建立，社會保障和公共服務也逐漸改善。但是，中國的社會政策體系總體仍處于初級階段，制度體系簡單粗糙，福利保障不平衡不充分問題比較突出，福利保障功能沒有充分發揮，與人民群眾的需求存在較大差距。

（一）部分社會保障項目水平低，功能弱

當前的社會政策體系總體水平仍然偏低，特別是部分社會政策項目，還存在明顯的短板，保障水平低，保護功能弱。

教育方面，從保護項目看，基礎教育基本實現全面保障，但是學前教育、高中教育還沒有納入保障體系。雖然政府有部分財政支持，但主要惠及城市和部分經濟發展較好的地區，經濟落后地區的保障水平較低，或基本沒有保障。保障人群方面，雖然義務教育實現全面保障，但部分弱勢群體如外來務工人員子女的義務教育，還存在明顯的短板。特別是在外來務工人員子女集中的部分大城市和經濟發達地區，許多務工人員子女還不能實現在流入地公辦學校就學。部分務工人員子女只能在民辦學校就讀，不僅增加了經濟負擔，而且教學質量沒有保障;或者只能把子女留在農村上學，加劇了留守兒童問題。

醫療方面，中國在短期內建立了覆蓋全民的基本醫療保障體系，但總體而言，醫療保障體系仍不健全，醫療保障水平總體仍然偏低。根據國務院發展研究中心“中國民生指數研究”調查數據，2016年住院患者的個人實際醫療費用支出均值是9588.42元，各類醫保報銷為6252.25元[3]588-589。其中，城鎮職工醫保、城鎮居民醫保、新農合的實際報銷比例分別為51.6%、39.8%和35.2%。2013到2016年，綜合實際報銷比例分別為44%、40%、41.4%和39.2%，從總體趨勢看，醫療費用的實際報銷比例有下降趨勢。醫療費用給患者家庭帶來很大壓力，28.8%的家庭認為家庭支出中壓力最大的是醫療支出，63.4%的居民擔心醫療費用沒有保障[3]10-11。

養老保障方面，我國雖然初步建立了基本養老保險的制度體系，但仍有許多需要改善和提升的內容。一是城鄉居民的養老保障待遇偏低，根據2017年的政策，全國城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準是每人每月70元，各地根據地方財政給予一定補助。但總體而言，城鄉居民的養老保險水平較低，對老年生活的支持作用不大。二是部分城市務工人員特別是從農村到城市的外來務工人員，雖然在城市工作和生活，但沒有參加職工養老保險，而是參加城鄉居民養老保險，養老保障水平較低。

此外，在住房、低保救助等方面，近年來雖然有顯著進步，但依然有部分應該納入保障的人群還沒有納入保障范圍。如在住房方面，部分一線城市的房價高漲，貧困人口既不能通過市場購買方式獲得住房，政府提供的經濟適用房、廉租房等，由于供給數量有限，也難以滿足需求。

（二）社會政策的制度體系存在制度碎片化、差異化等問題

改革開放以來，中國的經濟社會經歷了復雜的轉型過程。經濟社會結構呈現復雜化、差異化，是經濟社會發展的重要特征。社會政策體系是經濟社會轉型的重要組成部分，在漸進轉型過程中，既缺乏頂層的制度設計和整體的統籌安排，同時又受到經濟社會發展不平衡、不協調等因素影響，社會政策體系也呈現出比較明顯的碎片化、差異化問題。

首先，社會政策體系的各個項目之間缺乏整體考量和統籌協調。社會政策體系不僅需要和國家的經濟建設、政治建設相協調，體系內部的各個項目之間也需要整合和協調。中國的社會政策體系，從宏觀的發展理念和發展思路到具體的制度設計和政策方案，基本都處于相互獨立、各自發展的狀態。項目之間缺乏統籌和協調。以低保和社會救助為例，由于各類制度和政策缺乏整合協調，社會救助項目在資格認定時，通常采取簡單的與低保標準掛鉤的方式，導致獲得低保的人群同時可以獲得教育、醫療、養老、住房等其他的救助項目;而沒有納入低保的人群，很難獲得相應的救助項目。低保人群和非低保人群，特別是低保邊緣人群之間，出現低保的“懸崖效應”。此外，教育、醫療、養老等各類福利保障項目，彼此之間也缺乏整合和協調，即在總量資源有限的情況下，哪類項目可以獲得相對的優先支持，哪類項目的支持力度相對較弱？在制度設計和政策制定的時候，也缺乏宏觀的指導理念和理論論證。

其次，各類福利保障項目自身也存在比較普遍的碎片化和差異化問題。義務教育方面，雖然制度框架基本統一，但是在區域、城鄉、校際之間發展很不平衡，從教育資源分布到教育水平和教學質量，都存在明顯的差距。醫療保障方面，雖然建立了面向城鎮職工的基本醫療保險、面向城鎮非就業者的城鎮居民基本醫療保險和面向農村居民的新型農村合作醫療保險三大醫療保險制度，但各類醫療保障制度缺乏整合和銜接機制。在三大醫療保障制度外，還有針對機關事業單位的醫療保險，以及部分地方出臺的針對外來務工人員的低標準的醫療保險。醫療保險的統籌管理方面，多數地方只統籌到市一級，統籌層次較低，省級統籌和國家統籌推進緩慢。養老保障方面，制度體系比較混亂，待遇水平差距較大。從制度體系看，存在城鎮職工養老保險制度、機關事業單位退休養老制度、城鄉居民養老保險制度等幾個大的制度體系，此外，部分地方還有農民工養老保險、失地農民養老保險、老年津貼制度等。從待遇水平看，機關事業單位、城鎮職工、城鄉居民的養老保險待遇存在巨大差距，導致群體間的不公平和攀比。

（三）基本公共服務的制度體系不完善，管理服務能力弱，投入效率低

中國的社會政策體系建立時間短，并處于復雜的制度轉型過程之中。社會政策的制度體系不完善，特別是在基本公共服務方面，管理服務能力較弱、投入效率較低。

一是基本公共服務的制度體系不完善，影響公共服務的總體質量和效率。首先，部分基本公共服務的優先順序和服務重點選擇不合理，重高端輕基本，宏觀效率不高。如醫療保障、養老服務等方面，一些比較高端的服務內容優先納入基本公共服務的保障范圍，但是一些基本的疾病預防、失能老人照護等服務項目，沒有得到充分保障;其次，公共服務的成本分擔機制不合理，如在醫療保障方面，個人自付的成本依然偏高。部分貧困人群因為報銷起付線、個人自付比例等因素限制，不能充分享受基本醫療保障?；竟卜盏耐度氩荒艹浞洲D化為公眾福利，特別是不能惠及真正需要保障的貧困人群。

二是“寓管理于服務”的機制沒有建立，管理服務能力較弱?！霸⒐芾碛诜?，以服務促管理”是發達國家基本公共服務管理的重要經驗。如流動人口的管理和服務通?？梢哉显谝黄?，在為流動人口提供教育、養老、醫療、救助等基本公共服務的同時，可以實現對流動人口的有效管理。通過對流動人口的管理，也可以為這個人群提供更加規范有效的基本公共服務。當前中國的基本公共服務，在管理體制和服務內容方面還沒有實現有效整合。管理和服務的脫節，不僅提高了管理和服務的成本，而且降低了管理服務的水平和效率。

三是基本公共服務的投入重建設輕運行，管理服務的機構和團隊建設滯后，服務能力弱。中國的基本公共服務投入增長較快，但投入主要側重基礎設施建設，如學校、醫院、養老服務機構、醫保管理系統等，但是對運行服務的能力建設重視程度不夠，投入明顯不足。以醫療保障管理為例，各地在醫保管理的系統建設方面投入巨大，但是對醫保系統的運行管理重視不夠，人員隊伍建設滯后，專業能力弱，管理方式落后，很難實現有效管理。

（四）部分福利保障項目的制度設計不合理，可持續性差，財務風險大

福利保障的部分項目制度設計不合理，福利保障項目與經濟社會發展協調難度大，項目自身也無法實現自我平衡，項目可持續差，財務風險大。

首先，中國的社保繳費率總體較高，從長期看對經濟社會發展有不利影響。從世界范圍看，根據對全球127個國家的情況分析，社保繳費率（包括養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險、家庭津貼）高于40%的國家只有12個，其中歐洲國家有11個，美洲沒有費率高于40%的國家，亞洲只有中國一個。具體的福利保障項目如養老保險，中國的基本養老保險繳費率單位一般為20%左右，職工個人為8%，城鎮個體工商戶和靈活就業人員為20%。從其他國家看，法國繳費率是16.65%，德國19.5%，意大利32.7%，瑞典18.91%，日本14.64%，英國23.8%，美國12.4%，加拿大9.9%，韓國9%，澳大利亞9%。中國的養老保險繳費率，甚至高于絕大多數發達國家。過高的繳費率，對企業形成較大的成本壓力[4]。特別是近年來，經濟和財政增速放緩，而工資水平呈上升趨勢。社會保障的繳費率過高，對中國的產業競爭力以及經濟社會長期可持續發展，都會產生不利影響。

其次，制度自身可平衡性差，財務風險較大。當前多個福利保障項目，特別是以保險方式籌資的項目，如養老、醫療等，都面臨自身難以平衡的困境，存在較大的財務風險。以養老保險為例，根據人力資源和社會保障部頒布的《中國社會保險年度發展報告2016》，2016年城鎮職工養老保險基金收支總規模達到66912億元，比上年增加11758億元，增長21.3%。城鎮職工養老保險基金總收入35058億元，比上年增長5717億元，增長19.5%;基金總支出31854億元，比上年增長6041億元，增長23.4%。支出增幅大于收入增幅。從地方情況看，有13個統計地區養老保險基金累計結余的可支付月數已不足1年，而黑龍江省的累計結余已為負數，赤字232億元參見：鳳凰網.13個地區養老金支付能力不足1年[EB/OL].[2019-01-20].http：//finance.ifeng.com/a/20171210/15856556_0.shtml.。隨著經濟和財政增速下降以及中國人口老齡化趨勢的顯現，在當前的制度體系下，養老保險制度將面臨較大的財務風險。此外，醫療保險方面，多個地方也都出現醫?；鹗罩胶鈮毫Υ?，甚至面臨虧空的風險[5]。

四、我國社會政策體系建設的基本目標、總體思路和需要注意的若干問題 ?建立健全社會政策體系，解決發展過程中的不平衡不充分問題，是新時代社會政策體系建設的重要任務。

（一）社會政策體系建設的基本目標和總體思路

十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代。我國社會主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。社會政策體系建設滯后，是發展不平衡不充分的重要體現。社會政策體系建設的基本目標和總體思路，就是堅持公平公正、共建共享的價值理念，著力解決社會發展中的不平衡不充分問題，補齊民生短板，建立與經濟社會發展水平相適應、制度體系完整、政策設計合理的社會政策體系。

1.著力解決福利保障不充分問題，適度提高福利保障的總體水平，補齊民生短板

一是適度提高福利保障的總體水平。根據王列軍等人的統計，2010年我國公共社會性支出占廣義政府支出和GDP比重分別為31.7%和11.1%，分別僅為OECD平均水平61.8%和24.4%的一半左右，即使是OECD國家中社會性支出水平占比最低的韓國，其比重也達到41.2%和11.8%，略高于我國[6]。社會性支出水平與不同國家的發展階段、文化傳統等因素有關，很難有統一標準。但與從國際普遍經驗以及我國當前的經濟社會發展水平看，我國的福利保障水平總體仍然偏低，要逐步優化財政支出結構，加大財政對社會政策的支持力度，適度提高福利保障的總體水平。

二是補齊民生短板，保障底線公平。社會政策支持的優先重點，是保障不充分的保護項目。堅持“?；?、兜底線、促公平”的基本理念，整合部分兜底性的福利保障項目，建立基本公共服務包，為全體國民提供統一、公平、普惠的基本福利保障。

2.著力解決福利保障不平衡問題，均衡群體間的福利保障待遇水平

社會政策是矯正經濟社會發展失衡，防范和應對社會風險的重要手段。建立更加平衡、協調的社會政策體系，是充分發揮社會政策體系功能，保障經濟社會協調發展的重要舉措。社會政策體系要適應多層次的社會需求，適應多元化的社會結構。但是多層次、多元化的社會政策體系，要符合公正公平的價值理念和權責對等的基本原則。社會政策體系的建設和完善，要發揮整合與調劑功能，減少群體間的差異性，促進社會政策體系的平衡發展，減少群體間的福利待遇差距。如在教育方面，著力提高基礎教育的公平性和均衡性，重點是保障進城務工人員隨遷子女和農村留守兒童可以得到有質量保障的義務教育。養老保障方面，縮小機關事業單位、城鎮職工、城鄉居民等不同群體之間的養老保障待遇差距，在保持機關事業單位退休養老待遇穩定的情況下，優先提高城鄉居民的養老保障水平。

3.促進社會政策的體系整合，減少制度碎片化和差異化，提升保障效率

一是促進社會政策的體系整合，把各類福利保障項目作為整體進行設計和安排，提高社會政策體系與經濟社會發展的協調性。在不同類型的福利保障項目之間，要平衡教育、醫療等投資類福利保障項目和養老、救助等消費類福利保障項目的關系，既要均衡發展，又要有所側重。為了保障經濟社會長期可持續發展，社會政策體系的優先重點是人力資本投資和保護類的福利保障項目。

二是促進社會政策體系內部的制度整合，減少制度碎片化和差異化，提升保障效率。醫療保障方面，進一步整合城鎮職工醫療保險制度和機關事業單位公費醫療制度，建立統一的職工基本醫療保險制度。加快完善統一的城鄉居民醫保制度，促進城鄉居民醫保和城鎮職工醫保的銜接與整合，逐步提高統籌層次;養老保障方面，以社會保險模式統一城鄉各類人群的養老保障制度，建立由基本養老保險、補充養老保險、個人工作收入“三支柱”組成的老年收入保障體系。完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，加快推進基本養老保險全國統籌;社會救助體系方面，進一步促進城鄉最低生活保障制度的整合與并軌，加強最低生活保障制度與其他社會福利制度的整合與協調。

4.提高社會政策的管理服務能力，提高運行績效

一是完善管理服務體系，把管理和服務有機結合，寓管理于服務，寓服務于管理，優化管理服務的制度設計，提升管理服務水平。二是加強管理服務團隊的能力建設，通過人才隊伍建設、專業能力培訓等手段，提升管理服務的專業化水平。三是充分利用網絡化、信息化等新技術手段，建立全國統一的社會保障信息系統，并逐步與醫療衛生、養老保障、社會救助等專業領域的信息系統聯通整合，實現協同共享，提升管理服務的綜合能力。四是大力推行全國統一、資源整合、功能兼容的社會保障卡，以社會保障信息系統為支撐，建立統一的社會保障管理體系。

（二）社會政策體系建設需要注意的若干問題

社會政策體系是一項復雜的系統工程，并且與國家的政治建設、經濟建設、社會建設等緊密聯系。社會政策體系建設在遵循以上的目標和思路之外，還要注意若干重要問題。

1.社會政策要保持合理水平，并堅持在發展中保障和改善民生

福利保障水平要與經濟發展水平相適應。福利保障水平超越經濟發展水平或滯后于經濟發展水平，都對經濟社會的長期可持續發展會產生不利影響。我國的社會政策體系總體上相對滯后，但是部分福利保障項目的保障水平已經較高。我國的社會政策體系建設，要在當前總體水平基礎上，重點補齊民生短板。要堅持在發展中保障和改善民生，社會政策體系的完善和保護水平的提高更多依靠發展的增量資源，發展的成果也要更多用于民生福祉的改善。社會政策的總體水平要與經濟發展水平相適應，社會政策的制度設計要保持靈活性和適應性，并為應對老齡化等復雜社會風險預留出調整空間。

2.社會政策體系建設要兼顧激勵和保護的平衡

社會政策體系建設的指導理念和制度設計要兼顧激勵和保護兩個方面。社會政策既要發揮底線保障、風險防范等保護功能，也要注意避免政策“養懶人”，或者由于政策設計不合理，產生逆向激勵。理想的社會政策體系，應當發揮正向激勵的作用，要發揮其促進人力資本投資和積累、鼓勵勤勞敬業、鼓勵創新創業等激勵功能，實現激勵和保護功能的平衡。

3.社會政策體系建設要注重政府和市場的平衡

福利保障在很大程度上，是為全體國民提供的公共產品，既是現代國家文明的重要內容和象征，也具有廣泛的外部性。社會政策體系建設，很大程度上是現代國家的基本責任，政府要在社會政策體系建設和基本公共服務提供方面承擔主要責任。同時，社會政策體系建設也不排除市場機制的參與，如高層次、個性化的準公共服務需求可以通過市場機制提供。福利保障的資金管理、服務提供等也可以廣泛引入市場機制，發揮其機制靈活、效率較高等特點，提高福利保障的管理服務能力和水平。

4.注重政治、經濟、社會多元目標的平衡

社會政策體系建設是社會建設的重要內容，也與國家的政治、經濟、文化等緊密聯系。社會政策體系建設要注重多元目標的兼顧與平衡。政治角度看，社會政策體系建設要有利于國家共同體的建設和形成，要有利于促進社會公平和群體融合，減少社會矛盾和沖突;經濟角度看，社會政策體系建設要有利于經濟長期可持續發展;文化角度看，社會政策體系建設要與歷史文化傳統相融合，要有利于優秀文化傳統的繼承和發揚，如尊老愛幼、尊師重教、扶貧濟弱等傳統文化要素，要與社會政策體系建設相融合，并在社會政策體系中發揮作用。

5.重視制度設計的系統性和合理性

以問題為導向，注重地方創新，是我們國家制度建設和政策創新的重要特點。這種改革創新的路徑有其重要的價值和優點，但也有明顯的缺點，如造成制度體系的碎片化和差異化等。社會政策體系是一項復雜的制度設計，并需要在空間上、時間上進行協調。制度設計需要更加重視其系統性和合理性。一是要處理好地方創新和頂層設計的關系，更加重視頂層制度框架的統一性和科學性。二是處理好單項改革和綜合改革的關系，更加突出綜合改革。三是處理好當前和長遠的關系，既解決當前的社會問題，實現當前的福利保障，又兼顧長遠的利益需求，促進長期的經濟增長和社會發展。

6.充分利用現代信息技術手段

網絡化、信息化等新技術手段迅猛發展，已經對傳統的經濟社會結構產生深刻影響。在不改變傳統的制度設計和政策體系的情況下，通過利用現代信息技術手段，可以對福利保障體系進行更加有效的管理，并促進福利保障體系的制度優化和政策創新，提升福利保障的管理能力和服務水平，提高保障效率。JS

參考文獻：

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Abstract：The construction of social policy system is a symbol and achievement of modern civilization， and is an important part of modern state construction. Since the reform and opening up， Chinas social policy system has undergone a complicated transformation process. A social policy system which is compatible with the socialist market economy has been basically established and gradually improved. However， the social policy system also has many problems such as limited security functions， fragmentation and differentiation， imperfect basic public service systems， limited management capabilities， and poor financial sustainability. Establishing a sound social policy system and solving the problems of insufficient and imbalance is an important job in the construction of a social policy system in the new era. Basic ideas and main advices on social policy system construction are as following： First， fulfilling the shortcomings of the peoples livelihood， and solving problems of inadequate welfare protection. Second，solving the problems of imbalance，such as providing fair social security for all social groups， reducing institutional fragmentation and differentiation; enhancing the ability of social policy management and improving operational performance.

Key Words： social policy; social security; reform; ideas