美國對臺軍售的戰略動因及影響

漆浩

2018年9月25日，美國國務院批準了新的對臺軍售案，允許美國國內防務公司向臺灣地區出售價值3.3億美元的各類航空備件以及其他相關支援系統。美國國防安全合作局在聲明中表示，擬議的這筆軍售將提升臺灣的防御能力，從而強化美國的國家安全。此消息一出，中國政府表達了強烈不滿與堅決反對，在美國宣布對臺軍售案的當天，國防部新聞發言人重申一個中國原則是中美關系的政治基礎，美方行徑嚴重損害了中美關系和臺海穩定，要求美方立即撤銷有關對臺軍售項目。

對于美國而言，對臺軍售是遏制中國的重要手段;對臺灣當局來說，美國對臺軍售是將自己看作獨立的政治實體的標志，將其視為對“臺獨”的支持，增加了臺灣當局“以武拒統”的傾向;而對中國而言，美國對臺軍售是美國干涉中國內政的行徑，增加了中國和平統一臺灣的難度。

一、美國對臺軍售的原因分析

縱觀美國對臺軍售的歷史，究竟是什么原因促使美國向臺灣地區源源不斷地出售武器呢？其實，美國軍售政策并非是某種單一因素促成的，其敏感性與復雜性決定了它是錯綜復雜的國際戰略、國內政治經濟等因素共同作用的結果。

1.國際戰略層面

國際戰略因素是影響美國對臺軍售的核心要素。美國的全球戰略和亞太戰略決定了對華政策，而對臺軍售是美國對華政策的重要組成部分。

冷戰時期，與蘇聯爭奪全球霸主是美國的全球戰略，而當時的對臺軍售也服從于這一戰略目標。臺灣是資本主義陣營圍堵共產主義防線上重要的一環，因此，美國承擔起對臺灣的安全防御義務，從提供無償的軍事援助到后來對臺灣銷售武器，美國的目的始終是通過維持美臺同盟關系遏制共產主義蔓延至資本主義世界。隨著蘇聯的解體，美國全球戰略的目標始終是要防止在美國以外出現政治、軍事和經濟上比其更強大的地區和國家。而日益崛起的中國接替蘇聯，成為美國領導東亞地區最大的威脅。因此，美國長期利用臺海問題牽制中國，而對臺軍售更是美國制約中國的重要手段之一。

一方面，出于地緣政治利益的考量，美國絕不可能放棄與臺灣的準官方關系。臺灣地理位置優越，戰略價值豐富，不僅是中國海防的關鍵，還是兩大洋聯系的必經之路，與日本、俄羅斯等重要國家的安全緊密相關，長期以來，美國密切關注臺灣地區的動態。對美國來說，“臺灣獨立”并不是首選，只有維持其對美國的依賴性，才能使美國得到最多的利益，而一旦失去對臺灣的控制，美國就會失去在西太平洋的屏障，危害美國的國家安全。因此，美國通過向臺灣地區出售大量武器來滿足臺灣的安全需要，不僅是拉攏臺灣，增強對臺灣的控制，也是保護自己在太平洋地區的軍事影響力，實現在該地區的地緣政治利益。另一方面，美國企圖利用對臺軍售牽制兩岸關系，以實現在亞太地區稱霸的目的。臺灣問題一直是中國的戰略重點，只要臺灣一天不回歸，中國就必定會將很大一部分注意力放在臺灣問題上而沒有更多精力與美國爭霸。美國實行以臺制華的政策，想要通過對臺軍售增強臺灣對抗大陸的能力，阻止祖國統一的努力，以維持兩岸分裂狀態，最終使其獲得亞太和全球戰略利益最大化。

因此，美國對臺軍售從根本上源于其全球戰略的要求。從這個角度出發，我們也不難推斷出，中美關系的發展趨勢對美國對臺軍售的情況也產生了重要的影響。當中美關系發展平穩的階段，美國對臺軍售也處于穩定水平;當中美關系處于不穩定的階段，美國也會加大對臺軍售的力度。

2.國內政治經濟層面

從經濟層面看，巨大商業利益也是驅動美國對臺軍售的重要因素。美國是目前世界上最大的軍火供應商，生產了全球60%以上的軍火，產值占其國內工業總產值的23%左右，而臺灣的軍火市場相當龐大，僅2003年一年，臺灣的軍費預算就達到了177.5億美元。長期以來，臺灣一直是美國軍火的大買主之一，從1979年至2010年，美國對臺軍售的總額達到了569.347億美元。其中，僅2010年，臺灣購買美國的愛國者導彈和黑鷹直升機就花了將近65億美元。美國售臺武器的價值給美國帶來了巨大的經濟利益。對臺軍售給美國經濟注入的活力還遠遠不止這些。臺灣需求的大量軍火訂單也進一步開辟了美國的軍火銷售市場，隨著國際局勢趨向緩和，美國的軍火訂單也隨之銳減。20世紀最后十年間，世界軍火貿易額大大削減，而臺灣對武器的需求無疑為軍火生意找到了一大片市場。而且，售賣武器越火爆，美國軍工企業對勞動力的需求越強烈，由此帶來了就業機會的增加，這種軍售政策給美國的軍工企業帶來了快速增長。由此看來，在巨大的商業財富的吸引和增加就業、促進行業經濟發展的潛力面前，美國不會放棄對臺軍售。

從國內政治層面看，國會是影響美國政府對臺政策的重要力量。國會中影響對臺軍售的力量主要有兩派：由于意識形態對立而仇視中國的人還有與對臺軍售利益相關的集團，尤其是親臺反華的議員，在促成美臺軍售問題上立下了汗馬功勞。在親臺勢力和相關利益集團游說的共同作用下，美國國會對政府對臺軍售的政策總是起到促進的作用。

美國國內的一些利益集團在對臺軍售問題上也產生了很大的影響，其中很多甚至還能影響美國的外交政策，軍工復合體就是這些利益集團的代表。二戰后，軍工復合體開始發展，它是由軍事部門、軍工企業、部分國會議員和國防研究機構組成的龐大利益集團。它深刻影響著美國政府的決策。軍工復合體總是通過與政府要員的密切關系推動和參與美國對臺軍售。

3.臺灣方面的因素

除了美國對外戰略、國內政治和經濟因素的推動之外，臺灣方面的努力也促成了美國對臺軍售。臺灣當局為了從美國獲得先進的武器以提高安全性，往往通過游說活動向行政當局施加壓力來影響軍購方案。臺灣經常邀請美國政治要員訪問臺灣，并承諾給予好處，如提供旅行費用或者捐款，博取政治要員的好感。除此之外，臺灣還秘密設置情報網絡，幫助他們在美開展游說活動。臺灣的努力顯然是有效的，1979年3月，中美建交公報墨跡未干，美國國會就通過了《與臺灣關系法》，實際上將美國對臺軍售合法化。2000年，小布什上臺后，臺灣當局向美國提出了軍售清單，并加大對美國政府游說的力度。臺灣綜合研究院向美國卡西迪公司支付了高達200萬美元的游說費用，而游說的結果之一就是眾議院提出了聯合議案，敦促“行政當局認識到臺灣在安全方面的巨大需要，并向臺灣出售先進武器”，這直接促成了小布什2001年對臺灣出售180億美元武器裝備。

二、美國對臺軍售的影響

1.助長“臺獨”分子囂張氣焰，增加了中國和平統一臺灣的難度

長期以來，美國都是臺灣背后最大的支持者，其對臺灣事務的介入嚴重影響了兩岸關系，增加了中國解決臺灣問題的艱巨性和復雜性。美國源源不斷地向臺灣出售武器，增強臺灣的防御能力，助長“臺獨”分子的囂張氣焰，這直接帶來了臺海關系的動蕩，引發了兩岸關系的緊張，增加了中國和平統一臺灣的難度。

首先，美國對臺軍售是影響臺海局勢的重要因素，每一次美國對臺灣大規模的武器銷售都會帶來兩岸關系的緊張。新中國成立后國民黨敗退臺灣，美國向臺灣提供免費的軍事援助一直延續到20世紀60年代。美國給臺灣帶來了研發和生產武器的資金和技術，助長了蔣介石反攻大陸的士氣，造成了兩岸關系的緊張。1995年克林頓允許主張“臺獨”的李登輝訪美嚴重損害了中國人民的感情。面對美國和臺灣的挑釁，中國政府于1995年8月、11月和1996年3月舉行了三次大規模的軍事演習，朝距離臺灣基隆港大約56公里的彭家嶼海域進行導彈試射，兩岸關系高度緊張。

其次，美國對臺軍售影響了中國和平統一臺灣的進程。20世紀80年代以來，“臺獨”勢力在島內不斷蔓延，這與美國的支持是分不開的。美國公然違反《八一七公報》的規定，向臺灣地區出售先進武器，這讓很多“臺獨”分子相信美國會在軍事上支持其“獨立”。事實證明，美國對臺軍售的規模越大，“臺獨”分子就越囂張。而且，有了美國的武器支持，臺灣當局以武拒談的資本更加充足，隨著美國對臺灣出售的武器數量越來越大，性能越來越強，臺灣當局有恃無恐，越來越輕視大陸的警告，將大陸的嚴正聲明看作紙老虎，兩岸實際上的軍備競賽使得政治談判更加困難，統一談判的希望更加渺茫，這使得和平解決臺灣的難度增大，武力解決的可能性遞增。

再次，美國對臺軍售也助長了其他國家競相向臺灣出售武器，使臺海局勢更加復雜化。美國背棄約定，堅持對臺軍售的行徑給其他國家開了壞的先例。法國、德國等國家不愿放棄臺灣地區的軍火市場，在美國的帶頭作用下，也競相出售武器給臺灣。20世紀90年代，法國向臺灣地區出售了60架“幻影-2000”戰斗機，而德國則向臺灣地區出售坦克排雷裝備。臺灣當局顯然樂于接收這些國家的武器，甚至于1998年成立了駐歐采購組，擴大對歐武器采購，這使得臺海局勢進一步復雜化。

2.影響中美關系的正常發展

中美關系的發展趨勢對美國對臺軍售產生影響，反過來，美國對臺軍售也直接影響了中美關系。美國對臺軍售的行徑觸犯了中國的核心利益，對中美關系造成了嚴重的傷害，影響了兩國在很多領域的合作。

從歷史上看，美國對臺軍售的情況影響著中美關系的走向。小布什上臺后致力于提升美臺關系，不僅允許“臺獨”分子陳水扁訪美，還試圖加強美臺軍事關系的發展，表示要竭盡所能地增加對臺軍售，保持臺海軍力平衡。2001年4月24日，小布什宣布向臺灣地區出售包括8艘柴油動力潛艇、12架MH-53E掃雷直升機、54艘AAV7A1兩棲進攻型裝甲車、“復仇者”地對空導彈系統等價值180億美元的武器裝備。這次軍售是冷戰后美國對臺灣最大規模的一次軍售，突破了《八一七公報》中武器的性能、數量逐年遞減的規定，也突破了只出售防御性武器的規定。中國政府對美國違反公報承諾的行徑表達強烈反對，在小布什公布軍售的當天，中國駐美大使楊潔篪就向美國國務院提出了嚴正交涉和強烈抗議，翌日，中國外交部副部長李肇星召見美國駐華大使普理赫，指出美方這一錯誤行徑只會進一步助長“臺獨”勢力分裂中國的囂張氣焰，加劇臺海地區緊張局勢，對中美關系造成破壞性影響。奧巴馬上臺后，立刻兌現小布什時期的決定，對臺灣地區出售先進武器裝備，中國外交部當即宣布中方將推遲雙方擬于近期舉行的中美副部長級戰略安全、推遲中美兩軍部分交往項目、軍控與防擴散等方面的磋商，與此同時，中國還經濟制裁參與此次售臺武器的美國公司，中美關系再次波動。從中美建交后兩國關系發展的實際情況來看，美國一方面稱支持一個中國，另一方面向臺灣銷售武器助長“臺獨”勢力，阻礙中國統一，這嚴重阻礙了中美關系的良好發展，傷害了兩國人民的利益。

三、美對臺軍售問題的應對

美國對臺軍售問題不是一個單純的經濟、政治、軍事問題，而是這些錯綜復雜的因素綜合作用的結果，牽一發而動全身。我們應該將該問題置于中美關系的框架下進行把握。對臺軍售對中美關系的走向產生了非常重要的作用，每當美國向臺灣地區出售的武器性能高、數量大、強度大的時候，中美關系就會面臨挑戰，而當美國恪守三個聯合公報，謹慎向臺灣軍售之時，中美關系就會穩定發展。當前，如何應對美國對臺軍售問題，防止中美關系惡化，具有重要意義。

1.全面把握中美關系大局，加強中美戰略互信，加強中美經濟聯系

首先，我們應該進一步完善和發展中美對話的平臺，從戰略層面上增加雙方的信任，減少戰略互疑引發的誤判。中美雙方領導人應該明確認識對臺軍售問題的復雜性以及對中美關系的影響，就臺灣問題進行坦率、深入的探討，而不是因為話題的敏感性避而不談，這樣只會導致雙方在進行軍事部署時做出最壞的假設，增加彼此的不信任。其次，在全球化高速發展的今天，中美之間利益密切相關，尤其是經濟聯系已經可以說是“一榮俱榮，一損俱損”。因此，保證中美關系良性發展是大勢所趨，而美國可以打“經濟牌”，通過經濟議題對對臺軍售施加影響。只要中國經濟保持高速的發展，維持中美經濟的緊密聯系，美國就不可能在對臺軍售問題上肆無忌憚，不顧忌中國的感受，中國在對臺軍售問題上通過經濟議題施加影響的可能性就越來越大。上文提到，美國軍工復合體等利益集團在對臺軍售的決策中起到了重要的推動作用，那么中國可以加大對美國涉臺武器銷售廠家的經濟制裁，使其意識到在中國市場獲得的收益遠比向臺灣地區出售武器所得收益多得多。

2.充分把握兩岸關系發展的歷史機遇

美國對臺軍售并不能從根本上增加臺灣的安全感，只有積極推動兩岸關系的和平發展，才能夠維護臺海穩定。首先，我們應該努力推進建立兩岸軍事互信體制。臺灣之所以長期以來向美國購買武器和設備，最重要的原因就是兩岸長期處于不信任、敵對的狀態。在和平統一臺灣之前，兩岸必須共同構筑和平穩定發展的框架，擴大磋商的范圍和領域，從簡單的問題到復雜的問題，直到將美國對臺軍售問題納入談判的范圍內。其次，我們應該加強兩岸的經濟交流。兩岸的經貿交流對美國對臺軍售是有制約作用的，如果兩岸經貿關系密切相關，那么軍售的熱度肯定會逐漸降溫。最后，我們應該對臺灣民眾充分釋放善意，加強兩岸同胞之間的交流互動，增強臺灣同胞的民族認同感。我們應該通過推動臺灣的經濟發展例如旅游業，使臺灣民眾切實得到利益。此外，我們應該就軍售問題加強宣傳，使臺灣民眾意識到向美國采購軍事武器并不能從根本上給臺灣提供安全保障，反而會加劇兩岸關系的緊張，影響人民的福祉。

3.加強我國國防現代化建設

中國實現祖國統一的能力是影響美國決策的主要變量。美國長期通過對臺灣銷售武器增強其軍事能力，以維持兩岸軍事平衡，但是隨著中國現代化軍事能力不斷增強，兩岸的軍事平衡必定會向大陸傾斜，美國干涉臺海問題的成本會越來越大，對臺軍售的作用就會被大大削弱。因此，我們應該堅持不懈地加強國防現代化建設，發展自己的先進武器設備，加強威懾和打擊能力，為美國對臺軍售問題的解決提供有力的保障。中國解決臺灣問題的基本態度是，堅持和平統一，但是決不承諾放棄使用武力。從國際政治的現實主義角度來說，在美國支持下的“臺獨”勢力日益積聚，我們不能只寄希望于和平結果，只有提高自己的軍事實力，我們才能在和平道路上走得更踏實，整個國家的安全才能夠得到保障。

結語

美國對臺軍售問題幾十年的發展歷史告訴我們，該問題的解決將是一個漫長、復雜的過程，美國將該問題的解決與和平解決臺灣問題相掛鉤，注定短期內不會停止對臺軍售，對臺軍售將繼續對中美關系產生影響。中國應該努力加強國防現代化建設，提高綜合國力，增強自己在該問題中的話語權。只有國家本身強大了，美國才會在對臺軍售決策的過程中考慮到中國的利益，對臺軍售問題才有可能得到緩解與最終的解決。

（作者單位：南京大學國際關系研究院）

責任編輯：彭安玉