城市近郊生態區生態價值轉換研究
——以成都市環城生態區為例

王 潔

(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610041)

長期以來，生態資源的合理保護和有效利用一直是困擾城市發展的難題。較長一段時間內我國大城市無序擴張發展對生態資源造成較大的破壞。而到“既要綠水青山也要金山銀山”的價值導向出現后，各大城市在發展過程中開始重視對生態資源保護。再到2005年習近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”的價值判斷后，從國家到省市都把生態文明建設放在首要位置，推動生態資源保護和生態價值轉換開始成為新時代推進生態文明建設與社會經濟發展關系的核心戰略思維。

1 環城生態區概況

國內外城市為了抑制城市無序擴張和預防城市粘連發展，建立了環城市集中建設區的生態隔離區。根據巴黎、莫斯科、北京、上海等地的經驗，這類生態區域主要包括近郊環和遠郊環兩大類型，其中近郊生態保護區主要特征包括：區位上距離城中心10～15 km；功能上以現代服務功能和休閑游憩為主；景觀上以大尺度和精細景觀相結合；交通上以多層次的舒適、便捷交通為主。

2003年成都市將中心城區外圍面積為198 km2的區域控制為生態建設用地，成為環城生態區前身。2012年正式更名為環城生態區，同年成都市人大通過、四川省人大批準《成都市環城生態區保護條例》，對環城生態區進行立法保護。成都市環城生態區距離城中心10～15 km，屬于近郊生態保護區。其中生態用地133 km2，建設用地54 km2，生態用地配套服務設施用地0.5 km2，涉及11個區縣。

2 環城生態區生態價值轉換的探索實踐

2.1 初步探索階段(2003～2009年)

2.1.1 階段特征

2003年以前，“198”地區屬于典型的城郊結合部，以近郊農業人口為主，現狀建設以農村宅基地、鄉鎮企業及違建棚戶區為主。2003年成都市編制了《中心城非城市建設用地規劃》，對“198”地區進行了首次專題研究，明確其主要有生態景觀、現代服務業和基礎設施承載三大功能。2006年編制《成都市中心城非城市建設用地城鄉統籌規劃——成都市“198”地區控制規劃》，明確了環城生態區內基本的用地布局及規模、島式布局原則及市政管廊走向等內容。

這個階段將“198”地區全面納入城市總體規劃及城市規劃管理體系，同時引導區內農民向新型社區和城區集中，實現集中居住和市民化。同時按照“拆二建一”的原則、增減掛鉤的測算，實行先拆后建，確定了45 km2建設用地上限，基本奠定其作為近郊生態區的資源本底。

2.1.2 生態價值轉換成效與問題

該階段“198”地區的工作重點主要是從農村建設及農業用地轉換為城市建設和生態用地，強化其作為城市近郊生態區的基礎，尚未開始重視其生態價值提升轉換問題。但“198”地區在“一村一品一業”的產業特色背景下，局部地區開始通過鄉村旅游激活生態農業資源的經濟價值，其中“198”地區內的三圣花鄉是生態價值轉換的典型代表。三圣花鄉打造了“花鄉農居”“幸福梅林”“東籬菊園”“荷塘月色”“江家菜地”五朵金花，成為中國花木之鄉、國家AAAA級旅游景區和響譽內外的“農字號”休閑娛樂品牌。五朵金花在剛剛開始起步的2003年旅游接待人次就已達到319萬，旅游接待收入2 025萬元，往后旅游接待人數和旅游接待收入持續提高。三圣花鄉片區的農民收入水平大幅度提高，約11萬的農村居民實現了在新型社區和城區集中居住。三圣花鄉通過鄉村旅游的發展有效實現農業生態資源的價值轉換，吸引了大量人流、物流、資金流，生態資源的生態經濟價值和生態社會價值在一定程度上得到提升。

但到2009年整個“198”區域內建設用地不減反增，各種違法建設增加，實際居住人口增加，這與“198”地區生態保育功能為主的核心定位相違背。同時局部旅游發展區域短時間內大量旅游人口涌入，一定程度上造成生態環境的破壞，尤其水域生態環境遭到較大破壞，其生態經濟價值的轉換在一定程度上是以犧牲生態保育價值為代價。

2.2 深化實施階段(2009～2012年)

2.2.1 階段特征

2009年成都市劃定“198”地區為市級生態及現代服務綜合功能區。在生態保育基礎上，積極拓展其文化創意、生態旅游、商務總部經濟、現代農業等功能。同時成立“198”功能區領導小組，統籌協調相關部門及各區縣工作，明確以各區縣為責任單元，加大管控，防止出現新增違法建設，將違法建設拆除納入各區目標任務。

這個階段“198”地區內的建設規模得到一定控制，到2012年區內建設用地總規模約為62 km2，在上階段的基礎上逐漸減少。這些建設用地以村鎮建設用地、現代服務業用地、居住用地和服務設施用地為主，違法建設得到有效抑制，“198”地區的生態功能得到保障。

2.2.2 生態價值轉換成效與問題

這個階段開始在“198”地區規劃實施包括湖泊、濕地和小型水面等多樣類型的生態項目，奠定后期“六湖八濕地”生態項目基礎。截止2012年，實施建成的生態項目約10 km2，有效增強其生態保育價值，這些生態項目不僅有蓄水滯洪和水質凈化功能，同時因服務設施用地的配建，這些生態項目成為周邊居民日常休閑游憩的首選之地。同時該階段也規劃建設了一些主題公園項目和發展服務產業的項目，如高威體育公園和汽車小鎮等。

這個階段同時也存在生態項目、主題公園項目等后續推進緩慢，建設資金量大、運營成本高，產生的經濟效益不能有效反哺建設和運營成本，區縣推動“198”地區建設提升的積極性不高等問題。雖然推動環城生態區生態價值轉換的意識仍然不強，但是一批生態項目的規劃和實施，使區域內生態本底得到有效保護，生態保育價值得到有效提升，生態經濟價值和生態社會價值轉換呈現一定系統性和全面性。

2.3 提升發展階段(2012年至今)

2.3.1 階段特征

這個階段是立法保障、統籌規劃和生態價值全面轉換的集成階段。2012年 “198”地區正式更名為環城生態區，成都市相繼編制《成都市環城生態區總體規劃》《成都市環城生態區保護條例》和《成都市環城生態區形態控制研究》，將133 km2平方公里的生態用地進行法定控制，區內生態用地及建設用地實現控規滿覆蓋(圖1)。同時《成都市規劃管理技術規定》(2014版)增加第四分區，為建設用地與環城生態區之間的緩沖區域，對緩沖區域內地塊容積率進行控制。2014年開始開展環城生態區勘界定標工作，首批界標點位共100個，有效確定環城生態區邊界(圖2)。

圖1 環城生態區總體規劃用地布局

圖2 環城生態區首批界碑點位分布示意

2017年錦城綠道的規劃和建設，讓環城生態區生態價值進入整體性和系統性轉換階段，其生態保育價值、生態經濟價值、生態社會價值和生態文化價值得到大幅度提升。錦城綠道規劃包含一個總體規劃和景觀、產業、文化和市政等多個專項規劃(圖3)，同時成都市成立錦城綠道建設投資有限公司，以商業化的邏輯推進錦城綠道規劃、建設和運維，讓環城生態區不再只是近郊生態區，而是成為“開放式、多功能的環狀生態公園、展現天府文化的蜀川畫卷和文體旅商農融合發展的特色載體”，推動環城生態區形成生態景觀、慢行交通、休閑游覽、城鄉融合、文化創意、體育運動、景觀農業、應急避難八大功能。同時在建設用地內打造了“綠道”特色的新經濟產業體系，強化生活性服務業的植入，包括主題餐飲、主題酒吧、特色咖啡館、體育運動場所等，培育多元的消費場景。

圖3 錦城綠道總平面

2.3.2 生態價值轉換成效與問題

這個階段環城生態區依托錦城綠道規劃和建設使整體生態價值得到全面提升和轉換，錦城綠道與城市慢行系統全面銜接，極大強化了環城生態區的可進入性和可參與性。截至2019年6月，錦城綠道一期已全面完工，建成主干及支線綠道共計180 km，文體旅服務設施157 處，新建及提升生態景觀29 km2，吸引大量居民及游客前往休閑游憩。

錦城綠道的規劃與實施，讓環城生態區的生態保育價值、生態經濟價值、生態文化價值和生態社會價值得到系統、全面的提升轉換。根據錦城綠道總體規劃，綠道全面建成后，其生態保育價值的提升主要體現在：在環城生態區內形成133 km2生態公園、20 km2生態水系、24 km2城市森林、6條一級通風廊道、35.2 km2基本農田和85 km長的城市生態景觀帶。

生態經濟價值轉換主要體現在促進城市整體價值提升，帶動環城生態區周邊2 000 ha土地增值1 500億以上，輻射影響周邊千億級現代服務業產業集群，特色帶動文創、文旅、特色生活服務業等產業發展，預計每年可吸引上億旅游人次，有效拉動旅游消費。

生態文化價值轉換主要體現在，以錦城綠道的二級服務驛站特色園為載體，每處特色園創意展示《蜀川勝概圖》描繪的文化元素，全面再現了《蜀川勝概圖》描繪的天府盛景。同時通過文體等設施，傳承和強化“創新創造、時尚優雅、樂觀包容、友善公益”的天府文化主題。

生態社會價值轉換主要體現在有效支撐成都建設公園城市，將綠色生態全面融入居民生活空間，實現可進入、可參與、可游憩，增強居民對綠色休閑空間的獲得感。同時錦城綠道全面建成運營后可直接創造10萬個以上就業崗位，解決就業問題。有效吸引高素質人才，促進創新創業。同時帶動周邊相關產業發展，提供更多就業機會。

3 結束語

成都市環城生態區生態價值提升轉換是一個循序漸進的過程。經過十多年的規劃建設，環城生態區從最開始城郊結合部雜亂狀態到如今成為兼具生態景觀、休閑游覽、文化創意、體育運動等功能的高品質休閑游憩目的地，生態保育價值、生態經濟價值、生態文化價值和生態社會價值得到有效挖掘、提升和轉換。初步探索階段奠定“198”地區作為城市近郊生態區的基礎，在用地性質轉換過程中，一方面注重抑制違法建設，一方面注重利用農業資源通過鄉村旅游提升生態資源經濟價值。在深化實施階段開始通過綜合功能區的形式，借助區縣力量推動實施生態項目，同時發展特色多元的服務業，生態保育價值和生態經濟價值有效提升。在提升發展階段則開展了一系列的規劃和立法工作，以法定條例明確環城生態區地位，通過總規、控規、各類導則等實現精細化管控，同時依托生態本底建設綠道，成立綠道公司進行綠道建設、管理和運維，實現生態價值全方面提升轉換，讓綠色資源真正成為綠色資產。當前的環城生態區不再是靜態保護的近郊生態區，而是成為成都建設公園城市的特色地標，成為高品質綠色休閑載體，真正實現讓市民與游客能夠在此慢下腳步、靜下心來、親近自然、享受生活。