規范資金管理 推動轉移支付制度進一步完善

話題嘉賓

宋麗穎：西安交通大學經濟與金融學院教授、博導，院黨委書記，主要研究方向為財政與稅收理論與政策，兼任陜西省人大常委會第十二屆預算審查專家，陜西省納稅籌劃研究會副會長，中國財政學會理事等職

解堊：山東大學經濟學院教授、博士生導師，經濟學博士（后），國家公派馬里蘭大學經濟系訪問學者；全國百篇優秀博士論文作者；教育部新世紀優秀人才；山東省理論人才“百人工程”入選專家；國家社科基金重大項目首席專家

王怡璞：中央財經大學財政稅務學院副教授、經濟學博士，長期從事政府間財政關系、稅收政策與實務等方面研究，包括轉移支付、企業避稅、稅會差異等領域

吳進進：深圳大學管理學院講師，主要研究領域為公共財政與公共政策

冀慧峰：新加坡南洋理工大學理學碩士、東北財經大學經濟學碩士、注冊會計師、財政部對外財經人才，多年從事財政監管工作，熟悉財政預決算、行政事業單位資產管理、國庫制度改革、稅收政策等領域

湯楠：管理學碩士，長期從事財政預算監管一線崗位工作，熟悉財政預算、轉移支付資金管理、地方政府性債務、國庫支付等業務領域

主持人

王光?。骸敦斦O督》雜志編輯

背景材料：

為了緩解地方財政“保工資、保運轉、?；久裆泵媾R的巨大壓力，今年中央財政進一步加大了轉移支付力度。數據顯示，2019年中央對地方轉移支付預算數為75399億元，比2018年執行數增加6244.17億元，增長9%。與之相對應的是，經濟下行和減稅降費疊加導致地方財政收入增速回落，使得地方對財政轉移支付依賴度持續上升。在此背景下，規范資金管理、提高資金效率成為當務之急。

近日，財政部相繼印發《農村綜合改革轉移支付管理辦法》和《農村綜合改革轉移支付績效管理辦法》，對農村綜合改革轉移支付使用管理、績效管理進行了規范。要求各地應創新農村綜合改革轉移支付投入和使用方式，積極采用以獎代補、民辦公助、先建后補、政府與社會資本合作等方式，引導社會資金參與農村綜合改革發展有關事項，放大財政資金使用效能。而縣級及以上財政部門對中央財政預算安排的農村綜合改革轉移支付設定、審核、上報、下達、調整績效目標，以及績效目標執行監控，績效自評和重點績效評價，績效評價結果反饋應用的全過程績效管理。

緊隨其后，為規范和加強農業相關轉移支付資金使用管理，建立健全激勵和約束機制，提高財政資金使用效益，財政部、農業農村部聯合印發了《農業相關轉移支付資金績效管理辦法》，明確農業相關轉移支付資金績效管理應當遵循科學規范、結果導向、推動整合、分級管理四個原則，符合真實、客觀、公平、公正的要求，建立規范的工作流程，健全全過程績效管理運行機制。

財政轉移支付制度是現代財政制度的重要內容，近年來中央財政對欠發達地區轉移支付規模不斷加大。然而，中國財政科學研究院近日發布的調研成果顯示，中央轉移支付促進了全國基本公共服務均等化，但效率轉化不足已經成為推升當前公共風險和財政風險的重要因素。我國轉移支付制度發揮著什么作用？資金管理現狀如何？怎樣看待轉移支付的公平和效率問題？未來轉移支付制度的完善需從哪些方面發力？本期監督沙龍聚焦財政轉移支付的運行情況，圍繞相關話題展開探討。

規范和加強轉移支付資金監管

主持人：如背景材料所述，近年來，中央財政不斷加大對地方轉移支付力度，數據顯示，2019年中央對地方轉移支付預算數為75399億元，比2018年執行數增加6244.17億元，增長9%。我國轉移支付制度發揮著什么作用？如此龐大的資金規模，使用管理情況如何？

宋麗穎：我國轉移支付制度主要發揮了三個方面的作用：一是有效地抑制日趨擴大的區域經濟發展差距，緩解“公平與效率”之間的矛盾。合理的轉移支付制度是實現社會公平的重要手段。實現社會公平是財政分配的重要職能。公平不僅僅指個人收入方面的公平，還包括在享受政府提供的各項公共服務方面的平等權利，如義務教育、公共交通服務、基礎設施等。這些服務如果只靠當地政府來解決，或者在財政體制中缺乏這種社會公平的機制，就必然出現區域之間經濟發展的巨大差距。要很好地解決社會公平的問題，必須有合理的轉移支付制度。二是財政轉移支付制度，有利于強化中央財政的宏觀調控能力。對中央財政來說，可以通過多集中一些財政收入，提高中央政府對區域發展經濟的宏觀調控能力，并通過對地方政府不同形式的補助，貫徹中央政府宏觀調控的政策意圖，增強財政資金的邊際使用效益，促進資源的有效配置。通過建立合理的財政轉移支付制度，更可以使中央財政從與各省博弈中解脫出來，集中精力提高管理水平，加強宏觀調控。三是合理的財政轉移支付制度能夠正確調動地方政府增收節支的積極性，促使地方經濟走向良性循環。如果缺乏規范的轉移支付辦法，地方政府往往將精力和時間放在同中央財政的討價還價，以及在“關鍵時候”采取不正當手段如突擊支出或突擊收稅等方面，而懶于發展區域經濟。這些不正常的增收和多支，不僅造成中央有限財政資源的極大浪費，而且導致了政府行為的錯位，給市場發出錯誤的信息，使供求平衡產生波動。在稅費方面長期存在的政出多門、隨意減免、亂開稅法口子的混亂現象，與此有著密切的關系。有些區域將相當一部分精力用在與其他區域攀比，以及“跑部向錢”上面。這種現象很不利于調動地方政府發展區域經濟的積極性。合理的轉移支付制度可以有效地克服以上弊端，使地方政府能夠更好地發揮自己應有的職能，優化財政支出結構，提高財政資金的使用效益，有利于嚴肅稅法，提高稅收的征收管理水平，真正為企業創造公平競爭的良好環境，從而配合中央政府縮小區域經濟發展差距。

2019年中央財政一般公共預算中變化最大的是轉移支付。2019年中央對地方轉移支付75399億元，其中一般性轉移支付67763.1億元，占90%（過去年份一般占60%左右）；專項轉移支付7635.9億元，占10%。2019年一般性轉移支付中的“共同財政事權轉移支付”是新生事物。2019年共同財政事權轉移支付預算數為31845.69億元，比2018年執行數增加2099.88億元，增長7.1%。如加上使用以前年度結轉資金640.3億元，共同財政事權轉移支付為32485.99億元。專項轉移支付中的相當部分通過“共同財政事權轉移支付”科目調整到一般性轉移支付，這是一般性轉移支付數量大幅增加的直接原因。一種流行的觀點是一般性轉移支付比專項轉移支付好，因此轉移支付結構的優化就是要提高一般性轉移支付占比。2019年的中央財政預算顯示，一般性轉移支付占轉移支付的90%，符合所謂優化目標的要求。

解堊：我國現行轉移支付制度是在1994年分稅制財政體制改革基礎之上建立起來，目前已形成以一般性轉移支付和專項轉移支付為主的轉移支付體系，不同轉移支付的作用有所差異，一般性轉移支付的基本作用為平衡地區間的財力，更進一步地將重點轉向促進地區間基本公共服務均等化，而專項轉移支付則旨在彌補公共物品的外部性和實現戰略性政策目標。站在“財政是國家治理的基礎和重要支柱”視角來看，轉移支付制度也發揮著促進政治、經濟和社會發展的重要作用。

近年我國財政轉移支付資金規模持不斷擴張態勢，2019年中央對地方轉移支付總預算75399億元，比上年增長9%。從轉移支付結構上看，有90%為一般性轉移支付，10%為專項轉移支付，與往年結構相比，一般性轉移支付比重大幅上升，而專項轉移支付比重下降，主要是“共同財政事權轉移支付”科目調整為一般性轉移支付，這種調整意味著我國在不斷強化資金的使用與管理，可期今后轉移支付資金效益將有很大提升。

王怡璞：轉移支付在政府間財政關系的優化中發揮著重要作用。對于中央政府而言，隨著經濟市場化的不斷推進，中央政府以計劃、指令與行政管理等方式對地方政府的行為進行具體調控的情形正在變化，在這種環境下，集中財權并通過轉移支付對地方政府形成財政激勵，并對地方政府的支出決策產生重要影響，就成為中央政府的一個自然的政策反應。對于省級政府，作為地方基本財力保障的責任主體，一方面需要中央政府下發的轉移支付資金彌補財政缺口，另一方面又要向基層政府提供足額的財政補助資金，以滿足基本公共服務的財政需要?？偠灾?，轉移支付的重大作用就在于解決地方財力缺口的同時，還能夠通過自身的機制設計，對地方政府形成一種激勵機制，引導地方政府對資源的有效配置，實現中央政府宏觀調控的目標。

轉移支付在管理上，分類方式經歷了較大的轉變。2018年的財政決算中，一般性轉移支付38722.06億元（占比62.8%），專項轉移支付22927.09億元 （占比37.2%）。2019年的財政預算中，一般性轉移支付67763.10億元（占比89.8%），專項轉移支付7635.90億元（占比10.3%）。需要注意到，2019年一般性轉移支付的比重大幅上升是由于共同財政事權轉移支付暫時歸為一般性轉移支付。由此可見，轉移支付體系結構的變化只是源于統計口徑發生了變化。一般觀點認為，一般轉移支付的資金不指定具體用途，而專項轉移支付的目的是明確的。在我國，從轉移支付的主管部門（財政部）對轉移支付的具體劃分中可以看出，一般性轉移支付包含了諸多項目，除均衡性轉移支付與體制結算補助等幾種補助外，大部分項目的轉移支付基本都被指定了大體用途，比如基本養老金轉移支付、就業補助資金等。近年來也有很多專項轉移支付項目被劃為一般性轉移支付，由此可見，一般性轉移支付與專項轉移支付之間的概念界定應進一步提高科學性與嚴謹性。

吳進進：我國的轉移支付制度，除了稅收返還外，主要分為一般性轉移支付和專項轉移支付。一般性轉移支付主要發揮著促進地區財力均衡的作用，地方支出自主權較大。專項轉移支付則主要體現著上級政府的政策意向，是上級政府為實現特定的政策目標與任務，委托下級政府支出而設立的補助資金。隨著當前供給側結構性減稅政策的深入，地方財政收入增長不同程度地受到影響，中央對地方轉移支付力度也隨之加大。當前中央轉移資金規模龐大，占中央財政收入的80%，地方財政支出近40%來自中央轉移支付。從中央到地方，各級政府對轉移支付資金使用和管理總體狀況良好，轉移支付資金的撥付、使用和管理程序較為規范，支出效率不斷提高。然而，現行的轉移支付制度也存在著不夠健全的地方，如一般性轉移支付中指定用途資金占比仍較高，轉移支付資金專項化色彩仍比較明顯。部分專項轉移支付安排存在交叉重疊現象，影響了資金使用效率。部分轉移支付管理不完善或執行不嚴格，如專項轉移支付退出機制不完善，支出項目只增不減的格局尚未根本改變；少數轉移支付未細化到地區，或未提前下達地方；有的專項轉移支付資金分配不夠規范，未嚴格執行因素法等要求。

冀慧峰：轉移支付制度是發揮財政作為國家的治理基礎和重要支柱作用的有力手段，至少體現為三個方面：首先，轉移支付制度是維護中央集權體系的重要基礎。目前，我國已經完成了基本公共服務、醫療衛生等領域的財政事權和支出責任劃分，應急救援、自然資源等其他領域的劃分改革也在穩步推進。最終，中央和地方政府之間將藉由“權責清晰、財力協調、區域均衡”的財政關系而成為一種更加緊密的政治和社會關系，有力地促進社會和諧穩定。其次，轉移支付制度是維護社會公平的重要基礎。通過中央和地方以及不同地方之間的轉移支付制度，可以有效緩和中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區域之間的橫向不平衡，促進地區間基本公共服務均等化，促進實現改革開放的成果人人共享。最后，轉移支付制度是政府實現宏觀調控的重要手段。適應社會和經濟發展階段的不同需要，政府設置具有針對性的一般性或專項轉移支付資金等引導社會資源投向符合社會和產業發展規劃的方向上來，實現財政資金的“撬杠”作用。特別當前，轉移支付資金在促進打贏脫貧攻堅、污染防治等“三大攻堅戰”以及支持深化供給側結構性改革等方面都發揮著重要作用。

整體來看，轉移支付資金極大地促進了社會和經濟的發展，一方面，助力各地民眾享受到大體相同的基本民生性服務、公共事業性服務、公益基礎性服務以及公共安全性服務等；另一方面，助力實現“三大攻堅戰”、供給側結構性改革、新能源汽車發展、農業轉移人口市民化等重大社會和經濟政策。并且，對轉移支付資金的管理也日益規范，多年存在的資金撥付不及時、挪用、沉淀以及績效不高等問題越來越少。從審計署2018年的審計報告看，目前主要存在一般性轉移支付中指定用途資金占比仍較高、部分轉移支付安排交叉重疊、部分轉移支付管理辦法不完善或執行不嚴格、全面預算績效管理機制尚不完善等問題。

湯楠：轉移支付資金是為了均衡各級政府之間的財政收支能力、經濟發展水平，統籌不同地區公共服務水平的財政資金再分配。目前我們國家的轉移支付資金，規模最大的就是中央對地方的轉移支付資金，分為一般性轉移支付和專項轉移支付。一般性轉移支付中包含了均衡性轉移支付。從名稱來簡單理解，一般性轉移支付是不規定具體用途的，由地方政府自主協調使用。但實際上，我國很大一部分的一般轉移支付都規定了使用范圍，只能在明確的范圍之內使用資金。專項轉移支付是規定了具體用途的轉移支付資金，比如農村綜合改革轉移支付。近年來，我國進一步規范了一般性轉移支付和專項轉移支付的種類，對地方財政特別是省級財政在使用資金、履行職能上進一步規范要求的同時，也強化了其自主權，便于資金在地方的統籌安排和發揮效力。

目前轉移支付資金的管理情況，第一從政策層面來說，轉移支付資金的政策架構是完善的，如專項轉移支付有《中央對地方專項轉移支付管理辦法》，單項的一般性轉移支付和專項轉移支付也都有明確的管理辦法，如最新修訂出臺的《農村綜合改革轉移支付管理辦法》。每一項轉移支付資金在管理辦法中對轉移支付的補助對象、范圍、標準，資金的分配、下達、運行監管、績效考核等各個方面都制定了明確要求。第二從執行層面來看，各級財政對資金的使用和管理都遵循了轉移支付資金管理辦法的相關要求，從近年的核查、調研、績效評價結果來看，資金使用的規范性、安全性和有效性都能夠得到有效保障并不斷提升，轉移支付資金的管理使用更加規范，同時做到公平、公開、公正。

主持人：近期《農村綜合改革轉移支付管理辦法》《農村綜合改革轉移支付績效管理辦法》《農業相關轉移支付資金績效管理辦法》等文件相繼出臺，對相關轉移支付資金使用管理、績效管理等進行了規范。這釋放了什么信號？您認為該如何提高轉移支付資金的使用績效？

宋麗穎：《農村綜合改革轉移支付管理辦法》《農村綜合改革轉移支付績效管理辦法》《農業相關轉移支付資金績效管理辦法》等文件最近相繼出臺，是我國以財政政策為支持，以農村綜合改革為動力推進鄉村振興的重要舉措，是農村綜合改革進入深化階段的體現。農村綜合改革最早起始于改革開放時的 “家庭聯產承包責任制”，這在當時的確促進了經濟的發展，也為農業養活工業、農村養活城市提供了更強的動力基礎和更廣的經濟源泉。但是隨著以國有企業為核心的改革發展和科技進步等給城市帶來巨大發展和變革，農村的經濟弊端和落后顯現出來，農業、農村和農民的所謂“三農”問題顯露出來。2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》，指出要建立農業農村投入穩定增長機制，把農業農村作為財政支出的優先保障領域，中央預算內投資繼續向農業農村傾斜，確保農業農村投入只增不減。中共十九大提出實施鄉村振興戰略，2018年中央一號文件對實施鄉村振興戰略進行了全面部署?！掇r村綜合改革轉移支付管理辦法》等文件的出臺，是以財政手段推進鄉村振興戰略的實施，著力增強改革的系統性、整體性、協同性，激發農村各類要素的潛能和各類主體的活力，不斷為農業農村發展注入新動能。轉移支付資金使用方面，一直是我國財政問題研究的熱點和重點。目前，我國財政轉移支付或多或少存在著使用低效或無效的問題，這一方面是由于資金使用監管體系不完善造成的，另一方面也是由于相關人員意識不強導致。提高轉移支付資金使用績效，一是要提高認識，牢固樹立預算績效管理理念，明確資金使用目標、期間效果、預計困難等，保證實時監督，及時監督，閉環管理；二是著力于制度建設，不斷強化績效管理相關規范，建立切合實際的績效考核體系，規范資金使用程序，提高資金使用質量；三是著力于過程控制，對于轉移支付資金的使用，不能只“顧頭顧尾”，而是要全程監控，保證資金使用全過程監督，風險點著重控制。只有真正提升轉移支付的資金使用效果，才能夠最大限度地發揮財政政策的作用，使其更好地為鄉村振興戰略服務。

解堊：面對經濟下行和擴張性財政政策的壓力，中央轉移支付資金有限，必須要加強資金管理和績效管理，以發揮有限資金的最大效益。以往財政轉移支付資金效率低下，缺乏規范的資金管理體系，這些文件的相繼出臺表明了未來我國轉移支付制度的調整方向，將重點放在地方政府轉移支付資金的管理與績效評價方面，將有利于今后轉移支付制度的完善和區域間公共服務均等化的實現，也是深化財稅體制改革，建立現代財政制度的必然要求。

為提高轉移支付資金的使用績效，應該注重轉移支付資金使用全過程中的前期設定、中期監控與事后評價三個方面。首先，對于前期設定應科學規劃績效目標，對項目時間安排、資金規模以及預期結果作出合理預判；其次，中期監控即實行對轉移支付資金使用過程中的動態監控，不僅有利于跟蹤資金使用情況，也可以及時發現問題并作出適當調整；最后，完善事后評價體系，依照績效目標，采取可量化、易計算的方法建立指標體系進行績效評價，將評價結果作為后期轉移支付資金分配的參考，達到激勵與約束相容。

王怡璞：這些文件說明我國加強了相關轉移支付資金的管理，提高了對資金管理、績效管理等方面的要求。同時，財政部門戶網站2016年專門建立“中央對地方轉移支付管理平臺”，集中公開除涉密信息外的各項轉移支付信息，轉移支付的透明化程度得到進一步增強。

轉移支付資金使用績效的提升可以從以下幾方面入手：一是繼續提高透明化程度。以農村綜合改革轉移支付為例，從中央到省政府采用的是因素法進行分配，可以較大程度上滿足效率與公平的目標。但是從省到地方政府的分配中，由于要因地制宜地進行設計，一些分配的規則與金額目前仍屬于非公開的范疇?？梢钥紤]隨著條件與時機的成熟，將這些資金的分配與使用情況也放在公眾監督之下，從而促進對資金監督的“常態化”。二是提高轉移支付資金管理的信息化程度。通過引入大數據、區塊鏈等技術手段，保證每一筆財政資金都可以追蹤，每一分錢都有 “痕跡”。三是從更微觀的角度入手，將轉移支付的績效考核指標納入官員的評價體系。同時，完善激勵相容制度，對于實踐情況較好的地區加強財政性激勵力度。

吳進進：農業一直以來是我國國民經濟建設的短板，補短板工作要把農業建設放在重要位置。在財政收入增速放緩、財政支出需求持續增長的環境下，提高支出的效率和績效顯得尤為關鍵。近期陸續出臺的農業和農村轉移支付績效管理辦法體現了中央政府對農業轉移支付的規范性、高效性、整合性、問責性的明確要求，目的在于使有限增長的農業轉移支付資金發揮最大的政策效益。提高轉移支付資金績效的關鍵舉措就是轉移支付的撥付和支出績效掛鉤，更加注重轉移支付資金的績效評價工作，提高績效評價結果在決定轉移支付資金分配中的權重，實現績效決定支付，低績效少支付，無績效不支付。

冀慧峰：對農村綜合改革轉移支付管理辦法的修訂，首先是呼應2019年財政部對中央轉移支付制度的調整，即將中央對地方轉移支付由原來的一般性轉移支付和專項轉移支付兩類，調整為一般性轉移支付、共同財政事權轉移支付、專項轉移支付三類；制定相應的績效資金管理辦法則是進一步貫徹落實中共中央和國務院要求全面實施預算績效管理的要求，預計今后在新出臺或修訂轉移支付資金管理辦法時，對一些重要的轉移支付項目會單獨制定績效管理辦法；當然這三個文件都是關于農村改革和農業發展的，可以說是在脫貧攻堅進入決勝期的當下，中央財政致力于增強基層財政保障能力，助力實現脫貧攻堅的一個重要舉措。

要提高轉移支付資金的使用績效，關鍵還是要在加強預算績效管理上下工夫：一是要繼續完善績效評價體系和結果使用鏈條，逐步加大績效評價結果與資金分配的關聯度，盡快從結果參考型績效預算轉變為直接掛鉤型績效預算。二是要科學確定績效評價指標，改變當前指標不完整不細化、量化程度不夠、可衡量性不夠、與項目匹配度不高、設置不規范等問題，增強績效評價指標的操作性和針對性。三是持續推進項目績效自評，逐漸實現績效自評全覆蓋。由資金使用單位對照年初預算績效目標及指標值跟蹤評價績效情況，對項目實施結果進行自我評價，促進主管部門和項目單位履行主體責任。四是合理確定財政監督部門開展績效評價的環節與方式，在對項目單位的自評結果進行再評價的同時，對重點項目和資金進行動態跟蹤，實施績效監控和全面績效評價。

湯楠：這釋放了多個信號：一是中央和地方財權和事權的進一步規范和明確。文件出臺后，農村綜合改革轉移支付資金從一般轉移支付變成了專項轉移支付，并且明確是為了推動落實黨中央、國務院有關農村綜合改革發展重大決策部署。二是對資金的使用更加強調績效評價結果，資金分配的因素法更加具體合理，績效評價結果對下一年度資金的分配影響達到了20%，充分強調了資金的支出成效和責任。三是進一步鞏固脫貧攻堅的成果。根據脫貧攻堅計劃，到2020年我國現行標準下農村貧困人口要實現脫貧，貧困縣要全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?？梢哉f，從現在開始，農村的基本公共服務建設和脫貧攻堅一樣進入了沖刺期，同時為了保障脫貧攻堅戰的目標順利達成，也必須提高農村綜合改革轉移支付資金的支出成效。

提高轉移支付資金的使用績效，需要各級財政部門、業務部門、資金監管部門齊心合力。一是需要各級財政和業務部門明確轉移支付資金年度重點支出事項，制定轉移支付資金預算執行情況表，及時足額對轉移支付資金進行分配下達和資金配套。二是需要強調資金使用的合規性和合理性，業務部門使用轉移支付資金的方向要符合資金管理辦法的要求，發揮“專業人做專業事”的優勢，將資金轉化為切實的成果；財政部門要做好“鐵公雞”，打好“鐵算盤”，把轉移支付的每一分錢花在 “刀刃”上。三是需要資金監管部門加強對轉移支付資金使用的監管和督導，對轉移支付資金的分配、下達、配套、使用等多個環節進行全過程的監管，加強對資金使用的跟蹤問效，對發現的問題及時提醒、督促整改。四是加強資金使用的信息公開，將財政資金的預算分配、支出項目、補助對象、補助程序、評價結果等多項內容對社會公開，接受群眾監督。

主持人：《農村綜合改革轉移支付管理辦法》要求各地應創新農村綜合改革轉移支付投入和使用方式，積極采用以獎代補、民辦公助、先建后補、政府與社會資本合作等方式，引導社會資金參與農村綜合改革發展有關事項，放大財政資金使用效能。您對此作何解讀？對創新轉移支付投入和使用方式有何想法建議？

宋麗穎：《農村綜合改革轉移支付管理辦法》中提到的以獎代補、民辦公助、先建后補、政府與社會資本合作等方式，實際上在之前的文件中是有部分涉及的。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《深化農村改革綜合性實施方案》，指出要健全農業支持保護制度，建立農業農村投入穩定增長機制。進一步優化財政支農支出結構，轉換財政資金投入方式，通過政府與社會資本合作、政府購買服務、擔保貼息、以獎代補、民辦公助、風險補償等措施，帶動金融和社會資本投向農業農村，發揮財政資金的引導和杠桿作用?！秾嵤┓桨浮肥巧罨r村綜合改革整體性綜合性的方案，而《轉移支付管理辦法》中列出的轉移支付投入和使用方式是財政部對《實施方案》的進一步詮釋與落實。以獎代補等方式是財政資金轉移支付的重要創新。這些方式的特征有二：一是資金落實具有錯位性。與以往直接的投入一分使用一分不同，《轉移支付管理辦法》列出的方法需要在一定條件完成之下方能投入資金，這樣使得資金在使用上達到高效。二是資金具有杠桿效應。民辦公助、政府與社會資本合作等方式，將政府之外的資金引入農村綜合改革中，使財政轉移支付資金在規模上達到效率最大?！掇D移支付管理辦法》列出的轉移支付方法是財政轉移支付的重要創新，在實踐過程中，需要結合實際情況，因地制宜，不拘泥于形式以追求資金使用效果；同時要牢記底線，杜絕轉移支付過程中任何借助創新方式實現的違法違紀行為。

解堊：由于我國正處于財政體制改革階段，對于地方政府而言，有限的財力對于龐大的支出責任可謂捉襟見肘，因此既要以產出為導向提高轉移支付資金使用效率，又要多重手段并行創新資金投入和使用，“開源節流”才能更有利于創造更多的公共服務，發揮轉移支付資金的最大效益。鑒于此，今后要積極創新轉移支付投入和使用方式，一方面，農村綜合改革涉及范圍廣，資金需求多，投資回報周期長，而社會資金的涌入能夠緩解地方政府的財政壓力，因此要加強政府引導，輔以金融部門支持，創新資金投入方式，以保障社會資金投入的長效機制；另一方面，社會資金參與不僅能夠提高轉移支付使用效率，還能夠抑制地方政府債務規模的擴張，但風險防范問題不容忽視，因此還需嚴格監管社會資本，公開透明資金用途，充分保障資金權益，從而增強社會資本長期投資信心。

王怡璞：轉移支付使用績效的提升，除了政府端發力之外，還需要引入社會與人民的力量。轉移支付作用的主要領域之一就是基本公共服務供給。在基本公共服務領域引入社會資本力量，可以考慮成為未來基本公共服務改革的主要方向，不僅可以有效緩解政府的財政壓力，還能夠通過引入市場競爭機制激發活力。社會資金的引入，本質是在不完善的市場和不完善的政府之間尋求平衡，充分發揮政府和私人部門各自的優勢，在相互合作的基礎上提高轉移支付使用的效率。

在創新轉移支付方式的同時，需要根據公共物品屬性、外部性等多種指標，并充分吸收國內外的先進經驗，合理界定可以創新的基本公共服務的種類，嚴格規范管理流程。政府在發揮主導作用的同時，還需要為社會資本提供制度激勵，規制其負外部性，控制財政風險，保護公眾的利益。

吳進進：農村綜合改革工作涉及美麗鄉村建設、村級集體經濟發展、國有農場辦社會職能改革等多項任務，是一個長期、大規模、綜合性農業經濟社會建設戰略任務，轉移支付資金在其中發揮著關鍵性引導作用，而不是大包大攬的角色。提高農業綜合改革轉移支付資金的效益，需要發揮公共財政資金撬動性作用。創新轉移支付投入和使用方式是提高財政資金使用效益的重要舉措，更是建立現代財政制度的題中之義。首先，要優化轉移支付結構，清理整合專項轉移支付資金，改變農業專項資金碎片化的現狀。其次，創新轉移支付投入和融資方式，積極推進PPP模式在農村綜合改革項目中的運用，利用現有專項轉移支付資金渠道，對農村PPP項目提供資本投入。

冀慧峰：對比中央2019年和2016年先后制定的財政農村綜合改革轉移支付資金管理辦法，發現二者對“創新農村綜合改革轉移支付投入和使用方式”的表述不盡相同，區別一是老文件表述為“可采用以獎代補……等方式”，新文件表述為“積極采用以獎代補……等方式”，從“可采用”變為“積極采用”，體現出經過3年的政策實施，財政資金的這些投入方式是行之有效的，值得大力推行；區別二是老文件表述為“采用以獎代補、民辦公助、貸款貼息、政府與社會資本合作等方式”，新文件表述為“采用以獎代補、民辦公助、先建后補、政府與社會資本合作等方式”，后者沒有列出“貸款貼息”，但增列了 “先建后補”，體現出經過3年的政策實施，財政部門對農業農村和農民的實際情況有了更加清晰的了解，相應地在財政資金的重點支持方式上，適當地做了微調，以更有效地支持農村綜合改革。

轉移支付資金的投入和使用方式直接影響著轉移支付資金的績效，是轉移支付資金管理中的關鍵一環，必須引起重視。對此，一要堅持目標導向。即從解決每項轉移支付資金的政策效果出發，充分發揮財政資金在引導和培育方面的“四兩撥千斤”作用，撬動金融和社會資本投入，形成財政打基礎、金融有扶持、全社會參與的多元投入格局。二要堅持問題導向。立足各地社會經濟發展的不同特點，針對轉移支付資金中容易出現的資金下達晚、項目推進緩慢、單位及個人騙取套取或違規獲取專項資金等問題，對照各類投入和使用方式，查找并封堵其中的風險點。此外，還必須充分發揮財政和審計等監管力量，加強對資金的監管和評估。

湯楠：農村綜合轉移支付資金中央下達數2017年是 313.6000億元，2018年是313.5500億元，相對2017年減少了0.5億元。而2019年的預算下達數達到了332.5500億元，同比增長了19億元，增幅6.06%。在增加資金投入的同時，積極鼓勵社會資本參與農村綜合改革發展的有關事項，這至少釋放了三個信號：一是引導社會資本進入農村綜合改革的領域，把社會資本的投資方向從目前偏向于城市的一些基礎設施投資、資本投資等轉向農村的綜合改革支出。二是充分發揮財政資金的杠桿作用和引導作用。地方經濟發展水平比較高的地方引入社會資本，能夠發揮財政資金的杠桿作用，以小投入帶動大發展；在地方財力困難的地區，增加社會資金的投入，能夠減輕地方財政的支出壓力，充分發揮財政資金的引導作用。三是強調資金支出的目標導向和結果導向，不管是以獎代補還是其他方式，都存在從“重支出”轉向“重結果”的一種價值導向。

對創新轉移支付投入和使用方式的建議：一是不斷研究完善資金分配環節的方式，強化因素法、公式法或以獎代補方法分配資金的科學性，強調績效評價和資金監管結果對資金分配的影響。二是充分調動地方政府的積極性，對資金加強管理的同時，也要加強資金的指導和督促，形成良性的上下互動機制。三是對轉移支付資金強調管理和引導，加大財政扶持力度的同時，積極試點社會資本進入公共服務領域。邀請銀行機構、金融擔保機構提供融資業務，搭建銀企合作平臺。不斷創新財政投入與社會資本相融合的公共服務支出機制，支持和鼓勵社會資本對脫貧攻堅、環境整治、農村建設等方面的投入，加大放管服，減少社會資本入場的審批環節。

進一步改革和完善轉移支付制度

主持人：5月31日，中國財政科學研究院發布地方財政經濟運行調研報告顯示，近些年地方政府對轉移支付依賴度持續上升，中西部地區財政自給率不足50%。與此同時，轉移支付未能有效地轉化為地方的內生動力，轉移支付主要流入地區的基本公共服務效率沒有顯著變化。為什么會出現這種局面？您認為現行轉移支付制度存在哪些不足？

宋麗穎：地方政府對轉移支付依賴度持續上升，但是轉移支付主要流入地區的基本公共服務效率沒有顯著變化，這實際上是兩個獨立的問題。第一個問題是轉移支付持續上升。2018年，財政自給率排名前三的省份分別是上海、北京及廣東，自給率分別為85.11%、80.63%和76.91%。自給率超過50%的還有浙江、江蘇、天津、山東、福建和山西。財政自給率情況基本與區域經濟發展情況相一致。在經濟進入新常態的大環境下，經濟增長暫時放緩，地方政府收入相對減少，而其組織地區經濟建設而進行的支出不變，這就導致了地方政府對轉移支付的依賴程度提高。我國經濟有鮮明的地域特征，經濟較活躍的北京、上海及東南沿海省份尚能保持主要依靠地方政府收入，而其他經濟欠活躍的省份只能更多依賴財政轉移支付。從這個角度來說，地方政府對于轉移支付依賴度持續上升，是我國經濟新常態時期的表現。第二個問題是轉移支付主要流入地區的基本公共服務效率未得到顯著改善。這個問題可以從兩個方面來進行解釋。首先，地區基本公共服務大多是中大型服務項目或設施，如城市地鐵、高鐵、碼頭港口等交通工程或大型產業園區。很多工程需要長期的投入才能產生顯著性變化，短期投入的資金很難立刻生效。此外，在經濟較為活躍的省份，很多公共服務可以吸收民間及社會資本，使得公共服務更加容易實現與獲取，而經濟欠活躍省份社會資本力量相對較弱，僅僅依賴財政完成公共服務的提供，導致服務水平與東部地區相比有一定差異。其次，在轉移支付的過程中，不可否認會存在一定的資金浪費、重復建設、效率不足等問題。這就涉及目前轉移支付制度的局限性。我國目前轉移支付制度主要的不足：一是單一的縱向支付難以實現均衡地方財政。目前實行的轉移支付制度是一種單一的縱向轉移支付制度，還沒有建立地區之間的橫向轉移支付制度。在中央財力比較有限的情況下，僅僅依靠中央對地方的轉移支付難以實現均衡地方財力的目標。二是轉移支付資金分配方式不合理，制約其發揮均衡地區間財力的作用?，F行轉移支付主要通過“稅收返還”和專項轉移支付進行，既不合理又不規范。就“稅收返還”而言，由于稅收返還數額的確定要求建立在往年基數基礎上，這就進一步拉大了地方政府的財政差距。就專項轉移支付而言，資金分配不是按照規范的方式來進行，而是看地方的討價還價能力，這就違背了轉移支付的初衷。三是專項資金的管理和監督不到位，缺乏有效約束，所以存在某些政府挪用與擠占情況，“拆東墻補西墻”，將專項資金用于彌補地方財政赤字或用于“形象工程”“政績工程”建設，專項資金的“?？顚Ｓ谩彪y以完全兌現。

解堊：針對上述局面，可以從三個視角進行理解：首先，歸因于現行財政體制中地方政府財力與支出責任不匹配，財權上行與事權下放加重地方政府財政壓力，且缺乏主體稅種導致地方政府財力不足，造成對中央轉移支付的持續依賴；其次，地方政府“重投資輕民生”的支出偏向，導致地方政府在公共服務內容上更傾向于基礎設施建設類投資，而對文教科衛等民生性公共服務偏向性較弱，不利于內生動力的提升；最后，中央轉移支付存在粘蠅紙效應，不僅加劇地方財政支出規模的擴張，也降低轉移支付資金使用效率，無法顯著提升地方基本公共服務水平。

由此可見，現行轉移支付制度存在諸多不足之處，可概括為以下三個主要方面：一是中央和地方財權與事權劃分不匹配，中央政府集中掌握絕大多數財力，而地方政府承擔更多支出責任，急需更完善的轉移支付制度才能保障地方政府實現基本公共服務均等化；二是轉移支付界線不清晰，降低效率與公平作用，一般性轉移支付與專項轉移支付存在內容交叉，不利于有效發揮一般性轉移支付的公平作用及專項轉移支付的效率作用，導致轉移支付資金使用效益折損；三是省以下轉移支付資金管理不善，雖然目前轉移支付資金撥付問題已得到初步解決，但是資金使用過程中的分配與監管，以及相關績效管理問題仍有待進一步提高，否則地方政府資金濫用行為將不利于發揮轉移支付資金使用效益和推動公共服務均等化；四是轉移支付資金管理偏重事后評價，缺少對事前審核和事中動態監控，且績效管理技術手段落后，結果的權威性不足，不利于約束地方政府行為。

王怡璞：隨著“營改增”改革的全面鋪開，地方政府失去了營業稅這一主要的稅種，同時在減稅降費的大背景下，一些地方政府對轉移支付的依賴度有所提升，是不可避免的。目前的轉移支付體系下，地方政府對公共服務投入的重視程度需要加強。一方面，地方政府對提高當地的經濟發展水平具有強烈的沖動，而對公共服務的提供缺乏積極性。另一方面，地方政府會過于依賴轉移支付帶來的財政資源，降低稅收努力，忽視自身財政能力創新的重要性。因此，完善轉移支付的關鍵在于提高地方政府對公共服務投入的積極性。在轉移支付能夠顯著調節地方政府支出行為的背景下，需要真正有效地利用轉移支付優化地方政府行為，推動地方政府公共職能的轉變。

吳進進：隨著中央對地方轉移支付規模的不斷增長，地方財政對轉移支付依賴度也隨之增長，部分欠發達地區也逐漸患上了轉移支付依賴癥。由于大部分轉移支付和地方經濟發展水平呈現負相關關系，經濟發展越落后，獲得的轉移支付越多，這就對地方經濟發展和財政收入增長的內生動力產生了負面激勵作用。經濟發展好不好，財政收入增長多不多，公共服務提供效率高不高都不影響轉移支付數量。轉移支付主要流入地區的基本公共服務效率沒有顯著變化，從中可以看到我國目前的轉移支付制度還存在著若干問題和缺陷，如轉移支付制度缺乏強有力的績效評估體系，重自下而上的申報、評審，輕自上而下的績效評估和結果導向的有效問責。正是由于難以做到根據績效評估結果決定資金分配，導致部分地區轉移支付使用效率低。

冀慧峰：出現這種局面，一是與我國基本公共服務的整體水平提升有關。隨著我國經濟的不斷發展，國家的綜合經濟實力越來越強，人們對政府提供的基本公共服務的種類和質量也有了更高的期許。而要實現更高層次上的各地基本公共服務均等化，中央就必須要逐年加大對中西部欠發達地區的轉移支付力度，當轉移支付的增速超出當地自有財力的增速時，中西部地區的財政自給率就必然呈現下降趨勢。二是與當前我國轉移支付制度的主要目標有關。當前的轉移支付制度更多地關注“公平”，力圖通過平衡經濟發展水平和解決貧富差距的方式，實現基本公共服務的均等化，對“效率”關注相對不足。三是與中西部地區在經濟發展、人才集聚、管理能力和思想理念上的相對落后有關?；谶@些不足，中西部較難實現基本公共服務供給與需求的精準對接，較難實現基本公共服務資源的共享和綜合利用，較難形成基本公共服務的多元化供給格局，這些對提升基本公共服務效率都有很大影響。

轉移支付制度非常復雜，存在問題也較多，我主要說兩方面：一是有指定用途的轉移支付資金占比仍然較高。2013年以來，中央財政對專項轉移支付資金進行了清理、整合和歸并，專項的數量得到大幅壓減，但按照財政部目前的新統計口徑仍然有109項。并且部分一般轉移支付項目甚至均衡性轉移支付項目也指定了用途。二是中央和地方在政策設計和執行上溝通還不夠順暢。如，在分配某些資金時，地方財政部門雖然了解基本的因素，但并不清楚這些因素的口徑和權重。在規定地方配套標準等籌資標準時，上級財政沒有充分考慮地方的經濟發展水平和財力差異，一味連年提高標準，挫傷了基層財政和群眾的積極性。

湯楠：轉移支付主要流入地區的基本公共服務效率沒有顯著變化這種情況，個人覺得有多方面的原因。第一個就是財力的不足，影響轉移支付資金的地方配套，進而影響了資金的成效體現。第二個是社會環境的落后，經濟發展水平的滯后會影響到轉移支付資金的使用效果。第三個是轉移支付資金的使用方向多是公益性領域、基礎性建設項目等。資金發揮的是社會發展風向標和穩定器的作用，轉化為地方的內生動力，提高基本公共服務效率是一個長期的過程。第四個是轉移支付資金對地方來說長期以來存在一定的無償性，花錢辦事效果和效率有待提高。

現行轉移支付制度可以說正處于一個不斷完整的過程，從大的方面來說，轉移支付資金的制度建設是已經相對完備的。但是具體到每一項轉移支付資金的制度建設，目前存在兩個方面的不足：一是需要進一步明確中央與地方財政事權和支出責任，這是各級政府用好轉移支付資金，有效提供基本公共服務的前提和保障。二是需要逐步分領域、分層次建立轉移支付資金的績效評價系統。用科學、合理的績效評價指標來提高資金使用效率，發揮資金支出成效。中央財政對專項轉移支付和部分一般轉移支付設定整體績效目標，各級財政部門逐級設立細化的績效目標，系統反映轉移支付資金在使用期限內達到的產出和效果。

主持人：中國財政科學研究院院長劉尚希近日提出，過去轉移支付側重實現地區財力公平，促進基本公共服務均等化，但在這一過程中，將效率割裂開來，忽視了人長期發展的能力建設和效率提升，最終導致區域分化趨勢加劇。您如何看待轉移支付的公平和效率問題？

宋麗穎：公平與效率問題，不僅僅存在于轉移支付，還存在于各類經濟行為之中。從本源上看，公平與效率是哲學問題，本質上是矛盾，是對立統一，沒有公平，效率將沒有持續的基礎。從分配制度上看，我國的基本分配制度要求在分配時，既要反對平均主義，又要防止差距懸殊，既要提倡奉獻精神，又要落實分配政策，體現公平正義。作為中央與地方財政分配方式，我國的轉移支付制度在理論上實際是兼顧了效率與公平的。在制度設計上，轉移支付保障了以中央為支付方，以地方為轉移方，以稅收返還、專項轉移支付等為具體方法，使得地區之間的財政收入差距不會過分懸殊，體現出社會公平的特征。同時，轉移支付帶來的正向效應本身就是效率的體現。在現代經濟體系下，地區能夠發展的充分因素便是充足的資金，資金能夠帶來累加效應，帶來進一步的發展。僅有市場進行資源配置的環節下，經濟活躍與欠活躍地區的差距將因為資金差而不斷拉大，到一定階段，欠活躍地區將會產生一系列負效應，其自身的價值將因為無資金涌入而無法得到體現。在這種情況下，轉移支付能夠使經濟欠活躍地區的資金得到基礎性保障與支持，使得其價值發揮程度顯著高于無轉移支付的情形。而這正是轉移支付實現了效率的體現。當然，以上僅僅說明理論上轉移支付是兼顧了效率與公平的。在實際執行過程中，存在著制度設計不夠完善導致的公平或效率問題，這是不可避免的，也是正常的現象，需要在實踐中加以解決。

解堊：公平與效率的權衡是財政學領域探討的熱點，轉移支付制度設立之初是為彌補地區間因資源稟賦不同而導致的收支差異，其對財政收入進行二次分配的功能更偏重轉移支付的公平性，在實現基本公共服務均等化，助推區域間協調發展的過程中保障社會公平，但是轉移支付制度設計不健全所引發效率問題將惡化公平性結果，主要表現為，轉移支付不僅給地方政府帶來收入效應，同時會扭曲地方政府收支行為。首先，大規模轉移支付增強地方政府依賴程度，進一步擴大地方政府的支出規模，降低稅收努力程度；其次，受地方政府行政績效的影響，地方財政支出重投資輕民生，公共服務供給不能與居民需求相匹配，不利于人力資本積累，進而抑制地區經濟長期發展；最后，資金管理漏洞導致資金撥付與監管脫節，造成資金濫用，易滋生尋租腐敗現象。

公平與效率相輔相成，兩者缺一不可，在轉移支付制度實施過程中為兼顧公平與效率，需注重對地方政府的激勵與約束。一方面，優化機制設計，合理配置轉移支付資源，以激勵地方政府支出轉向民生性建設，同時動態規劃轉移支付分配，實現以人為本的基本公共服務有效供給；另一方面，加強規范管理，不僅能夠優化政府間財政關系，提高地方政府行政效率，還有利于約束地方政府行為，提升轉移支付資金使用效率和經濟效益。

王怡璞：轉移支付設計的目的之一就在于解決財政不平衡的問題，包括兩個維度，一個是中央與地方政府之間的縱向不平衡，一個是地區間的橫向不平衡。在實現公平目標的同時，效率是必須要引起重視的因素。利用轉移支付，既要能有效緩解基層財政困境，又要能促進地方政府對公共服務的投入。具體而言，轉移支付的效率應體現在三個層面：分配階段的效率，有效彌補各地區的財政缺口；使用階段的效率，不僅要關注財政資金短期使用的效果，還要引入長期動態視角；管理階段的效率，包括預算資金的撥付、預算執行等方面。

目前，轉移支付資金的使用存在一定的效率缺失。根據一些地區的轉移支付審計結果可以發現，年末一些轉移支付資金并未得到安排。出現這一情況的主要原因是資金撥付時項目落實不具體、不細化，有時候沒有與具體的部門相對應，而是在執行中具體內容才能確定，還有部分項目的前期準備和可行性研究不充分，在年內尚不具備資金使用條件。

吳進進：轉移支付應實現公平和效率的平衡，在過去財政收入增長較快，轉移支付資金較為充足的條件下，地區間財力公平是轉移支付的首要目標。但是，隨著財政收入增速下滑，國家財力面臨硬預算約束時，效率應擺在更加重要的位置。過去的公平單純看轉移支付是否降低地區財力和支出規模差距，忽略了轉移支付是否顯著提升了落后地區公共服務質量，特別是人力資本與人口長期發展能力的提高。今后的轉移支付，不僅要加強績效評估，提高支出的結果導向，還要調整支出結構，突出對落后地區人力資本和人口長期發展能力的投資。

冀慧峰：轉移支付是各級政府之間為解決財政失衡而通過一定的形式和途徑轉移財政資金的活動，是政府財政資金單方面的無償轉移，體現的是非市場性的分配關系，是二級分配的一種手段。因此，在公平和效率的問題上，轉移支付還是應該重點關注公平，同時兼顧效率。并且，二者應體現在不同的層次，互為補充，互相促進。首先，在制度設計上要優先保證公平。要確保用于實現基本公共服務均等化的轉移支付項目和資金占大多數，以幫助中西部地區能夠有效供給具有基礎性、支撐性的必需的基本公共服務，實現社會公平和正義。同時，也要設立一定比例的具有激勵和約束作用的行業性、區域性和臨時性的轉移支付項目，來引導不同的地方特別是中西部地區，積極發展各相關產業，打通基本公共服務與當地經濟發展之間的良性循環關系，提升效率。其次，在制度運行和管理上，要重點關注效率。要配合戶籍制度等相關領域改革，持續推進以常住人口而非戶籍人口測算轉移支付資金的方式，實現“人錢掛鉤可流動”。要在推進財政事權和支出責任改革的同時，減少指定用途的轉移支付項目，擴大地方統籌使用轉移支付資金的范圍和權力，增強轉移支付資金的適用性和針對性。還要強化對轉移支付資金的績效管理和日常監管，督促地方加快撥付進度，減少滯留時間，讓資金盡快發揮效用。

湯楠：轉移支付資金的公平和效率問題，是資金分配、使用的兩個方面，并不存在沖突和矛盾。資金的公平，主要體現在分配環節，因為本質上轉移支付資金還是一個財力上的均衡。資金的效率主要體現在資金的使用管理，體現在資金支出后的效果體現和效率提升。近年來，中央財政提高了一般轉移支付的占比，強化地方對資金的統籌能力；對專項轉移支付予以整合，打破了部門壁壘，充分發揮資金支出效果；對轉移支付資金的使用進行了不斷地細化和管理約束，更加注重資金的指向性，要求各級部門將更多的精力放在為基層服務和干事情上；加強結轉結余資金管理，盤活各級財政存量資金，加快預算執行進度，切實提高財政資金使用效益。

主持人：在當前經濟下行壓力加大、各項減稅降費政策逐步落地、放管服改革持續深化等背景下，作為財稅體制改革的重要內容，我國轉移支付制度的進一步完善需從哪些方面發力？請談談您的看法。

宋麗穎：要完善轉移支付制度，就要從體制、方式、執行三個方面著手突破。第一是體制，暨建構起以分級、分權為主體的財政體制。就我國經濟發展現狀而言，想要更好地推動財政稅收體制改革的創新，就要在原有體制基礎上對其予以調整與優化，建構起以分級、分權為主體的財政體制方案。以此種財政體制為背景，首先，需要及時調整地方政府的財政實權，并借助中央財政部門的賦予來實現，這能夠有效保障地方政府以稅種范圍為界定，實施稅收減免和稅收立法的權利；其次，對于以各級地方政府為單位獲得的財政收入要予以整理和劃分，從而為中央財政的發展做好鋪墊；最后，想要提升財政管理的實效性，還要以固有的間接管理為著手點，推動其向直接管理轉變。這樣，一方面可以減少因財政支出給地方政府帶來的各種壓力，另一方面還能充分提升財政支出的及時性和有效性，是后續管理水平得以提升的主要依托。第二是方式，暨需要制定更加有效的轉移支付方式。當前轉移支付體系主要是為了保證經濟平衡性而建立的，對我國轉移支付予以劃分，包括財力轉移支付、稅收返還、專項轉移支付等。剖析上述轉移支付類型的出現原因，可以總結為以下兩點：一是沒有建立切實可行的制度，轉移支付工作過程缺乏有效的監管，導致各種類型賬面缺乏明確性；二是轉移支付類型結構不合理，不同區域間獲取的經濟收益也會因此受到影響，既制約了財政支出均等化原則所具有的作用的發揮，又導致了平衡化、均等化發展的目標無法得到良好的實現。在此背景下，需要加快轉移支付體系的制定與建立，這對發展戰略目標的高效完成也起到重要的保障作用。第三是執行，暨提高財政管理者的素質水平。財政管理者素質水平的提升必須基于對現有管理人員基本情況有詳細了解的背景下來進行。具體來講，就是要明確目前財政稅收管理工作特點以及財政管理工作對管理工作人員的具體要求，并對現有管理人員的綜合能力和知識體系予以測評，以測評結果為參考，完成培養方案的制定。除此之外，無論是日常工作還是學習，都要讓管理人員深刻認識到持續學習的重要性，并加大對其培訓力度，積極為管理人員營造鍛煉自我、提升自我的平臺，用當下最先進的管理思想和理念武裝管理人員，從而保證其在后續管理工作中能夠與時俱進，更好地滿足新形勢下我國財政稅收對管理工作的具體要求。

解堊：我國轉移支付制度解決地區間基本公共服務均等化的過程中，要將激勵與約束相容，引導資源自上而下的有效配置，加強自下而上的績效管理，強調轉移支付資金優化配置，重視資金使用效率，完善管理制度流程，并加強績效評價、監督與反饋機制，從而實現中央政府宏觀調控與改革發展的目標。

首先，合理界定轉移支付權責范圍，優化轉移支付結構?；诓煌愋娃D移支付優勢及各地區民生建設的發展目標劃分不同轉移支付責任范圍，充分發揮一般性轉移支付公平作用與專項轉移支付民生保障作用，在兼顧公平與效率的基礎上采用動態規劃分配方式精準轉移支付資金的引導和調控。

其次，加速健全轉移支付科學管理，提升資金使用效率。需注重轉移支付的投入到產出整個過程的科學管理，不僅要創新資金投入方式進一步釋放資金效能，還要依靠現代化信息技術手段，全程監控資金使用，動態跟蹤項目實施與成果檢驗，規范資金投入并提升使用效率。

再次，匹配行政體制與預算管理體制，完善管理制度流程。提升轉移支付資金效益離不開各級政府協調與各部門之間協作，簡化自上而下的傳達與審批有利于縮減轉移支付管理成本，加強各部門橫向協作，有利于轉移支付資金的整合與規范管理。

最后，嚴格依照目標健全評價指標體系，加大監管反饋力度。一方面，績效目標科學、合理設計是績效管理體系的基石，注重問題導向和結果導向能夠將評價指標與目標有機結合；另一方面，加快建立轉移支付資金信息共享平臺，可以及時監管資金使用過程中不規范等問題，有利于促進廉政建設和風險防范，便于強化績效評價結果的問責機制。

王怡璞：加強事前考核，提高轉移支付決策的科學性。在事前階段引入多方論證，不僅要有政府部門，還要多聽取社會各方的意見。對轉移支付的分配與使用進行統籌安排，提升轉移支付編制的科學性。

進一步明確省以下各級政府，尤其是縣級政府支出責任的劃分。本次新設的共同財政事權轉移支付2018年執行數中占比47.2%，在2019年預算數中占比47.0%，占據了轉移支付領域的半壁江山。因此，如何利用好這些共同財政事權轉移支付對于轉移支付資金的有效使用至關重要。根據各地區的經濟情況，中央政府劃分了五個檔次來確定各地區的分擔比例分擔支出責任。在省以下，各地區的財力狀況仍有較大差異，需要各省進行統籌安排，進一步明確基層政府支出責任的劃分，同時結合實際財力狀況更加有效地配置財政資源。

宏觀層面，轉移支付與稅收是地方政府的兩大重要收入來源。轉移支付的完善還需要與稅收體系進行協同調整。轉移支付資金的發放會不會影響到地方政府的征稅策略，引發地方政府的財政惰性，是一個需要考慮的現實問題。這就更需要加強對轉移支付使用的績效考核，構建激勵相容的制度，通過轉移支付的優化促進經濟的高質量發展。

吳進進：建議從以下方面完善我國轉移支付制度：第一，增加一般性轉移支付規模和比例，特別是大幅增加均衡性轉移支付的規模和比重，降低專項轉移支付資金的比重。減少專項轉移支付數量和規模的重要途徑是改專項為中央本級支出，以及變專項為一般轉移支付。減低專項轉移支付比重的另一項關鍵舉措在于清理整合當前過多過雜的專項項目。專項資金整合要向重點項目傾斜，圍繞重點項目整合資金，發揮重點項目的平臺作用。第二，做好專項資金項目庫建設，以縣級為單位，建立健全縣級財政專項資金項目庫，以項目庫建設促進項目的合理安排。強化專項資金特別是重要領域、重大項目的專項資金的統籌使用，集中財力解決制約主導產業、重點項目發展的瓶頸問題。第三，完善專項資金的績效管理、定期評估與退出機制，確保轉移支付項目能上能下。在科學合理的績效評價基礎之上，即通過運用一定的評價方法、量化指標及評價標準，對專項轉移支付目標的實現程度以及財政資金使用情況進行綜合性評價。

冀慧峰：在當前的經濟形勢和改革背景下，我國的轉移支付制度改革更應體現出前瞻性、針對性和有效性，更需要與財稅制度改革等實現協調。第一，要在進一步推進中央和地方財政事權和支出責任劃分改革上下工夫。要按照“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”的要求，優化中央對地方轉移支付體系，增加一般性轉移支付規模，健全專項轉移支付定期評估和退出機制，實現轉移支付制度與事權和支出責任劃分相銜接。第二，要樹立過緊日子的思想，增加重點領域投入，提高轉移支付的精準度。當前重點要增加對脫貧攻堅、“三農”、結構調整、科技創新、生態環保、民生等領域的投入，著力支持深化供給側結構性改革、加強創新和技術攻關、實施鄉村振興戰略、促進區域協調發展和軍民融合發展等。第三，要注重發揮人大、專家、媒體以及社會大眾對轉移支付項目設立和退出的政策性監督。在對經濟、社會和民生有重大影響的專項轉移支付項目設立和退出時，一方面向人大作出說明，由人大充分監督。另一方面廣泛采用聽證、第三方論證等方式，提高媒體和社會大眾的參與度。第四，要加快推進轉移支付資金的績效評價全覆蓋。要科學確定績效評價指標、完善績效評價體系和結果使用鏈條，對重點項目和資金進行動態跟蹤，實施績效監控和全面績效評價，并逐步加大績效評

價結果與資金分配的關聯度，盡快從結果參考型績效預算轉變為直接掛鉤型績效預算。第五，要注重發揮大數據技術在轉移支付制度運行中的作用。通過橫向和縱向整合財政業務應用系統，將獨立運行的業務系統與宏觀經濟預測分析系統等進行底層整合，并打通上下級財政預算指標系統、國庫集中支付系統等之間的連接，讓上級財政既可以隨時抓取數據以測算和分配轉移支付資金，又可以隨時對下級財政的執行情況進行動態監控。

湯楠：就當前經濟下行壓力加大的這種形勢，如果社會經濟的整體環境是一個魚塘的話，減稅降費可以說是對整個社會經濟環境的“放水養魚”，放管服改革可以說是 “簡政放權”“休養生息”，那么轉移支付制度改革以及整個財稅體制改革，則是對魚塘整體的加固、變強。就目前的轉移支付制度來說，我覺得需要從三個方面進行完善：一是在制度建設上明確應由中央直接負責的事務和應由地方負責的事務，避免出現中央承擔過多、地方沒有擔負起相應的支出責任的情況，避免中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊；厘清各級政府職能定位，避免財政事權和支出責任劃分缺乏法律依據，法治化、規范化程度不高的情況，避免財政包攬過多，或出現應由政府承擔的基本公共服務卻承擔不夠的情況。二是需要進一步優化轉移支付的結構，對現行的轉移支付資金，根據中央和地方的財權事權劃分，優化結構，調整一般和專項的種類。緊密圍繞財稅體制改革和“防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治”三大攻堅戰，完善轉移支付資金的使用方向。三是制度上明確加強轉移支付資金的監管責任，盡快建立起各領域轉移支付資金的績效評價體系，績效評價的指標應當清晰反映相關轉移支付的預期產出和效果，與資金涉及的任務數相對應，與資金量相匹配。在整體上對績效評價指標進行設計，同時指導各級財政從數量、質量、時效、成本，以及經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、滿意度等方面進行績效評價指標的細化?！?/p>