新預算法下高等學校預算績效管理體系探析

●鄭福桂 王 楓

一、高等學校預算績效管理的必要性與趨勢

（一）預算績效管理的必要性

1、高等學校管理的需求是實施預算績效的內因。隨著社會的發展，我國已從計劃經濟轉向市場經濟，高校的管理也正與國際化接軌，辦學規模的擴大以及辦學模式的多樣化，導致辦學資源稀缺，特別是國家公辦高校，政府財政保障能力有限，政府的投入也從單純的“保障供給”轉向“有效供給”，高等學校預算績效改變了傳統預算“錢隨人走”的理念，要求預算是學校事、責、利的高度統一，以實現學校發展規劃和合理分配資源的統一和平衡，通過績效預算制度，可以調動全校師生員工的積極性，強化預算主體的責任意識，建立經費預算與工作目標掛鉤、工作業績與預算撥款掛鉤的良性循環，促進學校的長期穩定發展。因此，高校的長足發展也是預算績效管理的主要內部動因。

2、政府管理的需求是實施預算績效管理的外因。高校作為全額撥款的事業單位，財務預算是政府公共財政預算的主要構成部分，政府職能、公共需求也要求政府預算的最終目的是保障公共財政收入的來源者，即廣大納稅人的利益最大化，要求國家對政府預算全程有監督保障體系。2003年中共十六屆三中全會提出 “改革預算編制制度，完善預算編制、執行的制衡機制，加強審計監督，建立預算績效評價體系”。隨后，政府預算開始了自我革命，完成了 “部門預算制度”、“國庫集中收付制度”、“政府采購制度”等系列改革，2015年新頒布實施的《預算法》也在預算的編制、執行及決算中六次提到績效，推動了預算管理從編制、執行到結果應用中績效考核的體系化建設，保障了預算資金績效考核在實施過程中的有效評價，體現了績效預算管理在資源的合理配置、高校內涵發展、資金使用效益提升等方面的積極作用，同時，預算績效管理也是政府關注的重要問題，因此，政府管理的需求是高等學校實施預算績效的主要外部因素。

（二）預算績效管理的趨勢

新預算法對高校的預算提出了更加“精細化、透明化”的要求，指出高校預算是“績效為依據、結果為導向”的預算。預算績效的結果導向型機制，是以推進績效評價結果的應用為落腳點，有利于高等學校的機制化建設?？冃гu價結果反饋給預算主體單位，并督促預算單位將結果應用并落實。學校將績效評價結果同時作為下一年度或以后年度預算資金安排以及預算支出結構調整的重要依據，既激發了各預算單位積極按績效目標執行預算，也形成了行之有效的獎懲機制，通過增強全體教職員工的績效意識來推動學校整體的預算管理水平提升。

二、預算績效管理現狀

高等學校預算管理包括預算的編制、執行及監督和考核，預算績效是高校根據預算主體單位上年度預算執行的業績和效果來確定下年度預算的一種預算形式?，F階段我國高校預算績效管理的主要問題在于：

（一）預算管理缺乏績效理念

西方國家從上世紀80年代開始實施績效預算的探索，我國從2003年中共十六屆三中全會才正式提出了建立預算績效管理體系，但是如何完全改變多年來的思維慣性，讓績效預算“重結果、重產出”的理念深入人心，讓“學校的發展戰略和績效相聯系”的思想認識深入人心，真正做到將績效考核機制融入到預算管理，將績效考核貫穿到資金的籌集、分配和使用的全過程，還有一個循序漸進的過程。

目前國家將高校確定為“公益二類”型事業單位，有別于企業類營利機構對投資成本及回報的重視度，造成高校一直以來重視教書育人的社會價值，而忽視了預算投入后教育成本和產出效益的關系。預算管理上更關注的是如何“要錢、分錢、花錢”，各預算單位主要考慮如何去爭取資金，然后如何去執行預算，而缺乏對預算執行效果的監管與評價，造成無法對以后年度預算編制提出更合理化的建議，這勢必會造成教育經費使用效益不高的詬病。

（二）績效預算缺乏考核體系

近年來，國家出臺了一系列的預算績效管理制度和文件，如《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》《財政支出績效評價管理暫行辦法》《關于推進預算績效管理的指導意見》等，各省財政廳也相應出臺了配套文件，但專門針對高校的預算績效規章制度仍然沒有。同時，對高等學校來說，由于辦學目標的多元化、資金來源的多元化、辦學層次的多樣性等諸多特點，也導致無法制定一套統一的、具有可操作性的、科學合理的績效管理體系，來分析和評價預算績效目標的實現?，F行的預算績效評價方法有平衡計分卡、因素分析法、專家評議法、橫向比較法、成本效益比較法及問卷調查等多種方法，收集、整理及分析預算績效的基礎數據及信息，缺乏有效的技術支撐和專業人才，無法對高校的預算績效建立一套科學合理的預算管理信息系統。

三、完善高校預算績效管理體系的建議

為了讓高校預算績效管理能真正發揮作用，就必須改變傳統的預算分配模式，將預算和績效目標有機結合起來，增強預算編制的科學性，強化預算支出責任，完善預算評審機制，加強評審和審查結果運用，加快建立績效導向的預算管理制度。

（一）建立融合式預算績效管理體系

預算績效管理是一項系統性管理工程，涉及高等學校的各個方面，不僅與預算管理高度相關，也與高等學校內部控制建設、長期發展規劃、行政管理、教學管理等緊密聯系。做好高校預算績效管理不能單獨孤立開展，合理有效的預算績效管理體系必將高度融合學校財務預算、內控制度、教學業務等多項管理內容，形成復合式預算績效管理體系。如圖所示：

圖1 復合式預算績效管理體系

1、預算管理與績效管理的融合。把績效管理引入政府管理是以預算管理為路徑的，現階段開展績效管理也主要依托于預算管理，新《預算法》中更是突出了預算績效管理的具體要求。因此做好績效管理必須推進績效管理與預算管理的深度融合，績效管理要深入實際、落到實處、收到實效，把預算績效管理應用到預算編制和執行的各個具體環節，構筑起事前、事中、事后的全過程績效管理系統，將績效理念和方法從預算編制到預算執行再到預算考核進行全過程融合。

在預算編制環節中，結合預算資金投向編制預算績效目標。要求各項目責任單位將編制績效目標作為預算項目申報的前期審核重點，提升預算績效目標的編制質量，充分體現資金申請的必要性。在預算批復環節時，同步批復績效目標，一方面保證了績效目標的嚴肅性，另一方面更體現了預算編制的完整性。

在預算執行環節中，將預算執行融入績效跟蹤監控管理，推進預算執行與績效跟蹤監控同步開展，深入找出預算執行中出現的問題，同時也能發現績效目標的偏差情況，有助于執行環節的落實和整改。

在預算執行結束后，及時組織績效評價形成評價結果，將績效評價結果應用到后續預算安排中，切實與預算安排相結合，體現績效評價的意義，促進預算編制的科學化、規范化。

2、內部控制與績效管理的融合。高等學校內部控制體系與預算績效管理相關性高，總體來看，內部控制體系是預算績效管理的基本點，而且預算績效管理也是內部控制體系的重要組成部分，二者在目標、管理格局、管理方式等方面都有重合，且相互影響。主要表現在：第一，目標的一致性，都是為了高等學校優化資源配置，更好地提升財政資源的使用效益和學校事業發展；第二，管理格局的全方位，高等學校的財政資金、事業收入及其他收入等所有納入收支的預算都全面納入內控體系和預算績效管理；第三，管理方式的全過程，都是自事前到事中再到事后的管理閉環系統。通過內控體系與績效管理的融合，能深化高等學校教職員工對績效管理工作的認識，培植績效管理理念，推動績效管理對內部控制的促進作用。

內部控制與績效管理相融合，要求擴展績效管理的基本職能，增加績效管理中對內部風險和外部風險的識別職能，例如：在績效評價中有針對性地完善績效評價指標體系，將項目決策、管理和績效相關的評價指標優化，在項目決策中增設集體研究決策、技術咨詢、專家論證、立項評審等有關評價指標；在項目管理中考慮政府采購制度、不相容職務分離、合同管理、預算執行情況分析等評價指標；在項目績效中設置預算執行考核、預算執行監控等有關指標。

內部控制與績效管理相融合，還可以通過有效內部信息溝通來促進。例如，建立預算執行通報，根據預算執行進度和績效目標達成情況，在一定范圍內溝通預算和績效有關信息，實現有效的內部溝通，發揮績效管理的約束激勵機制作用。

3、項目管理與績效管理的融合。項目管理與績效管理相互銜接、交叉，績效管理貫穿于項目的全過程。項目管理主要有項目立項、項目可行性研究、項目初步設計、項目實施、項目驗收和交付等多個環節；預算績效管理包括績效目標管理、績效跟蹤監控、績效評價管理和評價結果應用四方面。通過梳理項目管理與績效管理的流程和環節可知，二者的區別在于：項目管理是線性管理，績效管理屬于閉環管理?？冃Ч芾硗ㄟ^與預算管理的融合最終指導和影響項目預算的安排和投入方向，進而影響項目管理。項目管理水平的高低直接影響著績效管理的成效，高水平的項目管理能有效促進項目績效目標的達成，能為績效管理提供可靠的實施基礎。

項目管理與績效管理可以從融合管理團隊、再造管理流程、共享管理信息、協同管理步伐、互通管理結果等方式進行有效銜接。例如，在項目初步設計階段，需要研究、細化、量化績效目標的設置，便于績效運行監控和績效評估機制的開展；在項目績效評價階段，把績效評價取得的信息反饋給項目管理單位，促進和優化項目全過程管理；在項目實施階段，績效目標和項目管理共同參與中期檢查，有效避免了管理步調的不協同，降低了管理成本。

4、事業發展規劃與績效管理的融合。事業發展規劃是高等學校事業發展的綱領和目標體系。高等學校預算是履行學?；韭毮苈氊煹馁Y金表現形態，預算績效管理水平不僅可以促進編制科學合理的事業發展規劃，同時也能實現預算資源配置與高等學校職能履行的平衡。

事業發展規劃與績效管理的關系主要體現在，事業發展規劃確定了預算績效目標管理的依據，事業發展規劃是績效目標管理的前提和基礎，預算資源的有效性限定了發展規劃指標值的設定，預算績效管理是確保發展規劃低成本和及時有效落實的重要措施。

預算績效管理的實質是追求資金配置最優化、公共產品供給成本最小化、公共產品社會效益最大化。預算績效管理的目的是把有限的預算資源同事業發展規劃有效連接，通過把宏觀的事業發展規劃與具體的績效目標管理相結合，一方面把事業發展規劃通過預算資金的分配細分到具體的績效目標，并通過后期績效跟蹤監控、績效評價考核等績效管理措施，確保規劃和目標落地；另一方面通過績效目標管理反饋的現實情況，進一步優化事業發展規劃，促進高等學校戰略目標的達成，形成績效管理和事業發展規劃的充分融合。

（二）創新高等學校預算績效管理流程

高等學校預算績效管理流程主要包括績效目標管理、績效跟蹤監控、績效評價管理和評價結果應用四個環節?？冃繕斯芾砑纯冃繕说木幹坪驮O定，績效目標編制質量的高低，直接影響著后續績效監控和績效評價等績效管理工作能否有效開展，因此高等學校的績效目標管理是整個預算績效管理的基礎?？冃н\行監控管理是預算績效管理的中期跟蹤管理環節，它是落實績效目標、加強預算執行、保障績效目標順利達成的重要措施?？冃гu價是預算執行結束后，對年初設定的績效目標是否達成的檢查和總結，也是資金使用效益的總體描述，更是預算績效管理的支撐點。評價結果應用是對績效評價結果的具體使用，也是預算績效管理的最終目的和落腳點。按照現行預算績效管理模式，績效目標設定主要在預算的編制階段，績效運行監控是在預算的執行階段，績效評估是在預算執行完畢后進行，結果應用則又體現在預算編制中。

圖2

1、績效目標編制環節?？冃繕耸菃挝煌度氲念A算資金在一定期間的期望產出和效果，具體包括績效指標、績效標準等具體內容，根據預算資金支出類別分為整體支出目標、項目支出目標和基本支出目標?；局С隹冃繕艘话悴粏为氃O定，而是納入學校整體支出績效目標統籌考慮；按照目標期間長短，績效目標又可分為年度目標和長期目標，年度目標是一個預算年度內的期望產出和效果，長期目標則包括若干個預算年度在內，一般根據項目實施周期、事業發展規劃等實際情況確定。為了編制高質量的績效目標，可以從以下途徑實現：

（1）將績效目標審核前置預算安排，強化績效目標審核結果應用。高等學校應當建立績效目標內部審核制度，完善審核機制和審核流程，加強績效目標審核結果應用，未按要求設定績效目標或審核不通過的，不配置預算資金。通過將績效目標前置審核，進一步增強預算資金配置中的績效目標的嚴肅性，倒逼資金申請單位重視績效目標的編制?？冃繕说膶徍朔謨深?，即常年性項目和新增項目。

對于常年性項目的績效目標審核一方面可以要求高校建立內部績效管理專家審核論證機制；另一方面財務部門可以引入政府部門確認的行業專家組成員對高校編報的預算績效目標進行專門審核，凡審核未通過的項目，可以調減當年預算資金，從而增強審核的客觀性、科學性和權威性。

對于當年新增項目的績效目標審核應作為預算資金配置的前置必備程序，新增預算項目是否納入部門預算安排資金應當將專家審核組成員的審核意見作為重要依據，對專家有否定性的審核意見的項目應直接排除，不納入當年部門預算安排。

目前，我國高?？冃繕说木幹婆c預算編制是同步進行，但普遍存在“重預算、輕管理”的現狀，導致基層資金使用單位對績效管理重視程度不夠，直接影響了績效目標的編制質量。因此高校內部可以探索建立績效目標的“四個同步”管理機制，具體包括：同步編制、同步審核、同步調整和同步批復。通過“四個同步”機制的管理，既可以體現績效目標的嚴肅性和剛性約束要求，也能夠促進高校內部重視績效管理，提高績效目標的編制質量。

（2）建立普遍適用的共性績效指標框架體系。預算績效管理的基礎和前提是有高質量的績效目標，而提高績效目標編制質量的有效途徑是建立普遍適用的共性指標標準體系。各高校的一般普通績效目標的設定直接在建立的標準體系內選擇適用即可，對個性績效目標再另行單獨設定。如此既能提高績效目標編制質量，又能提高工作效率，降低績效管理成本，因此建立普遍適用而又科學合理的指標體系非常必要。

績效指標體系由績效指標、指標說明和計算公式、數據來源、基準值及最近三年的指標值、指標預計實現值等組成。建立績效指標體系可以通過梳理資金用途、明確資金使用績效目標、提煉具體指標、確定基準數據、設定具體目標值等步驟開展。

指標體系的使用和建立是一個動態的過程，在日?？冃Ч芾砉ぷ髦行枰Y合指標體系的使用情況、年度工作目標和事業發展規劃等適時調整，要遵循科學合理、細化量化、可比可測、動態調整、共建共享的原則，分層次建立核心績效指標和標準體系。

績效指標標準框架體系確定后，主要在編制和審核績效目標、中期績效跟蹤監控和績效評價評估等方面運用。高校在編制績效目標時要切實啟用績效指標體系，增加和選用績效指標體系以外的指標要充分研究和論證。開展績效評價時，要優先選用績效指標體系中的產出指標和效益指標。

2、預算績效的實施環節。預算績效的實施是指根據設定的績效目標，通過跟蹤檢查項目及統計分析數據，動態掌握和控制績效目標實現程度、資金預算執行進度等。通過預算績效實施，完善績效管理環節，構成預算績效管理的完整體系，以有效降低預算支出執行風險，為提高資金使用效率、管理水平和預算績效提供有力保障。

績效實施工作由學校統一組織協調，校內各預算單位承擔主體責任。預算績效實施是針對與預算績效高度關聯的資金到位、資金支出進程、目標實現等的動態情況?？冃嵤┕芾砉ぷ鞑扇∪谈?、定期報送、適時督查相結合的方式開展。預算單位在預算實施期特別是實施的重要節點收集、整理、分析相關績效數據信息，并與績效目標及指標等加以比照，及時調整、合理把控預算實施進程，確保預算支出規范實施，達到預期績效。預算單位定期報送績效跟蹤情況，主要包括：相關數據來源及搜集統計方式、項目實施情況、目標實現程度、存在的矛盾問題、相應對策措施、項目目標指標調整事項及調整理由、今后工作打算等。預算部門應根據項目特點、實施情況和績效跟蹤反饋意見，適時開展督查，掌握實際情況，解決存在的矛盾，及時發現和糾正項目實施與績效目標存在的偏差。

3、預算績效的評價環節?？冃гu價是指按照申請資金時設定的績效目標，運用科學合理的評價指標、標準和方法，對預算資金的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正地評價?？冃гu價一般分為內部評價、外部評價（第三方評價）和混合評價。內部評價，指由學?；蝽椖控熑螁挝粚嵤┑脑u價；外部評價，即第三方實施的評價；混合評價，指學?；蝽椖控熑螁挝慌c委托的獨立第三方共同實施的評價?？冃гu價的基本內容包括績效目標的設定情況、預算資金投入和使用情況、為實現績效目采取的措施、相關制度的制定和實施情況、績效目標的實現程度及效果等。開展績效評價時，主要參考政策法規依據、項目決策及過程依據、項目績效依據和其他依據。

績效評價是預算績效管理的重中之重，預算執行完后及時評價績效目標的完成情況、預算資金的產出和結果，能有效發現項目實施管理和項目資金管理中存在的問題，有利于改進預算管理和優化資源配置。當前高校實施績效評價已有一段時間，積累了一定的經驗，績效評價逐步趨于經?；?、標準化，高校要進一步提高績效評價質量，可以在以下兩個方面進行探索：

（1）創新評價模式。目前財政部門要求我國高校的績效評價工作分為績效評價報告和績效報告兩種模式?？冃蟾婺Ｊ绞侵冈u價實施部門根據年初設定的績效目標來考察和總結績效目標的完成情況，在此基礎上查找績效目標偏差的原因并研究改進的措施?？冃гu價報告模式是將績效報告簡化為自評表的一種方式，主要內容包括：項目基本情況、績效自評工作開展情況、績效目標完成情況、結果應用方向等，不再設定專業性較強的績效評價指標體系，簡化了績效分析和項目基本情況描述，反映出績效評價報告的核心及精華部分。

因為績效工作目前尚未在高校全面推廣，大部分高?；疚丛O置單獨的績效評價機構，每年的績效評價工作都是在財政部門的統一安排下，由項目實施單位自行開展。由于績效評價過程中涉及構建評價指標、開展評價活動和撰寫評價報告等專業性較強的工作，而項目實施單位人員一般不具備相關的專業能力，造成了績效評價報告質量不高的現狀。因此，財政部門和高等學?？梢蕴剿骱喕冃гu價模式，如采用績效報告模式開展績效評價，以各單位、各項目年初預算的績效目標為基礎進行評價，注重基礎數據的獲取和統計，確保數據真實、準確，通過編制績效自評表、撰寫自評報告開展績效評價工作，降低專業壁壘，有助于提高績效評價工作質量。

（2）創新結果監督，評價后再評價。近年來，隨著新預算法的頒布，預算績效工作已越來越受到教育主管部門及財政部門的重視，績效評價對象及覆蓋的資金范圍不斷擴大，從部分項目支出擴大到所有項目支出，從項目支出擴展到整體支出。高校的績效工作仍處于起步階段，績效工作體系和考核辦法也正在不斷探索和完善中，績效評價工作質量還有待提高，尤其體現在績效評價的自我評價方式，評價結果的客觀性、真實性不足，甚至存在弄虛作假的情況。為促進部門自評工作規范化，提高績效評價質量，保證績效評價數據真實客觀，教育主管部門及上級財政部門可開展再評價工作，在部門自評的項目中隨機選擇部分項目，對高校已開展績效評價的預算支出項目開展再評價，復核、檢查高校提交的績效信息，全面檢驗高校提交報告數據的真實性和客觀性，有效督促高等學校強化預算績效自評責任，提高預算績效自評質量，為進一步深化績效評價結果應用提供“信用憑證”，提升績效評價的嚴肅性和評價質量。

4、評價結果應用環節?？冃гu價結果是指財政部門及高校采用科學合理的評價標準、評價指標和評價方法，對預算支出進行績效評價所形成的結論和意見等，以績效評價報告和績效報告為主要載體?？冃гu價的最終目的和落腳點是其評價結果的應用，績效評價結果應用于預算資金的支出管理工作實際是體現其價值的最重要方面之一?？冃гu價形成績效評價結果后，高等學校要及時反饋和整改績效評價中發現的問題，加強績效評價在預算資金配置中的具體應用。除上述應用外，本文認為還可以通過建立結果常態化公開機制以及向主管部門和人大報告的機制，來加強績效評價結果的應用。

目前有的地方已經將績效評價結果逐步進行公開，但多數地方沒有建立結果公開的常態化機制?？冃гu價結果公開不僅有助于提高高等學校財務預算信息的透明度，還可以增強社會對高等學校履職盡責的監督，提高社會各界對績效管理的關注度，提高預算績效管理水平。財政部門可以制定績效評價結果常態化公開制度，把績效評價結果公開制度化，進一步完擴展績效評價結果的應用。

結果報告是指高等學校將績效評價結果向主管部門進行專題報告，主要目的是借助主管部門對高校履職盡責的考核壓力來促進高等學校提升績效管理水平，同時也便于主管部門匯總高等教育行業績效管理情況，加強高等教育項目管理、高等教育預算資金安排、推進預算資金統籌，提高財政資金效益和高等學校治理水平。

四、結束語

隨著新預算法的頒布實施，國家已經開始全面實施績效管理，要求不斷創新高等學校預算管理方式和機制，強化資金使用的結果導向、提升資金使用效益、增強預算剛性和責任約束。這也要求高校必須要有不斷完善的適合高校發展的預算和績效管理體系，不斷促進預算與績效的深度融合，及早實現預算和績效一體化管理，構建全方位、全過程和全覆蓋的預算績效管理格局，提高預算管理水平，為高校事業發展提供有力保障?！?/p>