智庫知識體系制度化建構的進程與路徑

李剛 甘琳 徐路

編者按：鄭永年曾經指出，一個國家的崛起最重要的內核并不是GDP有多少，而在于要建立自己的知識體系，用中國文明的觀念來看中國未來的話，遠遠要比西方理論預測中國的未來好得多。這段話同樣適用于中國特色新型智庫建設。衡量新型智庫建設的得失，不僅要看我們是否建成了一批具有較大政策影響力、社會影響力和國際影響力的高端智庫實體，更重要的是看我們是否能夠形成中國智庫知識體系。習近平總書記強調中國特色新型智庫建設一定要體現中國特色、中國風格、中國氣派。這就是強調要建構和中國智庫實踐同頻共振的中國特色新型智庫知識體系。

基于這一多重體系建設需求，本刊特邀南京大學中國智庫研究與評價中心首席專家、南京大學信息管理學院李剛教授組織了本“知識體系制度化建構與新型智庫的現代治理”專題。本組專題以教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“推動智庫建設健康發展研究”（項目編號：17JZD009）與江蘇省社科基金重大項目“江蘇新型智庫建設與評價研究”（項目編號：16ZD007）為支撐，四篇論文分別圍繞智庫知識體系、影響力評估、傳播行為和文檔管控等智庫知識體系構建中的關鍵議題，比較了中西方智庫知識體系建構的內涵、特征和路徑;基于中國智庫索引（CTTI）的數據和資料，分析了智庫政策影響力評價中的“唯批示論迷思”;總結了我國智庫傳播行為的主要特征、智庫傳播的主要短板，提出了智庫傳播的優化路徑;構建了面向內部利用的智庫文件管控框架，提出了智庫文件管理的基本流程，以及治理、管理者、技術和全過程控制四方面要素構成的文件風險控制體系。

我們相信，這組專題論文，將不僅推動我國特色新型智庫的學術體系建設，還將在我國特色新型智庫的話語體系、學科體系、專題體系等知識體系建設方面產生久遠影響。

摘? ?要：現代智庫是國家治理體系和治理能力現代化的關鍵符號之一。20世紀初，由于社會治理、經濟治理和國家治理日趨復雜，基于經驗的決策模式捉襟見肘，現代智庫在英美應運而生。經過一個多世紀的發展，現代智庫不僅成為一個成熟的基于高深知識的行業，而且有關智庫的知識體系也完成了制度化建構，成為主流社會科學的重要研究領域，形成了穩定的研究共同體，孕育了一批高水平的研究成果。智庫知識體系與智庫實踐形成了良性互動。而我國由于智庫建設自主意識剛剛覺醒，智庫實踐起步不久，各方對智庫知識體系制度化構建的重要性、意義和路徑都缺乏清醒認識，智庫知識體系的制度化構建尚處于自發階段。論文認為要從話語體系、學科體系、學術體系和職業發展體系角度出發，推動我國智庫知識體系的制度化，使智庫知識體系能夠嵌入主流社會科學，盡快確立中國特色新型智庫知識體系。

關鍵詞：智庫研究;制度化;建設進程;建設路徑;知識體系;話語體系;學科體系;學術體系;智庫范式

中圖分類號：D035-01;G302? ?文獻標識碼：A? ?DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2019037

The Process and Path of Institutionalized Construction of Knowledge System of Think Tank

Abstract Modern think tank is one of the key symbols of modernization of national governance system and governance capacity. At the beginning of the 20th century， modern think tank came into being in Britain and America due to the increasing complexity of social， economic and national governance， and the empirical decision-making mode was insufficient. After more than a century， modern think tank has not only become a mature industry based on advanced knowledge， but also completed the institutionalized construction of the knowledge system of relevant think tank， which has become an important research field of mainstream social science， formed a stable research community， and bred a number of high-level research results. Think tank knowledge system and think tank practice formed a benign interaction. However， as the independent consciousness of think tank construction in China has just awakened and the practice of think tank has just started， all parties lack a clear understanding of the importance， significance and path of the institutionalized construction of think tank knowledge system， and the institutionalized construction of think tank knowledge system is still in the spontaneous stage. This paper argues that from the perspective of discourse system， discipline system and academic system， it is necessary to promote the institutionalization of the think tank knowledge system in China， so that the think tank knowledge system can be embedded into the mainstream social science， and realize the early evolution of the think tank knowledge system from the previous scientific stage to the conventional scientific stage.

Key words think tank research; institutionalization; construction process; construction path; knowledge system; discourse system; subject system; academic system; a think-tank paradigm

1? ?引言

任何一個基于高深知識體系的現代職業，如醫生、律師、工程師、圖書館員等都有一個深厚而復雜的話語體系、學科體系、學術體系和職業發展體系。知識體系包括話語體系、學科體系、學術體系和職業發展體系[1]。因此，考察一個行業是否成熟，該行業依托的知識體系建構是否完成就成為重要的視角。

現代智庫是一種現代知識密集、智慧密集、人才密集的職業，是一種以公共利益為宗旨的專業[2]。鄭永年認為，“‘專業這一概念的起源指的是基于教育之上的職業，為社會的其他領域例如政治和商業提供專業性服務?！盵3]專業往往具備一些獨特的特征。第一是“規制性”，即法律規定專業團體所要履行的責任。如醫生、律師、會計師等都有專門的法律規范其資格、資質、職責和權益;第二是“自治性”，專業團體享有高度的自治權來管理其內部事務。單個的智庫實體本身就是專業人士的共同體，這個共同體應該由專家和專業人士來管理內部事務，所以智庫內部有理事會和學術委員，智庫的內部事務決策權應該主要由這些機構來行使。其次，智庫行業由一定數量的實體智庫組成[4]，行業自治應該在黨和政府領導下由行業來主導，而不是變成黨和政府的直接下屬機構，否則就失去了第三方地位，這會影響決策咨詢研究的“科學性”和“客觀性”;第三是“聲望”，也就是專業聲望，智庫從事的是公共政策研究，對社會有巨大的影響，因此智庫專家們也享有較高的社會聲望，這要求智庫比任何營利性咨詢公司都要肩負崇高的社會責任，必須保持知識的誠實，保證不被利益集團所俘獲。因此，法律必須規定所有智庫保證透明，公布自己的經費來源和項目委托單位等重要信息。

智庫實踐是我國智庫知識體系制度化建構的基礎。 智庫工作是學術和咨詢的交集。從產業的視角看，智庫業是現代咨詢業的一個細分行業?，F代咨詢業[5]又被稱為高端服務業，主要原因是現代咨詢業是以高深知識和技術為基礎、向客戶提供咨詢服務的專業，它主要包括審計和財務咨詢，如德勤會計事務所;也包括投資融資服務的投行，如摩根、高盛等投資銀行;也包括企業管理咨詢，如麥肯錫咨詢公司等;也包括從事兼并重組業務的法律事務所;還包括各類工程咨詢公司。智庫是非常特殊的咨詢類別，一般稱為決策咨詢，它服務的對象是政府、公共機構和政治人物。由于決策是影響國家和社會發展的重要政治行為，是國家治理體系的重要組成部分，所以智庫業可以說在整個現代咨詢業中占據特殊地位，是咨詢業這個皇冠上的“明珠”，因為智庫業是否發達和政府決策水平有很強的相關關系。智庫業的發育程度也離不開現代咨詢業的總體支撐。一個國家只有現代咨詢業總體水平高，其智庫業水平才會高。美國、日本、歐洲的歷史已經充分證明了這一點。

無論西方還是我國的智庫業都具備這兩個基本屬性。一方面智庫是學術機構，因為基于高水平的學術研究，智庫才有發聲的資格。智庫的主要任務之一是轉化學術成果，是利用現代科學知識促進決策科學性和政治理性的提升。這就是智庫的專業性所在;另一方面，智庫屬于現代咨詢業的一部分，智庫的運營要符合咨詢業的基本規律，要有良好的管理運營體系才能有效地發揮智庫的社會功能。

本文側重的是對智庫知識體系制度化建構的梳理，適當兼顧行業和實踐視角的討論。本文不僅系統考察了西方，尤其是美國的智庫知識體系的建構過程，而且詳細分析了我國新型智庫建設和智庫知識體系制度化建構的關系，提出了智庫話語體系、學科體系、學術體系和職業發展體系等制度化建構是新型智庫建設重要內容的觀點，指出應該盡快加速我國智庫知識體系的制度化構建，推動中國特色新型智庫知識體系的盡快確立。

2? ?西方智庫知識體系制度化的歷程

2.1? ? 西方現代智庫業的萌芽和發展

為決策提供參考與咨詢是古已有之的人類行為，從古希臘的雅典學園到戰國時期的稷下學宮都曾為統治階級做過政策辯論和決策咨詢。但是，傳統社會的決策咨詢工作是零星的、非制度化的、非系統的行為。進入工業社會以后，產業化、市場化、城市化和全球化使得西方社會變得極其復雜，傳統社會的經驗決策模式失靈，光靠“有限政府”[6]自身的決策系統已經無法解決問題。一方面，從決策客體來看，很多需要決策的事項本身非常復雜，不經過調查研究很難弄清楚其中的因果原委;另一方面，從決策主體來看，競選上臺的政治人物基本上是靠“口才”獲得選民的認可，缺乏治國理政方面的歷練。為解決這種日益增長的矛盾，現代決策咨詢工作也就應運而生。

決策咨詢工作專業化的標志性符號就是現代智庫的出現[7]。以美國為例，19世紀末美國工業產值躍居世界第一后，其社會問題也迫近臨界點，政治腐敗的同時，社會風氣也日趨敗壞。為改造社會，重建一個清朗的政治系統，美國發起了史稱“進步主義”的運動[8-9]，其核心理念之一是用科學改善決策的質量，在這個理念的引導下，在工業化中積累了豐厚資本的企業家們要么親自出馬，要么讓他們的基金會捐款建立了一批旨在改善政府管理，提高決策質量，提升公共政策辯論水平的研究機構。如羅素·賽奇基金會（1907）、卡內基國際和平基金會（1910）、政府研究所（1916）、胡佛戰爭、革命與和平研究所（1919）、經濟研究所（1922）、羅伯特·布魯金斯經濟與政治研究生院（1924）等。1927年，政府研究所、經濟研究所和羅伯特·布魯金斯經濟與政治研究生院合并為布魯金斯學會[10]，致力于解決政府和經濟政策問題。經過一百多年的發展，美國目前已有1800多家各種類型的智庫，建立了以總統顧問系統、立法和行政系統內官方研究部門、獨立智庫為主，聯邦資助研發機構、研究型大學戰略和政策研究機構、大報政策討論版、商業咨詢機構智庫板塊、投資銀行研究部門為輔的多元競爭的專業化的決策咨詢和政策辯論體系。在這一體系中，獨立智庫是關鍵部門，通過旋轉門機制，智庫鏈接了其他決策咨詢機構，促進了各種機構決策咨詢人才的流動。

2.2? ? 西方智庫知識體系的制度化進程

伴隨著決策咨詢的專業化和現代智庫的發展，美歐的智庫研究也日趨制度化。

2.2.1? 形成了穩定的智庫研究共同體

筆者在Web of Science數據庫中檢索了西方1900年以來智庫研究論文，獲得1345篇論文。這里的西方其實根據數據判斷主要是指美國。在除去不相關論文和文獻冗余后，有效文獻共1286篇。根據普萊斯定律，本文確定核心作者的主要依據是作者的最低發文量。發表論文數為m篇以上的作者為該領域內的核心作者（m=0.749*（nmax）^（1/2），nmax是該研究領域最高產作者發表的論文數）。據統計，西方智庫研究發文量最高的作者是IACOBUCCIG（30篇）。經過計算四舍五入之后得出最低發文量m為4篇。因此，確定了該研究領域核心作者共計138人（見表1）。這說明西方（以英文為寫作語言）智庫研究共同體已有一定規模，為智庫研究的制度化發展奠定了基礎。

2.2.2? 積累了數量可觀、質量上乘的學術出版物

本研究所提及的1286篇文獻分布于158種期刊中，其中有84種期刊可在JCR（Journal Citation Reports，期刊引證報告）中查找到。通過統計84種期刊的“近五年影響因子”和“JCR 分區”發現，Q1分區文獻數占總數的比例約為39.3%，Q2分區文獻數占比約28.6%，Q3分區文獻數占比 15.5%，Q4分區文獻數占比16.6%（見表2）。由此可見，西方智庫研究文獻約有70%發表在水平較高的學術期刊上。這一方面體現出智庫研究方法具有科學性和規范性、研究成果具有重要影響力，另一方面也體現出高質量學術出版物對智庫研究的重視。

2.2.3? 獲得了主流社會科學的認可并成為這些學科公認的研究領域和人才培養方向

對這1286篇文獻的研究方向進行統計分析可知，智庫研究文獻多分布在政府法律（GOVERNMENT LAW）（21.99%）、公共管理（PUBLIC ADMINISTRATION）（14.66%）、企業經濟學（BUSINESS ECONOMICS）（12.46%）、社會學（SOCIOLOGY）（12.17%）、行為科學（BEHAVIORAL SCIENCES）（9.47%）、心理學（PSYCHOLOGY）（8.54%）、教育教學研究（EDUCATION EDUCATIONAL RESEARCH）（7.9%）等研究方向（見表3）。由此可見，智庫研究文獻量排名靠前的研究方向多屬于政治學、管理學和社會學等學科。

筆者通過ProQuest數據庫檢索收集了智庫研究相關博士論文共73份。對73份博士生畢業論文的研究方向統計可知，智庫研究多以政治科學、公共政策與管理、教育學、圖書館與信息科學、公共事務等研究方向為主（見表4），可以看出智庫研究是一種交叉性研究，涉及多個學科。另外，該表也說明智庫研究已然成為政治學、公共管理學、教育學、圖書館與情報學等學科碩士生、博士生關注的焦點之一。

2.2.4? 智庫研究論文被主流學術刊物接受并保持了一定的發文頻率

筆者以五本國際著名的政治學和管理學期刊（見表5）的官網數據為主要研究樣本，統計這些期刊發表智庫研究文獻的頻率（見圖1）可以發現，早在1970年RPA就已經開始接受智庫研究文獻。1992年之前，期刊接受智庫研究的頻率較低，數量較少;但在1992-2006年期間，接受智庫研究的期刊有所增加，且文獻數量明顯增長;2006年之后，接受智庫研究文獻的期刊更多，且文獻數量大約是前一階段的兩倍，五本期刊接受并發表智庫研究文獻的數量呈現出波動增長的趨勢，并保持了一定的發文頻率。

2.2.5? 智庫研究不僅成為學術會議的正式議程，而且智庫共同體自己建立了連續性的會議活動

OTT（On Think Tank）會議為來自世界各地的智庫機構、學者、政策企業家和智庫資助者提供了一個交流經驗、展示研究成果、共同制定并應對挑戰的解決方案以及建立或加強新舊伙伴關系的機會[11]。從2017-2019年，OTT會議已成功舉辦三屆。筆者對其官網提供的參會者名單進行統計（見表6）?？梢园l現，參加OTT會議的人數、參會者所在國家數量和所在機構數量都在持續增長[12]。這說明由智庫共同體所建立的OTT會議影響力越來越大，涉及地域范圍越來越廣，強有力地推動了智庫研究的國際性和權威性。

這種制度化的智庫研究有兩大指向，一是把智庫作為政治現象和管理現象，從學術層面探索其背后豐富的理論內涵;二是把智庫作為一種實踐綜合體，從操作層面探索改善管理的方式方法。無論哪種指向都說明了西方尤其美國智庫研究已經深深嵌入到主流社會科學的常態化研究領域。套用庫恩的科學演化理論，智庫研究在西方已經完成了制度化，是常態化的一種社會科學。這種制度化、常態化的智庫研究能夠為西方智庫建設提供豐富的學術滋養和指導。

3? ?我國智庫知識體系的制度化進程

我國利用社會科學改善決策的思想可以追溯到民國時期的“行政效率運動”。美國的“進步主義”運動也曾通過留學生影響到我國的政治實踐，20世紀20年代末30年代初，是我國行政學形成的重要時期，在此期間，我國學者與行政官員從歐美國家輸入行政學理論，對于政府的行政改革與開展行政效率運動有著不小的引導作用。當時的學者與官員將提高效率作為研究行政、進行行政改革的原動力。如時任內務部次長的甘乃光就指出：改革行政，即為實現行政現代化與效率化。時任考試院副院長的邵元沖也認為，行政改革的要點是“使機關組織簡單，辦事手續敏捷，減省非必要的消耗，增進行政效率”;從國外行政管理的研究發展看，這一時期也正是歐美行政學家提倡行政效率研究的時期[13]。但是在那個動蕩時代，國民政府并沒有政治理性化建設的機會，希望利用現代社會科學知識改善行政效率的運動也就不了了之。