智庫政策影響力評價中的“唯批示論”迷思

王傳奇 李剛 丁炫凱

摘? ?要：文章以智庫政策影響力概念梳理為基礎，結合大量實證案例，揭示了我國智庫政策影響力評價中普遍存在“唯批示論”現象?；谡哌^程理論，文章通過對CTTI（中國智庫索引）中的內參和批示進行文獻計量，分析了該現象帶來的主要問題，并初步探討了破除智庫評價體系“唯批示論”的方法，以期為新時代中國特色新型智庫評價及建設提供參考。

關鍵詞：智庫;政策影響力;智庫評價體系;唯批示論

中圖分類號：D035-01;G302? ?文獻標識碼：A? ?DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2019038

The Myth of "instructions-centric" in the Evaluation of the Policy Impact of Think Tanks

——Research from the Perspective of Policy Process Theory

Abstract Based on the concept of think tank policy influence and a large number of empirical cases， this paper reveals that the phenomenon of "instruction-centric" is prevalent in the evaluation of think tank policy influence in China. Based on the theory of policy process， this paper makes a bibliometric analysis of the internal references and instructions in the "China Think Tank Index"， analyses the main problems brought about by this phenomenon， and preliminarily explores the method of breaking the "instruction-centric" method in the evaluation system of think tanks， with a view to providing reference for the evaluation and construction of new think tanks with Chinese characteristics in the new era.

Key words think tank; policy influence; think tank evaluation system; instructions-centric

1? ?引言

智庫（Think Tank）主要是指以資政啟民為目標，以科學、專業的方式進行公共政策研究、分析、咨詢和評估，從事政策傳播、輿論引導和執行協調的非盈利性機構[1]。自2013年4月15日，習近平總書記作出關于加強中國特色新型智庫建設的重要批示，首次提出建設“中國特色新型智庫”的目標以來，各類智庫蓬勃發展，我國智庫建設進入空前繁榮的新時代。同時也應注意到，我國智庫建設并非基于深入的理論建設，而是智庫實踐與基礎理論同步發展的過程，其中大部分研究成果是對西方智庫理論和經驗的介紹，缺乏經驗基礎上鞭辟入里的理論分析。我國特色新型智庫建設已進入“下半場”，但缺乏在充分實證分析的理論建構，在一定程度上導致了各類智庫機構數量不斷增加的同時，智庫市場“散”“弱”“小”的局面越發嚴重，嚴重遲滯我國由“智庫大國”向“智庫強國”發展的進程。

評價是衡量智庫建設成功與否的重要方法，美國賓夕法尼亞大學麥甘團隊發布的《全球智庫報告》是目前全球影響最廣泛的評價體系，它將智庫影響力作為評價智庫的一個重要維度，其評價對象主要包括智庫的政策影響力、學術影響力、輿論影響力、社會影響力和國際影響力等。作為以影響政策為目標的機構，智庫的政策影響力是智庫評價的核心指標。對于智庫政策影響力的內涵，國內外學者看法不一。安德魯·里奇[2]將政策影響力定義為智庫研究人員向政策制定者傳遞其研究成果或引發政策制定者關注其政策相關信息的思考與操作;戴安·斯通[3]從政策過程角度，用社會網絡分析法分析了智庫的影響力，揭示了知識交互對于政府決策的重要作用，并詳細分析了智庫的認知網絡和組織管理之間的關系;朱旭峰和蘇鈺[4]則將智庫影響力定義為智庫通過可觀測到的行為，直接或間接的途徑，使政策過程或政策決策者的觀點發生改變，從而做出智庫希望得到的政策決策的目標。將智庫影響力分為政策（核心）影響力、精英（中心）影響力和大眾（邊緣）影響力三個層次，認為智庫政策影響力的主要包括發布的研究報告、完成的政策咨詢研究項目、參加政策制定聽證會、向政府機關派駐專家、政策咨詢及為政府開辦講座等，同時，也較早將智庫獲得批示作為度量智庫政策影響力的指標并展開實證研究。2014年，上海社科院開創了國內智庫評價的先河，其調查問卷的評價維度參考了朱旭峰教授的這項研究成果[5]。李安方等[6]在研究智庫競爭力內涵中指出智庫政策影響力應從智庫參與政策過程的目標導向、方案設計、方案篩選、政策引導等方面的能力去評價;孫志茹和張志強[7]將決策者、政策、學術群體、智庫群體及外部環境這五個部分之間信息的交互過程作為政策決策過程中的各種信息在各階段的流動過程，通過抽象信息流的方法構建了智庫在政策過程階段的影響邏輯模型。他們將智庫政策影響力分為直接性影響力和滲透性影響力。直接性影響力包括兩方面的內容：研究成果直接被用于政策的形成;提供的政策建議影響決策者的政策選擇;滲透性影響力包括三方面的內容：改變政策議題的優先級;改進決策者進行政治和行政決策的信息基礎;提高政策決策者進行科學決策的能力。唐納德·E·埃布爾森等[8]認為智庫實現政策影響力不應只局限于直接向政策制定者傳遞以多樣的方式直接或間接地向公眾、媒體等其他任何影響政策形成的群體輸出，他還通過案例分析指出麥甘團隊的《全球智庫報告》的評價指標和媒體指數等數據并不能清楚地表明智庫能產生多大的政策影響力。

雖然不同的理論角度及智庫所處政治體制的不同界定智庫政策影響力的內涵存在差異，但智庫要作為政策制定共同體產生影響力，與其參與公共政策過程的深度、廣度及自身資源利用能力密切相關。所以，智庫政策影響力可以解釋為智庫有意識、有目的地以直接或間接的方式作用于政策制定者，促使政策選擇或政策過程發生改變，從而影響公共政策的能力。在我國的智庫實踐中，大多智庫管理部門都將批示作為智庫政策影響力評價的首要指標。智庫界出現了一種迷思，即批示的數量、級別和獲得激勵程度成正比的認識誤區，一定程度上已上升到 “批示即政策影響力”的迷信程度。本文主要以政策過程理論為視角，通過對南京大學和光明日報社聯合開發的“中國智庫索引”（CTTI）中來源智庫所填報的內參和批示成果進行分析，驗證不同類型智庫在政策過程的各個環節報送內參及得到批示的差異，以此探討“唯批示論”的智庫政策影響力評價導致的后果，并提出破除“唯批示論”評價方式的路徑，以期為新時代的中國特色新型智庫發展研究和政策影響力評價體系建設提供參考。

2? ?政策過程理論及其適用性分析

2.1? ? 政策過程理論的基本觀點

政策過程一般是指政府作為主體與公共問題參與客體在特定政治制度中發生的一系列事件或環節相互鏈接、彼此依存的運行過程。西方學界對政策過程理論主要分兩大派系：一種是以哈羅德·拉斯韋爾與蘭德爾·瑞普利等人為代表的階段框架理論，拉斯韋爾[9]將政策過程劃分為政策情報、政策建議、政策制定、政策行使、政策運用、政策評估、政策終止七個階段;瑞普利[10]在總結前人經驗的基礎上認為政策過程可以分為議程設置、政策目標及計劃形成合法化、政策執行、政策評估、政策反饋五個階段，并指出政策過程作為循環過程，在任何一階段終止、重啟和進入，有些過程也可被縮減。另一種是約翰·金登與拉雷·N·格斯頓代表的多源流框架理論，金登[11]建立了政策過程的信息流模型，認為問題流、政策流和政治流一般以不同路徑運行，直到在政策窗口處耦合，從而產生政治壓力和公共問題解決辦法迫使政策過程啟動;拉雷[12]提出了觸發機制模型，認為金登的“無法預測的政策窗口”需要“觸發機制”，即“將日常問題轉化成為消極公眾反應的事件”，其對議程設置的價值由時間、范圍、強度決定。

2.2? ? 政策過程階段框架理論的適用性分析

智庫作為政策制定共同體，其產生政策影響力必然與政策過程密切相關。西方智庫研究的主流形態也基本都以智庫如何影響政策過程為主線。盡管政策過程理論兩大流派都對智庫研究有重大影響，但筆者認為政策過程的階段框架理論對本文討論“唯批示論”在智庫影響力中的作用有較大意義。首先，批示是中國特色社會主義初級階段的產物，在民主集中制的政治體制下，相較于多源流框架理論，階段框架理論能更好地反映智庫報送內參、獲得批示在政策過程不同階段產生政策影響力的大小，以及參與決策的深度和廣度，從而進一步分析不同智庫的資源運用能力，而多源流框架理論分析往往局限于議程設置等政策過程前端;其次，階段論更好地體現了政策過程的演進，有利于更清晰地剖析智庫在影響政策過程中，與政府決策者、政府機構及政策相關參與者的關系，探尋智庫報送內參和獲得批示對其參與政策過程的路徑和規律。此外，階段框架理論比多源流框架理論更有靈活性，有利于比較分析，最為契合本文研究主題。瑞普利的五階段理論是對前人研究成果的優化，筆者結合他的觀點及我國政治體制和智庫參與決策的實際情況將政策過程分為議程設置、政策建議與協商、政策制定與推廣、政策執行、政策評估與反饋，以此作為本文分析框架。

3? ?我國智庫政策影響力評價中的“唯批示論”現象與成因

3.1? ? “唯批示論”現象產生的起源、發展及表現

批示是指我國決策者對各類報告簽署書面意見，以行使權力及表達個人意愿的一種工具[13]。從1980年我國的首個智囊團——“中國農村發展問題研究組”到1990年代以后開展咨政服務工作的各中央部委辦、重點高校下屬研究機構和中國社會科學院等，我國第一批智庫產生政策影響力的最主要方式就是利用各種正式、非正式渠道向最高領導層遞送內參、獲得批示。這幾十個體量不一的智庫先驅紛紛出版各類內部參閱簡報希望研究成果能夠“直達天聽”，部分智庫專家甚至憑借人脈關系向最高決策層遞交密札或進諫，并將獲得高層領導批示數量作為自我評價的最高指標[14]?！侗本┣嗄陥蟆吩鴪蟮溃鹤鳛槲覈菐旄母锵闰屨叩闹袊êＤ希└母锇l展研究院董事局主席高尚全的抽屜里，整齊擺放著從1981年到2013年該智庫得到的38份中央領導批示[15]。

在對智庫的評價指標研究中，趙剛等[16]較早以批示作為評價我國智庫政策影響力的重要指標。隨后，部分高校和智庫開始采用批示作為考核專家政策影響績效的最重要指標。近年來，這種情況逐步發展為國內各類智庫評價體系幾乎都將智庫的政策影響力作為核心指標，又以批示的層次和數量作為評價政策影響力的主要變量。2014年，上海社會科學院智庫研究中心參考賓夕法尼亞大學麥甘團隊的“主觀整體印象評價法”將智庫的政策影響力作為智庫綜合影響力評價的核心指標，主要從智庫獲得批示的領導級別和次數、智庫專家參與決策咨詢活動級別和次數、智庫專家給領導授課的級別和次數、智庫人員現在或曾在政府部門中任職比例（“旋轉門”機制）等多個方面評價智庫的政策影響力[5]。2015年初，零點國際發展研究院作為國內來自民間的研究機構的代表將政府影響力作為四大智庫影響力評價指標之一，其特色在于以量化的客觀指標為主。其政府影響力評價除因有效數據采集困難未將智庫“旋轉門”情況列入考核指標外其他與上海社科院基本一致[17]。四川省社科院與中科院成都文獻情報中心聯合發布的《中華智庫影響力報告2015》則是從政策導向（智庫專家到黨委、政府部門掛職;智庫專家給領導授課、政策制定：智庫研究成果被領導批示）智庫承接黨委、政府研究項目、政策評估：智庫承接政策評估項目三個方面來測度智庫政策影響力[18]。中國社科院綜合現有的智庫評價機制推出的全球智庫綜合評價AMI指標體系，從吸引力、管理力和影響力三個層次對智庫進行評價，將政策影響力評價指標作為影響力層次評價的首要指標，并細化為政府委托研究項目數量、研究人員受邀為省部級及以上政府授課、接受省部級及以上政府咨詢人次、決策采納率、旋轉門人數比及官員培訓層次、數量[19]。

在主流智庫評價體系固化“批示即政策影響力之根本”這一觀念的基礎上，我國智庫政策影響力評價中的“唯批示論”現象愈演愈烈，主要表現為智庫管理部門及平臺單位（如高校、社科院等）對獲得批示的智庫研究成果普遍實行高標準激勵。筆者收集到的數十個省部級機構（“雙一流”建設高校、省委宣傳部智庫辦、個別國家高端智庫）都把批示作為評價智庫政策影響力的主要指標，作為獎勵依據。如我國東部沿海某省將政策影響力作為其新型智庫考核的基本評價表征指標，并將“領導批示與層級”作為首要指標，在其百分制的考核指標中，政治局常委批示一項10分，部委正職領導批示一項6分、副職領導批示一項4分，與此相比，智庫決策咨詢成果在中央媒體發表一項只計2分，完成省部級領導機關指定研究和咨詢任務一項計1分[20]。我國中部某省智庫管理部門領導在“省專業特色智庫建設會議”講話中，也將本省智庫活動獲得省部級以上領導批示百余次作為智庫聚焦重大主題、取得重大研究成果的唯一數據支撐[21]。該省某“雙一流”建設高校也將智庫成果認定分為四級，并以此作為職稱評定和獎勵的依據：一級為被黨和國家主要領導人（正國級）做出肯定性批示;或進入黨和國家重要文件，如黨代會報告、政府工作報告等視同《中國社會科學》論文;二級為智庫研究成果被黨和國家領導人（副國級）做出肯定性批示或被國家級政府機構采納、應用或通過國家級機關簡報、成果要報、國家級新聞機構內參視同于權威刊物論文;三級為智庫研究成果被省部級主要領導人（正部級）做出肯定性批示或被省部級政府機構采納、應用;或被國家級機關簡報、成果要報、國家級新聞機構內參刊發或通過省部級機關簡報、成果要報、省部級新聞機構內參視同重要刊物論文;四級為被省部級領導人（副部級）做出肯定性批示或被省部級機關簡報、成果要報、省部級新聞機構內參刊發或被地市級政府機構采納、應用，視同CSSCI來源刊物論文[22]。在省級以下智庫管理部門及地方高校，批示的重視程度更高。如我國華北地區地方高校則對其所屬智庫獲得高層領導批示予以物質獎勵：獲得國家級領導批示一次性獎勵15萬元，省部級主要領導批示獎勵5萬元[23]。智庫及智庫專家也都高度重視領導批示，拿到高層領導批示后極力宣傳的新聞屢見不鮮。我國東部某省會城市高校在其官方微信平臺發布了以“熱烈祝賀某教授獲得的調研報告獲得李克強總理重要批示！”為題頭條新聞[24]。不僅將獲得高層領導批示數量作為智庫政策影響力的衡量最主要標志，智庫專家也將領導批示作為課題結項和獲得資助的重要依據。

3.2? ? “唯批示論”現象的主要成因

內參和批示我國公共議程設置環節，能對政策文件形成產生直接影響。首先，我國處于新時代全面深化改革進程中，國家治理法治能力和社會自治能力不足，要發揮中國特色社會主義制度“集中力量辦大事”的優越性，就必須由領導給予明確解決具體問題的意見，在決策群體內進行意見交換和給予下級指示;其次，我國“以文書御天下”的行政傳統使得領導人在行使自由裁量權時，更習慣于將個人意見寫在文件上，形成批示。這比口頭指示更為正式，也更有利于領導意愿的準確傳達;再者，中國傳統文化影響下，群眾的利益需求表達往往不同于西方國家通過大眾媒體和公共輿論來實現，涉及公共政策的敏感信息也無法公開傳播、辯論，促使內參及領導批示成為回應群眾利益需求和上下級溝通的重要渠道。諸多歷史和現實原因使得批示作為決策者權利運用的工具雖非正式公文，但卻很大程度上影響政策文件等公文的形成。

從當下智庫評價實踐角度來看，批示是我國正式制度賦予領導的權力，也一直是政府的關鍵行政程序之一，作為一種標志性的可被記錄的行政事件，確實可以證明智庫研究成果造成了一定程度上的行政后果，但是否真正影響決策仍有待考量。此外，從智庫評價指標的可操作性層面來看，領導批示的數量和層級的確更易被量化，人們也似乎更愿意臣服于在這種以數字說話的評價指標。

4? ?“唯批示論”帶來的主要問題

4.1? ? 造成我國智庫資源的浪費和政府決策成本的增加

不同類別智庫的資源稟賦和能力稟賦不同。從資源稟賦方面來看，唐納德·E·埃布爾森[8]通過對我國智庫外交政策影響力分析，構建了中國智庫體系的二維分類和中國智庫施加政策影響力方法的二維框架，指出黨政部門智庫最接近核心決策者，黨校行政學院智庫和社科院智庫次之，這三類官方智庫因為在政府關系溝通方面較其他類別智庫具有無可比擬的先天優勢，建立了施加“更為直接的”政策影響力有效途徑;而高校智庫、科研院所智庫、傳媒智庫和社會智庫則越發遠離權力中心，與決策者關系也更為薄弱，它們施加政策影響力的方法也更為間接。官方智庫較高校智庫、民間智庫不僅在信息和成果報送渠道上享有資源優勢，大部分體制內的權威媒體也為官方智庫的政策宣傳提供了更高平臺。此外，穩定的財政支持和專職研究人員享有的編制也使得官方智庫擁有更多制度保障。高校智庫”不僅擁有長期研究某一領域的專業研究人員和數量龐大的研究生隊伍，而且綜合性大學的多學科發展，積淀了深厚理論成果和各類研究數據。同時，高校的圖書館、實驗室和研究基地等資源也是其他智庫無法比擬的。如南京大學長江產業經濟研究院院長劉志彪教授在“中國特色新型智庫建設”高層論壇作報告時說，一個綜合性大學可以建設多個價值上千萬人民幣的數據庫，而他之前作為江蘇省社科院院長想建一個大型數據庫都很難。從能力稟賦方面來看，黨政部門智庫等離權力中心較近的智庫擁有個人關系渠道、“旋轉門”機制、非公開的信息交換渠道等優勢，可以對政策制定產生更為直接的影響力。而高校智庫擁有跨學科人才和學術支撐等優勢，具備施加長期政策影響的能力。獨立靈活的社會智庫則可以更方便地吸納民間智慧和不受體制內規定限制出國做田野調查，并通過媒體產生短期政策影響力。智庫各有各的核心競爭力，若各類智庫都以追求內參的數量和層次為主要目標，則勢必造成智庫研究資源的浪費。

受國內“保密文化”的影響，內參及批示一般不對外公開且部分有較高的密級，學界對其研究成果較少。國內目前僅CTTI系統以數據眾包的方式，收集了來源智庫填報的內參和批示數據。CTTI是我國首套全面描述、收集智庫數據，為用戶提供數據整理、數據檢索、數據分析、數據應用等功能的智庫索引系統。該系統收集到的數據由CTTI的專職工作人員負責審核以確保數據的可靠性和真實性。為了探究各類智庫內參報送和獲批情況，筆者對CTTI系統中收集的706家來源智庫填報的內參和批示數據進行梳理，截至2019年3月共有內參數據7976條、批示數據2005條（參報送數量及獲得批示統計見圖1）。

如果說智庫內參的報送數量反映了智庫在該方面工作的積極性，那么各類智庫內參的報批比（即報送數量和獲批數量的比例）則是反映其獲得批示能力的最有力證明?？梢訡TTI來源智庫中，報送內參和獲得批示最高的是高校智庫，兩項數據是其他類別智庫總和兩倍有余。但就報批比而言，情況卻恰恰相反，高校智庫報批比（0.205）僅是內參報送量第二的黨政部門智庫（0.431）的一半，也遠不及社科院智庫（0.393）和黨校行政學院智庫（0.357）?？蒲性核菐祀m報送內參數量不到高校智庫的十分之一，但其報批比（0.209）也與高校智庫相差無幾。除了未獲得批示的企業智庫和傳媒智庫外，社會智庫的內參報批比（0.12）最低。由此可以看出，不同類別智庫獲得批示能力并不均等，雖然高校智庫、社會智庫等產出內參的熱情高漲，但由于獲取政府需求信息不暢通等資源限制和對實際問題研判的能力限制，其研究成果利用率和回報率較低。在CTTI來源智庫數據中，高校智庫占總量超過了65%，高校智庫作為我國智庫體系的主體部分之一，花費大量人力、物力，將主要精力過多地放在內參的研制上，卻忽略了自身在思想性貢獻、理論創新方面的能力稟賦，導致了多學科交叉的人才隊伍、信息服務、數據支撐等資源的極大浪費。

從矛盾的另一方面來看，通過對CTTI來源智庫報送內參和獲得批示數量的時間分布情況（見圖2）可以看出，自2013年4月習近平總書記作出關于加強中國特色新型智庫建設的重要批示，首次提出建設“中國特色新型智庫”的目標以來，智庫內參的年報送量和批示量均呈逐年遞增的趨勢。特別是2015年《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》的印發促成了智庫內參的報送渠道后，我國智庫報送內參數量爆發式增長，批示數量也跟著“水漲船高”。但通過每年的批示數量對比不難發現，2016年和2017年，雖然內參數量將近翻了一番，但批示數量仍與2015年基本持平，可見行政決策部門的批復能力已趨于飽和。2017年內參報批比（18.95%）創歷史新低，即每5.3篇內參只有一篇能夠獲得批示，這里還不包括大量被行政決策部門工作人員前期篩選剔除的未作為內參報送的研究成果。2018年智庫報送內參數量雖有小幅回落但仍遠高于2014年之前的年度報送量。一篇內參從生產、報送到批示，無不凝結著研究者、政府工作人員、領導的大量時間、精力以及其他決策咨詢系統資源的消耗。從經濟學角度來講，供需基本平衡是經濟平穩發展的前提。同樣，在決策咨詢市場，當作為需求側的行政決策部門已難以消化日益增長的內參時，作為供給側的智庫生產內參成本也在增加。所以，在智庫評價體系“唯批示論”的指揮棒下，智庫盲目追求內參和批示數量，給行政決策部門帶來了沉重的負擔，降低了行政決策效率，增加了政府決策成本，決策咨詢市場也需要“供給側改革”。

4.2? ? 導致智庫業務模式“頭重腳輕”

智庫報送內參所屬不同政策過程階段獲得的批示率也不會均衡，一般而言，議程設置、政策建議與協商是決策產生的重點，也是決策者需要智力支持的重要環節，比較容易產生批示。政策制定、政策執行階段主要是由決策群體完成，政策推廣的成果輸出對象是媒體，智庫都很難主動參與，獲得批示可能性較低。相較于議程設置和政策建議，政策評估和反饋需要承擔大量的事務性、操作性工作，加之，很難避免決策者對政策評估的動機是希望得到智庫作為公正第三方的肯定，所以大部分智庫不愿意去做這種“吃力不討好”的工作?！拔ㄅ菊摗爆F象必然導致不同資源稟賦和能力稟賦的智庫將工作重心忽略政策過程中段和尾段，而在政策過程前段進行“同質化競爭”。為驗證這一觀點，筆者根據智庫報送內參文本標題、摘要和內容，結合智庫研究經驗，對CTTI來源智庫的內參成果和批示對應的政策過程階段進行了人工標引和分析（見圖3）。除去內容或摘要不可見的保密內參1311項和批示25項后，得到內參數據6665條、批示數據1980條。

統計發現我國智庫所報內參成果對應議程設置和政策建議與協商占政策過程各階段總比重高達93%，獲得批示量占比達94%，充分反映出以獲得批示為目標的智庫將業務重心主要集中在政策過程的頭部。長此以往，智庫不再是為決策服務，而是為決策者服務，一味揣摩主要領導的興奮點（痛點、癢點、焦點），淪為替長官意志“背書”的研究機構，逐漸喪失智庫作為客觀的第三方決策咨詢的本質屬性。從各個政策過程階段所產生的內參報批比來看，政策過程前段批示率也遠高于中段，但在政策評估與反饋階段，報批比的走勢卻出現了“翹尾”，雖然智庫在政策過程末段報送內參數量不到前段總量的5%，但報批比卻高于議程設置階段。這說明了我國政府對智庫參與政策評估與反饋的需求有很大上升空間。

4.3? ? 影響智庫技術支援能力的形成

“技術支援性”工作是指為決策者做的情況調查、規劃、項目評價、數據處理等常規性、技術性、重復性的工作。高校智庫擁有的多學科交叉人才資源、大量研究生組成專業且廉價的勞動力、門類豐富的實驗室、圖書資源和數據庫可以為“技術支援性”工作提供較為完備的軟硬件支持。美國頂級高校智庫幾乎無一例外地充分利用圖書館等資源為政府決策提供信息服務[25]。我國“技術支援性”工作往往是智庫承接政府部門給予的大量“橫向項目”，很多高校管理者和研究者往往存在“偏學術”的研究誤區，根深蒂固的“象牙塔情結”，導致這類“橫向項目”在高校里不被看成是學術性項目，認為其只產生經濟效益，沒有學術含量。而黨政智庫等官方智庫則因為編制限制和承接上級交辦的任務過多，產生很多低水平的重復勞動成果，缺乏“技術支援性”工作支持，導致其在短時間內很難保質保量完成領導交辦的研究任務。不僅如此，由于缺乏第三方的客觀數據支撐，官方智庫專家在政策推廣中的發聲常常引發可信度的質疑和誤解。但在“唯批示論”的智庫評價體系影響下，常規性的項目和政策評價工作產生的批示量遠沒有為政策制定者出思想、創新概念來的快、來的容易，不僅高校智庫不愿意負責“技術支援性”的決策事實（如數值型數據、事實型數據等）的收集、處理和分析，社科院智庫、黨校行政學院智庫等專業智庫也是如此?！凹夹g支援性”核心能力培養動力的缺乏導致大部分專業性智庫也只能從事“坐而論道”的定性研究，產出大量“上不頂天，下不立地”的學術化對策研究。如2019年1月，江蘇省省長吳政隆在江蘇省第十三屆人民代表大會第二次會議上作政府工作報告提出“大力發展現代服務業” 。筆者隨后致電江蘇省統計局查詢全省現代服務業的統計數據，得到的答復卻是“因為建立不了精準的統計科目，所以沒有我省現代服務業GDP的相關統計數據”。統計科目的設置需要深厚的理論研究基礎和廣泛深入的社會調查，江蘇省統計局的資源稟賦在這方面定然不如南京財經大學江蘇現代服務業研究院這類高校專業智庫，但缺乏緊密的聯系和主動開展“技術支援”工作的積極性，導致省長的政府工作報告都缺乏精準的數據支撐。

5? ?破除智庫評價體系“唯批示論”誤區的實現路徑

破除智庫評價“唯批示論”誤區有很多角度和方法，本文主要從智庫考核、評估的角度談幾點實現路徑。

5.1? ? 構建基于政策過程各階段平衡的分類評價體系

作為連接學術研究與政策形成的橋梁，智庫存在的價值本是以專業研究幫助政府提高決策質量，但隨著“美國傳統基金會”為代表的西方倡導智庫興起，智庫研究的客觀性前提已逐步被影響決策所取代，西方智庫已日益淪為代表政治黨派和利益集團的說客。我國智庫研究界受到美國智庫理論的誤導，也把影響力作為整個智庫評價理論的核心概念，以致“政策影響力”成為了我國智庫各類評價體系的核心指標。盲目推崇“政策影響力”概念是智庫評價“唯批示論”現象形成的根本誘因，是我國特色新型智庫套用西方智庫評價范式，從而不適應我國政治、經濟體制和歷史文化所產生的“健康問題”，需要從理論源頭上正本清源。從政策過程論角度來看，我國的政治體制與西方國家所謂的“自由民主制度”不同：以美國為代表的西方國家的某項政策制定是往往需要參議院、眾議院表決通過，也就意味著其政策的制定和調整必須走完政策過程的每個階段，形成一個閉合的政策過程環;而在決策權高度集中的政治體系中，我國決策者則可以根據政策反饋及時對政策進行中期調整，并不一定需要重啟整個政策過程周期。我國智庫“政策影響力”的范疇也不僅僅局限于“議程設置”和“政策辯論與建議”環節，一定程度上還在“政策制定與推廣”“政策執行”“政策評估與反饋”等環節影響政府的行為。如中國國際問題研究院和上海國際問題研究院通過參與政策制定、執行和評估環節在我國購買歐洲債券和參與歐洲穩定機制方面發揮了重要作用。所以，智庫政策影響力的評價不應只局限于政策過程前段，還應對智庫在政策過程各個階段發揮的作用進行評價。

我國應制定智庫政策影響力分類評價的考核標準，對于黨政部門智庫和部分智庫“國家隊”而言，其主要職能定位于政策過程前段，批示可以作為權重較大的評價指標。但對于高校智庫等大部分專業智庫，則不能以批示的層級高低和多寡來評價其政策影響力，而是要將政策制定與推廣的工作量和政策評估、反饋環節的橫向項目等納入指標體系，從而引導我國特色新型智庫形成優勢互補、發展均衡的健康體系。

5.2? ? “技術支援能力”“技術支援服務”應作為智庫評價的重要指標

好的評價指標體系不應僅僅是指揮棒，更應該是聽診器和啟明星。如果說可以把批示作為黨政智庫的政策影響力主要評價指標，那么就應該把“技術支援能力”看成是評價高校智庫和社會智庫等現階段處于中國政策咨詢體系邊緣智庫的主要指標。大數據時代，政府和決策者遇到的難題往往不是政策形成的思路或方案，而是在政策制定、評估和反饋等環節缺乏真實有效的數據支撐，缺乏有能力在數據呈幾何級增長的當下，從白噪聲中區分出有價值的信息智庫。2017年12月8日，習近平總書記在主持中共中央政治局第二次集體學習時就曾強調“要建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創新，提升國家治理現代化水平”。這句話實際上為我國智庫未來的發展點明了方向。由于各類智庫資源稟賦的差異，所有智庫實現影響力的核心競爭力不可能體現于寫內參，其評價標準也不應只局限于政策影響力，還應以做咨詢、做規劃、做數據、做項目評估等各種直接或間接手段向其他與政策問題相關的多元主體輸出社會影響力、學術影響力與國際影響力等。然而“技術支援能力”正成為我國特色新型智庫能力建設的短板，究其根本原因主要為：（1）缺乏能寫程序、能做大數據分析的團隊;（2）缺乏能開展規范的評估和咨詢的團隊;（3）缺乏專業的懂業務、會經營的傳播和營運團隊。大部分完全依賴財政資金扶植的智庫，一旦“斷奶”，由于缺乏“技術支援能力”，將會變成僵尸智庫。

因此，“技術支援能力”“技術支援服務”應作為智庫評價的重要指標，促使高校智庫、社會智庫等遠離決策端智庫加強技術支援能力建設，提高運用大數據、政策文本計算、社會計算、標準化評估等“數據驅動型”政策研究能力，成為黨委政府決策靠得住、用得上、離不開的得力助手。

5.3? ? 依據各類智庫資源、能力稟賦分配評價指標權重，促進“內腦”和“外腦”的協同

2016年5月17日，習近平總書記在哲學社會科學工作座談會上的講話中指出，“要加強決策部門同智庫的信息共享和互動交流，把黨政部門政策研究同智庫對策研究緊密結合起來，引導和推動智庫建設健康發展、更好發揮作用”。這句話強調了政府內部政策研究部室作為政府的“內腦”應與政府的“外腦”（智庫）分工協同。由此可見，從政策產業鏈概念來講，黨政政策研究部門并非智庫，而是決策部門。一般來講，黨政研究部門處于政策產業鏈的上游，它們更多應是專注于短、平、快的解決方案，而大部分智庫，如高校智庫、社科院智庫和社會智庫則應定位于政策產業鏈的下游。堅持智庫與決策部門的有效對接是全球智庫都長期重視的問題，是智庫建設適應決策需求的基本途徑。但在“唯批示論”成果認定體系和我國以黨委宣傳系統為主的治理體系影響下，我國政府的“內腦”與“外腦”形成了一定的競爭關系，導致大部分缺乏第一手決策信息的智庫與決策需求脫節、與實戰需求脫節?，F代智庫顯著且持續增長的部分原因是智庫市場的高度細分及智庫追求多元屬性影響力，專業分工是現代智庫的最重要的體現。大部分智庫保持與黨政研究部門的暢通交流、有效互動，是智庫能夠找準真問題，提出有效建議，嵌入政策全過程服務的前提，是形成智庫研究與決策研究的協同互促關系的基礎。而新時代的政策研究往往是綜合復雜的問題，具有學科交叉性、相互關聯性、不確定性等特征，需要高校智庫等專業智庫充分利用專家人才、數據庫和方法工具庫建設優勢，大力發展定量分析和政策模擬方法，發展基于新一代信息技術的深度數據分析工具，以保證政策研究的標準化、規范化、科學化。所以，破除“唯批示論”的智庫評價指標，根據不同類別智庫資源、能力稟賦差異來分配評價權重上的傾斜，激發各類智庫之間的差異化競爭模式，從而引導黨政研究部門與智庫共建平臺，促進政策研究與對策研究實現有機互動，形成近、中、遠政策研究目標的梯次接續。

6? ?結語

十九大報告指出要把中國特色新型智庫建設作為一項重大而緊迫的任務抓好，但從智庫政策影響力評價“唯批示論”現象中不難發現，現階段智庫建設較之完善社會主義政治制度的新型智庫建設初衷發生了部分功能位移?！拔ㄅ菊摗钡恼J識誤區是西方智庫“影響力”評價理論不適應我國政治經濟體制及歷史文化的畸形產物，嚴重影響了新型智庫的專業化建設，帶來了我國智庫資源的浪費和決策成本的增加，阻礙了高校智庫等專業化智庫技術支援能力和各類智庫嵌入式決策咨詢服務模式的形成。

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