區域經濟一體化與區域層面水資源合作開發機制研究

劉璐瑤，胡興球，康 凱

(河海大學商學院，江蘇 南京 211100)

國際河流在歷史上是各國人民進行交往、開展經濟交流的通道，長期的往來形成了相對聯系緊密的區域社會經濟體。區域層面的水資源開發主要是以水資源利用為主體的經濟活動，它以國際河流為紐帶，以水為基本資源，以水利、水電、航運、農業漁業等相關產業為基本內容[1]。在以國際河流流域為基本范圍的區域空間中，各國之間存在水資源經濟開發活動的競爭與合作，水資源的合作開發雖然能促進流域內的經濟發展，但同時也會對流域內生態環境和居民生活產生負面影響，從而造成流域國政府、流域內群眾以及非政府組織等各方力量對于水資源開發的反對和爭議[2]，這就需要在區域層面構建合作機制，并通過該機制促進區域經濟合作發展。

1 水資源合作開發與區域經濟一體化

1.1 國際河流跨境涉水經濟合作

在國際河流流域內，各國間的跨境涉水經濟合作強調參與國通過雙邊或多邊協商共同合作開發，使得生產要素在國際河流“次區域”范圍內趨于自由化流動，從而帶來資源的有效配置，主要表現在該地區范圍內貿易和投資的便利化、自由化等。因此，國際河流跨境涉水經濟合作是屬于經濟一體化發展的范疇，是流域國家通過雙邊或多邊的政策協調和共同協議，在邊境城市及流域地區或劃定的特定區域范圍內，開展貿易、投資、技術、勞務以及旅游等的經濟合作方式[3]。

1.2 區域經濟一體化合作

區域經濟發展是以一定地理區位范圍為地域邊界，與經濟因素的分布密切結合的區域實體的發展過程[4]。世界經濟發展的主要趨勢是區域經濟合作和全球經濟一體化，區域經濟合作有利于提升成員國的經濟增長、合理配置資源、合理分工、抵御經濟風險和金融風險，是國家經濟合作的重要形式[5]。區域內的分工與合作是根據不同的治理結構來選擇不同的交易方式，實現節約成本有效制度安排，通過構建統一市場體系、優化資源配置，節約了交易成本，從而提高經濟增長的效率[6]。傳統意義上的區域經濟合作是以國家或單獨關稅區作為整體參與的，而跨境區域合作是毗鄰國家邊境地區的局部區域合作。

跨境涉水經濟合作是區域經濟一體化的一種形式，國際河流流域自發的跨境經濟活動一直普遍存在且歷史久遠。全球化和區域經濟一體化的進程推動流域內生產要素和商品趨于自由流動，實現資源的有效配置，從而提高參與主體的利益，是一個從低級階段向高級階段發展的過程?？缇成嫠洕献魇菂^域經濟一體化發展階段中較為初級的經濟合作形式，也是一種符合我國國際河流流域國家現階段特點的區域經濟合作模式。

基于跨境涉水合作的區域經濟合作則主要著眼于流域區國家比較優勢的發揮，以促進當地的發展為目標，合作內容以水資源及其相關資源開發為主。如，大湄公河次區域合作以瀾滄江-湄公河為紐帶，將河流流經的地區連接起來，展開跨境區域經濟合作，并努力向區域經濟一體化方向發展。

1.3 水資源合作開發促進國際河流次區域經濟一體化發展

水資源對區域經濟發展具有支撐作用。充分考慮流域各國的水資源條件，按照水資源狀況籌劃經濟社會發展布局是流域經濟區發展的基本要求。河流上下游因自然條件的差別所帶來的產出多樣化，從而形成優勢互補的區域特色經濟，需要通過流域內不同區域之間的水資源合作來帶動區域經濟的平衡發展和優化布局，促進經濟深入合作和一體化進程。

國際河流水資源合作在推動各國經濟發展的同時，首先加速了各國經濟結構調整，并促進各國在區域經濟一體化范圍內的協調發展。其次，一些大型水資源開發項目能夠起到增長極作用，推動區域內各國的產業升級和調整，加快經濟一體化進程。再次，水資源開發合作能夠改善區域各國基礎設施條件，提升區域整體競爭力。區域競爭力主要體現在一個地區集散資源、創造財富、提供服務以帶動輻射周邊地區的能力，是地區經濟、社會、科技、文化環境綜合能力的體現[7]。區域整體競爭力的提高有助于鞏固區域各國的政治地位，提升各國在全球化進程中的經濟競爭力。

2 區域經濟一體化趨勢下我國面對的水資源合作開發問題

國際河流的水資源合作開發可以促進流域范圍內的區域經濟一體化發展，但是如果水資源合作本身的難題解決不了，就會對區域經濟一體化帶來負面影響。我國因國際河流的紐帶聯系本來具有很好的參與區域經濟一體化優勢，但由于面臨的問題，水資源合作并沒有成為區域經濟一體化的強大動力。

2.1 水資源基礎設施合作滯后

湄公河下游四國經濟對該河流資源的依賴性大，各國大多謹慎保護自己的利益，同時域外力量紛紛介入湄公河水資源保護，使得國際河流水資源開發項目舉步維艱，因此，流域水資源基礎設施遠不能滿足經濟發展的需求。這說明，水資源基礎設施問題可能拖累整個經濟發展，使經濟一體化缺乏堅實的能力基礎。我國應重視東南亞區域經濟一體化進程中水資源合作的重要性，雖然各國利益訴求相差很大，但我國仍應積極向下游提出水資源合作開發計劃。

2.2 國際河流各國缺乏政治互信

區域經濟一體化必然存在主導權之爭，水資源開發基礎設施項目往往涉及各國基本國家利益，各國之間的政治互信非常重要，否則都希望優先保障自己的水安全，下游國會阻止上游國水電開發項目，將這一類合作排除在市場合作之外。此外，由于流域國家經濟不發達，開發能力薄弱，我國水電企業成為流域水電建設的主要投資者，加劇了下游國家對我國區域影響力過大的擔憂[8]。各國之間如果缺乏合作開發的政治基礎，相關國家間的安全和信任機制尚未建立，則區域內的水資源合作往往會遠遠落后于其他市場一體化進程。

2.3 外部力量的介入

區域經濟一體化是開放的，出于政治和戰略考慮，美國等域外大國往往希望參與其中，或以水資源問題作為炒作對象，刻意夸大矛盾，制造分歧，使得中國與周邊國家的水資源合作開發環境復雜，形勢更為嚴峻[9]。如東南亞區域經濟一體化進程是典型的國際化進程，美、日、歐洲各國都希望在這一區域發揮影響力。但是，由于各國的經濟發展水平、環境保護意識和水平的差異，域外力量對水資源基礎設施開發的態度卻大不相同。各種價值觀會影響國際河流的水資源合作開發，域外各國的介入也促使在水資源開發這樣的戰略資源合作上摻雜更多的國際政治較量。

3 區域層面國際河流水資源合作開發機制構建

區域層面國際河流水資源合作開發機制體現在流域所在的區域，地方政府以水資源開發為著力點開展區域經濟合作，通過推動區域經濟一體化，促進地方社會經濟發展，并通過在國家層面機制的框架下以及中央政府的授權下，不同國家地方政府之間通過合作協議建立的一套激勵和約束各方行為、協調各國地方政府水資源合作開發的長期、穩定的管理體系。區域層面的合作主要是涉水經濟合作，國際河流流域各地方政府直接應對各類跨境市場、開發活動。水資源直接利用者或經濟開發受益者直接影響水資源保護和跨境水資源糾紛形成。

區域層面水資源合作的重點是涉水經濟合作，主體是地方政府和涉水企業，市場機制在區域層面水資源合作開發過程中發揮重要作用，合作開發主要內容包括涉水經濟活動的合作、水資源社會與經濟利用的合作。區域層面跨界水資源開發合作要求地方政府之間構建流域全局觀，形成利益統一體，建立相互信任的良好關系，致力于長期的合作。區域地方政府需要在中央政府的授權下具備相對獨立參加國際活動的經驗和權力，要求地方政府間的合作應以國家合作協議為前提。

因此，從政府、市場和邊境貿易3個方面，融合主體協商、多主體參與等機制，納入公眾和非政府組織等外部力量參與，構建綜合的水資源合作開發機制，如圖1所示。

圖1 區域水資源合作開發機制

水資源屬于公共資源，國際河流涉及國家邊界與水資源主權等問題，因此，水資源開發合作必須由政府批準和管理，而不能完全由市場決定。在區域層面具有跨境影響的公益性水資源工程，包括其他水資源工程的公共服務，需要有各國政府的合作才能完成。從某種意義上，國際河流各國應平等分攤防洪安全等公共服務，這種合作機制需要由各國政府進行談判協商，通過某種協議來約定。這些協議減少了國際河流開發合作中的不確定性，并使各沿岸國的期望保持穩定，在推動制定國際河流管理制度及建立合作機制中發揮了重要作用及影響。同時，由于河流經濟合作區作為跨境交往頻繁的特殊區域，需要政府共同規劃，共同監管，保證流域邊境的安全與穩定，維護國家利益。

在政府通過規劃和審批進行管控的基礎上，市場化運作已成為河流開發的主導方式[9]。國際涉水經濟活動主要由進行跨國貿易、跨國投資和跨國經營的企業承擔，在政府間合作協議的框架下，這些企業進行收益和所有權之間的交換合作，包括資本層面的投融資合作，水權交易以及排污交易，從而合理配置水資源并減少排污量，保護環境。

邊境貿易是照顧兩國邊界居民在經濟生活上的方便和當地貿易的傳統習慣而特設的一種貿易形式。邊境貿易合作是國際河流流域微觀層面的經濟合作，是國際河流流域經濟合作的重要內容，繁榮的邊境是國際河流合作的象征。我國與周邊各國都有國際河流通道，應充分利用這些通道，建設邊境貿易口岸，而且在國家層面建立有吸引力的促進政策，通過構建國際河流區域自貿區，促進邊境地區的貿易數量和質量沿橫向、縱向兩個方向發展，同時推動雙邊的邊境貿易政策同步，用邊境的投資合作帶動邊境貿易的進一步發展，并有效銜接區域產業發展。

在區域水資源開發過程中，相關國家政府、非政府組織以及大型水電開發企業基于決策與實施構成了一種協商結構，而公眾、非政府組織基于意見表達與切身利益維護也構成了一種協商結構。協商機制的構建需要政治和社會環境的支撐。在水資源開發過程中，通過建立公眾和非政府組織有序參與決策、建設與管理的機制，形成多方參與的合作機制。同時，水資源開發企業投資時需要承擔一定的社會責任，主要是與當地政府、民眾的合作機制。

除傳統的經濟、社會福利與公共事業等責任外，還包括一些特殊的內容。①對東道國生態環境的特殊責任。水資源開發直接作用于當地的自然環境，對陸生生物與水生生物都會造成一定的影響。②綁定東道國的貢獻與自身利益的責任，以此形成環境利益保障機制。而在邊境貿易交易中，資源和產品的交易優勢互補，利益互換共享，可以體現公平合理利用水資源，實現跨境補償，避免單目標開發在狹隘范圍的矛盾沖突難以協調。

4 我國借助水資源合作開發促進區域經濟一體化的策略

如何通過我國與國際河流流域國水資源合作，推動區域經濟一體化，是我國需要關注的戰略性問題。作為流域利益直接相關國和多數國際河流的上游國，我國在這方面具有主動性和優勢。

a. 提供水資源合作公共服務，增強在區域經濟一體化進程中的話語權。國際河流各國都需要協調各自的水資源公共服務，包括防洪、抗旱、水污染治理以及其他災害防治等，在各國政府就流域整體規劃和管理達成協議之前，這些公共服務往往是缺失的，只是在緊急災害面前各國會采取協調一致的行動以應對急需?？紤]到我國處于多數國際河流的上游，在具備一定的工程能力和經濟實力的前提下，可以考慮逐步為整個流域提供一定的公共服務以加強我國在流域合作中的影響力和領導力。區域經濟一體化進程是參與各國戰略意圖和經濟實力的較量過程，任何一體化都需要設立多邊談判、合作機構并明確各國的參與地位，主導區域經濟一體化進程可以獲得規則制定的話語權，但相應地需要實力和為區域提供公共產品[10]。

b. 加強水資源基礎設施援助與區域經濟合作的相互配合。周邊國家因經濟發展水平和技術水平所限，水資源基礎設施建設往往需要外部援助。我國在推進與周邊國家經濟合作和區域經濟一體化進程中，可考慮以水資源基礎設施援助方式推動與各國的合作，尤其是與地方政府的合作。借助資金、開發技術以及地緣位置等自身優勢，以綜合開發水資源為主，將互贏作為合作開發水資源的主要原則，給河流下游國提供技術援助[11]。將水資源基礎設施援助與各種教育與醫療、技術服務援助結合起來形成整體計劃，從而成為區域經濟一體化進程中的重要內容。

c. 選擇優先合作伙伴，形成水資源合作開發核心。面向東南半島的大湄公河次區域經濟合作是多邊合作，利益關系復雜，我國可以采取選擇優先合作伙伴的方式，重點針對合作伙伴開展雙邊的水資源開發合作。湄公河下游各國成立的MRC盡管采取一致性決策原則，但是各國的水資源開發利益是不同的，在難以同MRC進行整體談判的情況下，可以選擇優先合作伙伴，如老撾，由于在水電開發上有更多的共同看法，完全可以成為我國在中南半島水資源合作的緊密伙伴。

d. 加強域內外溝通，提高區域經濟一體化進程的水資源合作共識。當國際河流的流域水資源開發合作沒有達成一致時，水資源開發往往成為區域經濟一體化發展的障礙，成為各國利益競爭的輿論工具。國際河流流域的區域經濟一體化進程需要形成水資源合作共識，流域各國應以區域和平發展為目標，以維護公共利益為準則，加強合作，增強政治互信，明確國際河流水資源開發的權利與義務，建立水資源合作開發利用的專屬對話機制和高效統一的協商溝通機制[12]。需要加強對域內政府和民眾的溝通，也需要加強與域外力量尤其是環境保護組織的溝通。