極端氣候變化背景下災害移民的社會適應策略探析

何生兵，朱運亮

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都 610072)

1 研究背景

當前氣候變化影響加劇，泥石流、滑坡、洪澇、颶風等極端氣候事件頻發，在短期內會導致人口傷亡、財產損失、環境退化等，由此直接或間接引起的自然災害和經濟社會問題越來越突出。如2010年甘肅舟曲特大山洪泥石流災害，受災群眾4.6萬余人；2017年四川茂縣疊溪鎮滑坡造成河道堵塞2 km，100余人被掩埋。為應對全球氣候變化，人類不得不在現在和將來進行大規模的人口遷移，特別是在氣候災害頻發區，極端氣候變化對人口遷移流動的影響越來越明顯。目前，有不少國家和地區深受極端氣候變化及相關性生態環境惡化影響的居民已開始進行自發或有組織的遷移，形成災害移民。施國慶等[1-2]認為，災害移民是因干旱、洪水、狂風、暴雨、冰雹、地震、蝗蟲災害、海嘯、火山爆發、泥石流爆發、山崩、瘟疫等自然災害因素脅迫導致的人口遷移與社會經濟重建活動，具有不確定性、性質轉換性、往復性的特征。預計到2050年，在全球范圍內由于氣候變化而被迫遷移的人數將介于2億到10億[3]之間。

我國作為世界地域和人口大國，自然災害頻發、生態環境復雜且脆弱，是最深受全球氣候變化影響的國家之一。近年來，由于極端氣候變化事件引起的突發性自然災害愈發加劇，尤其是在西部生態脆弱區，呈現發生頻率高、災害強度大、影響范圍廣等特性，對農業生產、水資源時空分布、人類健康、地方經濟社會都會造成顯著性的影響。

中國自然災害高風險區、生態脆弱和環境惡劣區與人口集聚地的空間組合規律表明，由氣候變化及生態問題導致人口成規模的搬遷安置不可避免且可能持續存在。根據自然災害發生機制的差異，可將災害移民分為緩發型災害移民和突發型災害移民，不同的氣候變化類型可能產生不同的遷移方式與影響形式，需加以區別對待。

面對日漸加劇的極端氣候事件，由于災害易發的生態脆弱區通常地理位置偏遠，自然資源不足，人們的生計模式相對單一，社區、個體在應對防御自然災害及災后恢復重建方面能力不足的脆弱性逐漸凸顯，在災害面前的脆弱性更高，面臨更大的風險。如何在災害移民政策、安置規劃、社會資本層面對災害移民進行響應，增強他們的社會適應性顯得愈發重要。因此，研究探析如何適應極端氣候事件，對于減緩極端氣候變化給災害移民帶來的負面影響具有積極意義。

2 人口遷移：極端氣候事件下的適應性反應

人類對治理或減少自然災害的努力一直致力于對致災體的研究和治理。隨著對災害研究的不斷深入，人類對自然災害的認識也在不斷地發生變化。一種有關災害認識的新范式出現了，即認為災害不僅是一個自然現象，而且是一個社會現象；災害不僅具有自然屬性，而且有其社會屬性[4]。若一項極端氣候事件發生在荒無人煙的地區，那其只能是一項自然現象而不能稱其為自然災害。災害是一種自然現象疊加在人類社會而致使人類社會基本功能遭受破壞的現象，全面認知自然災害必須研究其所在地的社會環境。有學者將此類災害研究稱為結構范式(structure paradigm)，更加強調自然與社會、人類之間的相互建構性，強調弱勢的個體將面臨更多的災害風險。

人類社會的發展就是一部與環境進行斗爭，獲得生存與發展資源的演進史，社會適應是災害移民面對自然災害刺激做出的一種調整性反應。環境的變化在促進人類增強自身適應能力的同時，人類也不斷地進行輾轉遷徙，即所謂由生態推動的原始型遷移(primitive migration)[5]。作為原始型遷移的災害移民是人類面臨自然災害而進行的一種適應性反應和生存策略選擇。與此同時，由于社會資本與認知水平的差異，不同人群對災害的反應也不盡相同，有的人會因災遷移，有的人則選擇留守家園。一項針對寧夏干旱區氣候移民的研究發現[6]，當面臨半年以上的干旱，而且旱情越來越嚴重時，32.5%的農牧民選擇通過遷移來改善應對干旱的不利境遇，主要有自行遷移、政府統一組織遷移兩種途徑。在某些情況下，災害移民能夠利用自身積累的社會資本、社會政策的支持來適應極端氣候的變化，面對災害的行為適應性策略選擇亦是基于社會結構(政策)支持與社會資本的積累。

借鑒氣候變化和人口遷移之間關系的基本理論框架模型，擬定了極端氣候變化-災害移民響應模型(見圖1)。當極端氣候變化及其引發的自發災害導致社會環境、經濟社會條件發生變化，地方社會將面臨脆弱性影響；針對災害移民的需求，社會政策及移民安置規劃能否對此及時響應，如若不能，移民就需要依賴自身積累的社會資本實施自身的應對策略?；谠撃Ｐ偷慕忉尶蚣?，在針對2010年西南地區干旱與人口遷移的關聯性研究時發現[7]，并未出現大規模的氣候變化(災害)移民活動。調查結果表明，由于社會救助幫扶政策支持，農戶自身采取了多樣化的適應措施，兩項行動共同緩解了極端氣候變化給受災移民帶來的壓力，使得遷移并不成為必須的選擇。

圖1 極端氣候變化-災害移民遷移響應模型

3 極端氣候變化背景下災害移民的社會適應策略

3.1 災害移民的政策響應

受災群眾受到所處社會環境的影響，會根據災害移民政策的變化調整能動地開展行為選擇，以更符合自身的利益需求。同時，應注意的是，災害移民在被社會結構、社會政策形塑和建構的同時，他們的行動選擇也在建構著結構與政策，對災害移民相關政策的頒布出臺具有影響作用。

3.1.1建立災害移民資料庫，研究制定保障災害移民的法規

當前，對氣候(災害)移民政策的研究相對較少，很多方面甚至處于空白狀態。制定科學的政策需要一系列成熟的知識積累，包括移民與環境的關系、移民人口結構、移民動態特征等。需要組織開展對潛在災害影響區的人口分布、人口結構、人口增長、民族構成及遷移結構進行全面調查，建立潛在受災移民的資料庫；以鄉鎮為最小單位，綜合分析潛在災害影響區的土地等后備資源、資源環境承載力、社會經濟發展潛力等，對移民安置方式、安置去向、安置規模與結構進行規劃，科學合理地制定災害移民安置規劃。

當前，非自愿氣候移民還沒有被納入移民政策之中，氣候(災害)移民在政治和法律上都尚未得到國際相關法律的明確認可[8]。國內還缺乏統一的災害移民法，對災害移民的政策、模式、移民權益及保障等進行統一規定，面對未來災害的多元化和開放化，當前的政策法規仍顯單薄[2]。近年來，各地關于災害移民的措施表明，災害移民措施焦點仍注重于援助與生命財產的保護，盡管也在逐步將防災減災納入地方社會經濟規劃之中，但政策的關注與響應仍存在不足，無法反應災害移民的迫切需求?？梢詤⒄諏λ姽こ桃泼窳⒎?，研究制定保障災害移民的法規，用以規范、指導災害移民工作。

3.1.2創新災害移民安置政策，向災害移民提供充足的政策支持

在長江洪泛區、黃河下游灘區及淮河的蓄滯洪區，基于減災、防災考慮對災害移民安置進行了有益的探索，但在政策設計方面考慮不足，補償補助項目與費用相對較少，不足以實現生產生計的恢復，對移民意愿與經濟承受能力考慮也不足?，F階段的災害移民安置是沿用自然災害應急轉移安置做法，一定程度上參照借鑒了水利水電移民安置經驗?？傊?，我國災害移民安置實施中存在應急性供給與持續性需求的錯配、政治性供給與社會性需求的錯配、單一性供給與多元化需求的錯配、穩定性供給與發展性需求的錯配等問題。需要根據災害移民安置需求，創新災害移民安置政策，努力實現國家政策供給與災害移民政策需求之間的相互調適。

“他適應”是一種依靠外界力量為災害移民創造有利條件，幫助其實現社會適應的策略。實現災害移民妥善安置，需要將災害風險管理政策與災害移民安置政策有機結合，形成多元化的政策體系；在災害移民政策體系和方案制定中，要將災害因素納入國家、地區社會經濟發展規劃，國土利用規劃，人口功能區規劃；將臨時過渡安置與永久安置相結合，探索多樣化的移民安置方式；開展災害移民的監測與評估等。

3.2 災害移民的安置規劃響應

適應策略就是通過各種方法和途徑適應氣候變化帶來的影響，從災害移民安置規劃層面來講，即是采取一系列規劃手段，來適應氣候變化對社區、人與環境的影響。將居民點建設在高地、南北建筑形式與結構的差異都反映了人類適應氣候變化的行動策略。

3.2.1推廣防御極端氣候事件應急系統建設，完善災害風險預測和防范體系

2012年5月15日，國家氣象局發布了關于加強農村氣象災害防御體系建設的指導意見，要求全面加強農村氣象災害防御體系建設，提高農村氣象災害防御能力。要求培養精細化的農村氣象災害監測預報能力，形成覆蓋廣的農村氣象預警信息發布網絡，構建有效聯動的農村應急減災組織體系，健全預防為主的農村氣象災害防御機制。

防御極端氣候應急系統與風險防范體系建設旨在減少大規模的災害移民遷移，以有效的預測和防范措施保證居住地的可持續發展能力。在此基礎上，要進一步統籌考慮地區適應自然災害的能力，結合各地的主體功能區規劃，探討積極的災害移民方案，變“因災移民”為“因險移民”。

3.2.2社區發展規劃納入氣候變化視角，并逐步從建設規劃向綜合規劃轉型升級

我國在村鎮(社區)規劃上已經有了具體要求，主要包括土地利用、道路與基礎設施規劃、公共服務設施建設、防災減災規劃、景觀與功能恢復規劃等。目前，應對極端氣候變化的要素雖然在農村政策中有一些體現，但多基于國家層面的宏觀、原則性指導建議，在社區發展規劃設計中的關注度依舊不足，難以有效應對極端氣候事件。為應對滑坡、泥石流等極端氣候變化的影響：①要嚴格劃定禁建區、限建區、適建區和已建區，保護地方生態自然資源，劃定生態控制線，規避對地質敏感區域、生態脆弱區域的影響。②對于受地質災害隱患威脅的村莊(社區)，應開展地質災害勘察與治理，及時查明地質災害的成因及發展趨勢，對于治理成本較大的隱患點，可有步驟地開展搬遷避險工作和扶貧移民搬遷工作。③加強對農民建房的指導，增強村莊(社區)的抗震防災減災能力[9]。④能源結構、生計模式調整也是重要的應對策略。

此外，隨著社會經濟發展的結構調整、轉型升級，各地都愈發重視社區發展的綜合性規劃，“特色城鎮”“美麗鄉村”正是在政策提倡下的實踐響應。應對極端氣候變化的社區發展規劃不再是單一的滿足物質建設需求，而是追求環境、經濟、社會、社區安全、社區文化綜合發展的規劃。

3.2.3對于不同時期不同類型的災害移民，采取不同的對策措施

災害移民通常會經歷逃難期、應急轉移安置期和永久安置期等幾個災害移民期[10]。在不同時期，災害移民的需求和關注的重點不同，幫扶措施擬定需要區別對待。針對災區居民不同時期的需求，采取不同措施，滿足災區居民的需要。對于可返回的災害移民，要盡快組織他們進行災后恢復和重建工作；對于不可返回的災害移民，要根據災害移民規劃，組織他們進行異地遷建。

不同類型的極端氣候風險，對移民的影響方式也不同，應因地制宜地制定應對策略。陳紹軍等[11]對寧夏中部干旱地區進行了研究，識別出該地區同時存在政府主導下的生態移民、干旱所導致的自發遷移移民以及氣候影響下的非自愿移民。不同類型的移民內在遷移邏輯是完全不同的，未來的政策設計應該針對不同移民采取不同的幫扶救助措施。如干旱導致的移民問題(寧夏按照移民自身情況和土地、就業等資源分配情況對不同類型移民進行差異化安置，主要有進行有土安置，提供農資、良種、農機等直補和稅收優惠政策的生態移民；利用中職教育和東西部聯合招生，川區和山區聯合的方式，實現災害移民異地接受教育并實現穩定就業；對有一定文化程度和勞動技能的災害移民進行城鎮、工業園區和農業產業化基地轉移)，常常與貧困聯系在一起，需要將地區資源開發與減貧目標協同考慮；而泥石流、洪澇等突發性的氣候災害，則對國家與地方的災害應急管理與治理能力提出了要求。此外，還必須關注移民行為對于遷出地區和遷入地區的不同影響，綜合考量社會心理、歷史文化、經濟發展、民族構成等多種因素[12]。

3.3 災害移民的社會資本建設

3.3.1借助產業結構調整增強可持續發展能力與承災能力

災害移民的社會融入與后續生計問題是避災移民工程能否取得成功的關鍵。統計數據顯示，我國的貧困人口約有80%居住在生態敏感地帶，使得貧困地區成為極端氣候變化的重要影響區。災害移民安置工作需要探索將扶貧減災與生計可持續發展相結合的方法，要建立適應轄區各種自然災害的經濟結構，特別是土地利用格局與產業結構，是從根本上降低災害風險的長遠之策。通過提高備災能力以降低受災主體的脆弱性，提高社會救助能力以加快受災主體的恢復能力，進行產業結構調整以適應轄區的自然特征，來達到提前預防和規避災害的風險，提高地區可持續發展能力。

此外，在極端氣候風險嚴峻區域，進行項目扶持和產業規劃設計以降低區域社會脆弱性時，需要立足前期調研進行多方論證，以提升風險管理優化水平，對癥施策、物盡其用，避免有限緊缺資源的浪費，防止出現盡力不盡事的現象[13]。

3.3.2加強災害移民主體性塑造，提升人力資本存量

脫災發展的關鍵在于“人”，把對人的投資作為災害移民實現社會適應的根本動力，避免陷入“低人力資本—低收入—低教育投入—低發展能力”的惡性循環。獲得更好的教育、技能是實現脫災發展的有效手段。建議將對災害移民兒童教育的幫扶納入后期扶持政策，將對災害移民成人技能培訓納入移民安置規劃與后期扶持政策，以適應產業發展與社會發展的現實需求，提升災害移民的社會資本存量。注重發揮災害移民的主體性，相信他們的本土智慧，并充分開發利用他們所掌握的本土資源。

4 結 語

在極端氣候變化日漸加劇的背景下，極端氣候事件頻發，對人類生命財產安全的威脅日益加劇，一些人口被迫進行遷移成為災害移民。受災人口借助社會結構(政策)支持、個體的社會資本積累進行極端氣候的適應，適應行為表現為人口遷移與流動或留守家園，而在遷移過程中面臨著生計恢復困難、無法實現妥善安置等困難。

筆者通過對現有的研究進行梳理回顧，從災害移民政策、移民安置規劃、社會資本建設三方面對如何響應極端氣候事件，實現災害移民的社會適應性進行了初步探析。在政策響應層面，要制定出臺統一的災害移民法；實現安置政策創新，為災害移民提供充足的政策支持。在安置規劃層面，要完善災害風險預測和防范體系，將氣候變化視角納入規劃設計工作中。在社會資本建設層面，要借助產業結構調整增強承載能力，加強災害移民主體性塑造，提升人力資本存量。

本文擬定的論述視角相對宏觀，未對災害移民個體的生計模式調整、社會心理適應等微觀問題進行探討，無法窮盡所有的具體適應性策略。此外，災害移民的政策需求與政策供給之間存在著相互建構的關系，對政策的產生與調整具有反建構的影響，這都將是筆者下一步將進行的研究。