典型流域水權市場建設中利益相關者利益沖突與平衡

潘海英，汪 欣

(河海大學商學院，江蘇 南京 211100)

在我國，依托市場實現水資源的有效配置已成為水資源管理改革和發展的方向。2016年中國水權交易所的成立，以及2017年底7個國家水權試點驗收工作的完成，標志著我國在水資源使用權確權登記、水權交易流轉和水權制度建設方面取得了較大突破[1-2]。7個國家水權試點中，在河南、廣東、甘肅3個省區因地制宜地開展了流域間、流域上下游以及流域內行業間和用水戶間等多種形式的水權交易。從實際成效來看，河南省完成了我國首例跨流域水權交易，緩解了區域水資源分布不平衡的嚴峻問題[3]；廣東省探索出一套較為成熟的流域上下游水權交易模式，將東江流域上游的資源優勢轉化為經濟優勢[4]；甘肅省在水權交易中促進生態文明建設，用水戶間、行業間的水權交易為西北干旱地區的水權市場建設提供了可復制推廣的獨特經驗[5-6]。然而，各水權試點取得成效的同時也凸顯出一些共性問題，如市場發展緩慢、市場競爭機制作用發揮有限等。理論研究和各國水權市場建設實踐表明，流域水權市場的建設固然受到交易成本、水資源不確定性和外部性的影響，同時也受到環境條件和利益相關者行為復雜性的影響。水權市場中的利益相關者由于地位和角色的不同，其決策和行為與各自的利益訴求及基于不同利益需求形成的利益沖突和矛盾密切相關。尤其在我國特殊的國情因素下，流域水權市場上述問題的產生更是與水權出讓方、水權受讓方、各級政府、農民用水戶協會等各利益相關者之間的利益沖突有關。

為更好地推進水權市場健康、有效地運行，本文以疏勒河流域為例，在明晰該流域水權市場各利益相關者利益訴求的基礎上，分析多方主體之間的利益沖突和矛盾，制定合理策略以達到各方利益主體行為的相互制約和利益平衡。

1 流域水權市場利益相關者的識別與利益訴求

1.1 利益相關者的識別

利益相關者理論最初在20世紀60年代作為企業管理理論由斯坦福研究院(SRI)提出。隨后，有關學者[7-10]從不同角度對利益相關者展開了研究，如Freeman[7]從戰略管理角度來認識利益相關者對企業持續經營的作用。隨著研究的深入，現今已逐漸形成了較為完善的利益相關者理論框架。狹義的利益相關者理論主要承襲了斯坦福研究院最初的觀點，即“組織沒有其支持，就不能存在的群體”；廣義上則主要延續了Freeman[7]的觀點，即“企業利益相關者是指那些能影響企業目標的實現或被企業目標的實現所影響的個人或群體”。目前利益相關者理論被廣泛應用于生態管理、公共管理、自然資源管理等領域[11-12]?；谒畽嗍袌龅奶匦?，筆者認為，水權市場中的利益相關者是指在水權交易過程中對交易產生促成作用或交易完成前后利益受到影響的個人或群體。

水權市場利益相關者的構成包括農業用水戶、工業用水戶、農民用水戶協會和政府部門等多元主體。實踐中，各利益相關者之間由于利益沖突和矛盾導致不同利益主體的決策和行為存在差異。因此，對水權市場中的利益相關者進行識別并明晰其利益訴求，是分析各相關主體利益沖突并實現利益平衡的基礎。

對于利益相關者的分類，學者們基于不同的劃分維度和標準給出了不同的解讀[7-8，13-14]。其中，Mitchell等[14]提出的動態分類法——“米切爾分類法”，由于具有較好的操作性，從而成為利益相關者的主要劃分標準。結合疏勒河流域水權市場運行的實際情況，借鑒“米切爾分類法”，以合法性、權力性、緊急性為參考指標，按照嚴格向上相關的綜合判定標準對水權市場中的利益相關者進行識別，將利益主體區分為直接利益相關者、間接利益相關者、潛在利益相關者和非利益相關者，從而構建流域水權市場利益相關者識別矩陣，如表1所示。其中，政府部門包括國務院、水利部、國土資源部、甘肅省人民政府、甘肅省水利廳、疏勒河流域水資源管理局、酒泉市縣各級政府及水管單位；其他包括流域水權交易涉及的除上述相關者以外的部門或群眾。

1.2 利益相關者的利益訴求

為使研究結論更具代表性，對流域水權市場中利益相關者的利益訴求分析主要針對直接利益相關者和間接利益相關者。

a. 農業用水戶的利益訴求。農業用水戶通過節水措施形成灌溉節余水權并在市場中進行交易，既是水權市場中的水權出讓者，也是節水工程的利益分享者。對于農業用水戶而言，在滿足農業用水需求的基礎上，降低農業水價并以有競爭力的價格在市場上售出節余水權是他們最為關切的利益訴求。

b. 工業用水戶的利益訴求。工業用水戶雖然也能夠通過各種措施節約用水量，但疏勒河流域工業用水戶主要作為水權交易的受讓方參與到市場中。近些年來，疏勒河流域工業萬元產值平均耗水量為54 m3，為全國平均水平的1.64倍，這主要是由于該區的工業以耗水量較大的冶煉、化工以及石油工業為主，而耗水量較少的高新技術產業所占比例較小，這種特定的工業結構決定了疏勒河流域的工業用水定額要高于全國平均水平。對于工業用水戶而言，以合理的價格在市場上購買水權是其最為重要的利益訴求。

c. 政府部門的利益訴求。政府部門是水資源管理改革的發起者和組織者，在水權市場中具有較大的影響力，尤其是其制定的政策和做出的決策影響著水權市場的未來發展。根據行政上的隸屬關系和政策上的指導關系，政府部門可劃分為中央政府和地方政府，兩者在水權市場中的利益訴求也存在差異。對于中央政府而言，緩解水資源供需矛盾，制定宏觀政策確保水權市場健康、有序發展是其主要的利益訴求；對于地方政府來說，既要落實中央政府的決策，又要重點關注、協調流域水權市場各利益相關者的利益關系，以實現當地水資源的有效配置，并促進地方經濟的發展。

d. 農民用水戶協會的利益訴求。在疏勒河流域“水管單位+用水戶協會+農戶”的管用水模式下，農民用水戶協會是政府與農業用水戶之間的中間橋梁，承擔著編報用水計劃、灌溉管理、灌排設施運行管理和維護、向灌區供水單位交納水費等職責。農民用水戶協會作為自負盈虧的非營利性組織，其運轉資金來源于向農民征收的管理費和政府的水費返還。因此，在水權市場中農民用水戶協會的利益訴求表現為以組織形式維護用水戶利益，同時獲取維持協會穩定運行的資金。

e. 生態環境主管部門的利益訴求。生態環境主管部門的職責之一是負責水生態環境監管。隨著水權市場的發展，水權交易所引發的生態環境負外部性問題對生態環境主管部門的工作提出了新的要求，尤其是生態補償政策的制定。部分學者從政府的角度考慮生態補償問題，認為政府實施生態補償的目的在于實現社會福祉最大化[15-16]。本文以生態環境主管部門作為水生態環境的代表方，將其作為單獨的個體來考慮其與水權市場中各利益相關者之間的利益沖突和平衡問題。在疏勒河流域的水權市場中，生態水權被分配到生態環境主管部門，其最主要的利益訴求是爭取生態補償最大化。

圖2 疏勒河流域水權市場中多方利益相關者之間的利益沖突

f. 灌區供水單位的利益訴求。灌區供水單位的職責是從事取水、供水、排水、污水處理、水治理等多項水管理業務，作為盈利性組織，其主要經濟收益來自于農業水費的收取[17]。在流域水權市場中，各灌區供水單位的取水總量受到初始水權的限制，同時為促進水權交易的進行，勢必涉及農業水價的改革，這一改革將對灌區供水單位的收益產生影響。因此，在流域水權市場中灌區供水單位的利益訴求是爭取初始水權的最大化分配，收取水費并獲得合理收益。

通過對流域水權市場利益相關者的識別和利益訴求分析可知，該市場最直接的利益相關者是出讓方(農業用水戶)和受讓方(農業用水戶或工業用水戶)。作為水權出讓方，農業用水戶出售灌溉節余水權并獲得交易所得。作為水權受讓方，農業用水戶購買水權進行農業灌溉，提高農業生產收益；工業用水戶將購得水權投入工業生產并獲得經濟利益。在整個交易過程中，其他相關的利益主體對水權交易直接相關者的行為施加影響，最終體現為對水權交易的反饋。如圖1所示，在流域水權市場中眾多利益相關者形成了相互依賴又彼此制約的復雜關系(圖中，雙向箭頭表示雙方存在利益沖突)。

2 流域水權市場利益相關者的利益沖突分析

2.1 水權出讓方與水權受讓方之間的利益沖突

如圖2所示，在疏勒河流域水權市場中，多元利益主體之間形成了復雜的利益沖突。水權出讓方(農業用水戶)和受讓方(農業用水戶/工業用水戶)在交易損益上存在直接的利益沖突，造成沖突的原因主要在于出讓方對水權定價的主動權缺失。

具體而言，當受讓方為農業用水戶時，交易價格雖然可由交易雙方協商確定，但由于水權交易多為政府主導，使得出讓方的價格談判能力較弱[18]。再者，政府進行水權確權時需提前對農戶的灌溉面積和用水量進行調查，用水戶之間存在水資源“余缺同步”現象，供需兩端難以形成數量差異。另一方面，農戶間的水權交易基準價格偏低、交易量小，這說明農業灌溉的水權需求并不急迫，一旦出讓方提高水權交易價格，受讓方則會以退出交易的方式試圖壓低價格。

當受讓方為工業用水戶時，同樣存在行政色彩下出讓方談判能力較弱的問題。疏勒河流域地方政府對工業用水支持力度較大，區域內新興工業企業偏少，現有的工業項目新增用水需求不足，即使交易價格相對于農業灌溉水權交易而言較高，受讓方試圖壓低交易價格的行為依然存在。加之可交易水權存在用水期限約束，使得出讓方在交易中更顯被動。出讓方的交易收入越高，意味著受讓方的交易成本越高，兩者之間的收益此消彼長，始終存在利益沖突。由此，該流域水權交易活躍程度不高，水權市場難以有效運行。

2.2 水權出讓方與政府之間的利益沖突

農業用水戶與政府之間存在利益沖突的根源在于政府對水權市場可供交易水權數量的預期與農戶實際可提供的水權數量不匹配，可從短期水資源配置和長期農業可持續發展兩方面來進行分析。

短期內，兩類利益主體在私人利益和公共利益提供上存在沖突。政府通過實行農業水價改革和開展節水工程建設，試圖利用農業水價的杠桿作用促進農民節水，并以此增加水權市場供給。而疏勒河流域內農戶已適應粗放型耕作模式，若選擇引入節水灌溉技術則需要花費時間成本。加之灌區農業綜合水價雖已完成階段性改革，但現行0.132元/m3的農業水價仍與0.179元/m3的運行成本相差甚遠，由此導致農民節水意識不強，造成水權市場的供給不足。

從長期來看，農業用水戶和政府之間在交易收益和公共利益維護上依然存在利益沖突。假設通過政府多方面的努力促使水權交易積極開展，一旦工業部門在購買水權過程中競相提高交易價格，則農戶可能認為進行水權交易更加有利可圖，進而為滿足個人經濟利益導致農業水權大量流失。這并不利于農業的可持續發展，甚至連帶影響其他產業的發展，同時也使得政府的公共利益受損。

2.3 工業用水戶與政府、生態環境主管部門之間的利益沖突

工業用水戶與政府之間在經濟利益和公共利益維護上存在矛盾。在疏勒河流域，政府推行行業間水權交易的目的是為了緩解工業用水壓力，促進工業生產并以此帶動當地經濟發展。工業用水戶作為水權交易的需求方和受益者，為獲得額外水權需要付出較高成本，該成本主要由兩方面構成：其一，當政府為增加水權供給而開展節水工程建設時，需要工業用水戶通過節水投資分擔工程建設費用，以及部分工程運行維護費、工程更新改造費、風險補償費等各項費用；其二，在政府主導下行業間水權交易往往定價較高。當工業用水戶無法承擔前期投資費用和水權交易費用時，可能會選擇放棄對節水工程的投資和水權交易，從而導致流域水權市場發展出現停滯，更不利于帶動地方經濟發展。

工業用水戶與生態環境主管部門之間在經濟利益和生態補償上存在沖突，這主要歸因于行業間水權交易會對生態環境產生負外部性影響。從生態角度來看，流域內除了已分配的生態用水量維持生態環境，農業灌溉的回流水對生態環境的自我修復也十分重要。尤其在疏勒河流域，目前農業水權在可分配水權中的占比仍高達94.5%。從工業用水戶的角度而言，隨著經濟的發展，工業企業的用水需求不斷增加，需要通過水權交易彌補用水缺口以實現經濟效益。然而，行業間水權交易的開展和工業高耗水的特征會在一定程度上導致地域水系回流量減少，不利于生態系統的穩定[19]。因此，生態環境主管部門在向政府爭取生態水權的同時，期望向工業企業征收生態補償基金，以修復行業間水權交易行為可能帶來的生態環境損害。

2.4 農民用水戶協會與政府、農業用水戶之間的利益沖突

農民用水戶協會與政府之間的利益沖突主要表現為政治利益和經濟利益的矛盾。①農民用水戶協會獨立核算的性質使得其并不滿足成為非營利組織的條件。雖然農民用水戶協會提供的服務有助于減少政府推進水權交易過程中的紛擾和壓力，但是其又無法被完全視同為政府部門，農民用水戶協會的社會角色長期得不到準確定位，政治利益難以實現。②農民用水戶協會維持運轉的經費一部分來源于政府的水費返還，但就目前疏勒河流域的水費返還情況來看，僅靠0.004元/m3的末級渠系水費并不能保證協會的良好運行。上述矛盾的存在可能使農民用水戶協會產生懈怠情緒，難以履行應盡職責，從而成為政府推動水權市場發展中的阻力。

農民用水戶協會與農業用水戶之間存在經濟利益上的沖突。疏勒河流域部分農民用水戶協會并非通過民主選舉成立，而是由村干部直接擔任協會管理者。若不考慮村干部的自利行為，則雙方的利益沖突主要建立在農民用水戶協會與政府間的經濟利益矛盾基礎之上，這主要表現為兩方面：①農民用水戶協會在協助農戶完成水權交易過程中，可能以分成等方式截留農民應得水權交易收益；②為維持運轉，農民用水戶協會可能選擇向農民加收管理費。由于多數農業用水戶對于水權交易收益、水費管理制度的知情權缺失，致使其經濟利益受到損失。

2.5 各級政府及其與灌區供水單位之間的利益沖突

各級政府與流域內灌區供水單位之間的利益沖突主要表現為經濟利益和公共利益提供上的矛盾，并且這種矛盾因農業水價改革實施強度的變化而變化。由于灌區供水單位在水利基礎設施維修等方面的成本難以精確核算，故從兩個方面進行假設分析。

a. 若農業水價改革不到位，偏低的水價會使灌區供水單位的經濟利益受損，導致灌區供水單位不愿意履行對水利基礎設施的維修義務[17]，從而影響農業用水效率，不利于農業水權的節余和水資源的有效配置。

b. 若改革后農業水價偏高，灌區供水單位能夠獲得更多的經營所得，這雖然有助于提高其履行義務的意愿，但另一方面也容易產生尋租行為。具體而言，疏勒河流域水權配置分為兩個階段：①由灌區供水單位向地方政府支付一定費用獲得水權；②供水單位將所獲水權進行配送并獲得水費收入。在上述過程中，供水單位為追逐盈利可能與地方政府間形成利益共謀，其中，供水單位可以通過尋租獲得更多的經營水權；地方政府可以通過設租獲取來自供水單位的灰色收益，并通過政策制定增加收益分配占比。而作為水權授權人的中央政府，由于信息不對稱致使其收益被地方政府擠占，自身利益難以得到保證。同時由于地方政府與供水單位的共謀行為，中央政府確保水權市場健康、有序發展的公共利益訴求也難以達成。

3 實現流域水權市場利益相關者利益平衡的路徑

3.1 水權出讓方與水權受讓方的利益平衡路徑

通過對水權出讓方和受讓方之間的利益沖突分析，可見雙方的利益均衡點。出讓方迫于農業水價改革壓力引進節水技術進行農業灌溉，在減少無效勞動的同時售賣節余水權并獲得收入。若部分農業勞動力釋放所帶來的物質和精神補償，加上水權交易收入的綜合收益，在抵扣了上漲的農業水費成本和因引入節水灌溉技術增加的成本后仍能獲得剩余收益，出讓方才可能選擇進行水權交易。

對于受讓方的農業用水戶而言，購買水權是為了滿足耗水需求以實現農業生產規模效益，當因水權交易帶來的預期農業生產邊際收益超過單位水權交易費用和單位用水費用的總和時，農戶才可能選擇購買水權；而受讓方的工業用水戶期望通過購買水權為工業生產儲備用水，如果工業生產所得在扣除其他成本支出并補償水權購買費用后能獲得剩余收益，且該剩余收益在滿足企業正常經營的條件下，其資本報酬率超過了交易前，工業用水戶才可能選擇進行水權交易。不難發現，水權交易價格是交易雙方進行決策時共同考慮的因素，因此，剔除了各方成本費用形成的水權交易價格是該利益博弈關系中最為重要的變量(設為P)，故出讓方與受讓方利益平衡的實現路徑可以表示為基于變量P的F1與F2利益平衡，即F1(P)?F2(P)。

3.2 水權出讓方與政府的利益平衡路徑

通過對農業用水戶和政府之間的利益沖突分析可知，兩者在短期和長期內都存在個人利益與公共利益的沖突和矛盾。

短期內，政府為實現水資源有效配置，鼓勵開展水權交易，而打開市場的關鍵則在于推行農業水價改革以撬動農業水權的有效供給。在這種舉措下，僅憑水費的提高很難使農戶產生積極節水的意愿，只有當節余水權的交易收入和農戶所享受節水工程帶來的便利之和超過引入節水技術的成本和灌溉水費時，農戶才會考慮配合政府的行為；當水權交易的開展有效促進了水資源的高效配置，且由此帶來的地區經濟效益和政府聲譽超過推行水價改革的各項成本時，政府才可能大力推動農業水價改革。在此利益博弈關系中，農業水價既能影響農業用水戶抉擇，又受政府管控，因此滿足水權交易有效供給及利益平衡的關鍵在于制定合理的農業用水價格(設為P0)。

農業是保持國民經濟健康發展、實現人民共同富裕的基礎產業，水權市場的建設和水權交易的開展不能以犧牲農業經濟的長期可持續發展為代價。因此，長期來看，防止水權市場過度交易產生，并保證農業經濟可持續發展的關鍵在于政府對可交易水權的許可力度(設為Per)。當農業用水戶進行水權交易所獲利潤超過其預期農業生產利潤，才可能選擇引進節水灌溉技術節余更多農業水權用于交易；當水權交易中流失的農業用水量不至于減少農業有效灌溉面積，政府才有可能支持開展水權交易。綜上所述，農業用水戶與政府利益平衡的實現路徑可以表示為基于變量P0、Per的F1與F3利益平衡，即F1(P0，Per)?F3(P0，Per)。

3.3 工業用水戶與政府、生態環境主管部門的利益平衡路徑

綜合對工業用水戶與政府、生態環境主管部門之間的利益沖突分析，可構建三方利益平衡機制，假設該利益關系協調過程中政府不存在無作為行為且政府的監督職能有效。若工業用水戶以水權交易收購的用水量投入生產，獲得的經營收入在扣除前期各項節水工程投資費用、行業水權交易費用和生態補償費用之后仍有剩余，且剩余收益的資本報酬率仍能與企業穩定經營風險相匹配時，企業才可能選擇進行水權交易。工業是推動經濟發展的“助推器”，當水權交易實現了工業生產利益，且因此帶動的地區經濟增長效益超過節水工程建設費用和維護生態環境的監督費用，政府才可能支持水權交易的開展。當向工業企業征收的生態補償費用達到維護生態環境的最低標準，且能抑制過度的水權交易發生，生態環境主管部門才可能會支持水權交易的開展。在三方的利益平衡機制中，工業用水戶與政府、生態環境主管部門的利益平衡關鍵變量為前期節水工程投資費用(設為V1)和生態補償費用(設為V2)，因此實現三方利益平衡的路徑可表示為F2(V1)?F3(V1)，F2(V2)?F4(V2)。

3.4 農民用水戶協會與政府、農業用水戶的利益平衡路徑

農民用水戶協會與政府、農業用水戶之間的利益沖突存在一定的連鎖反應，體現為當農民用水戶協會與政府之間的利益無法協調時，農民用水戶協會在政治關系和經濟實力上處于天然弱勢地位，進而可能通過侵占農戶利益的行為來滿足自身的利益訴求，反而對政府提供的公共利益造成損害。因此，實現三者之間的利益平衡，首先要確保農民用水戶協會的利益訴求。政府可通過加強對農民用水戶協會工作的支持力度、強調農民用水戶協會社會責任等途徑來化解兩者之間的利益沖突。該利益博弈關系中的關鍵變量為政策支持力度(設為G1)、農民用水戶協會的社會責任(設為S1)。其次，農民用水戶協會與農業用水戶之間的利益平衡點在于農民用水戶協會對其社會責任的承擔意愿、能力以及承擔效果與當地農戶的期望相吻合，同時政府應在推進農民用水戶協會工作的過程中同步履行監督職責。該過程中協調農民用水戶協會和農業用水戶之間利益沖突的關鍵變量為政府的監督職責(設為G2)和農民用水戶協會的社會責任強度(設為S2)。綜上，三者間利益平衡的實現路徑表示可表示為F3(G1，S1)?F5(G1，S1)，F1(G2，S2)?F5(G2，S2)。

3.5 各級政府及其與灌區供水單位的利益平衡路徑

通過對政府與灌區供水單位之間的利益沖突分析，可知實現雙方利益平衡的關鍵在于農業水價的合理制定。農業水價提高后灌區供水單位所獲收益在彌補其單位水利基礎設施維修成本后還能有維持企業經營的剩余收益時，供水單位才可能履行應盡職責。但若水價過度提升，又會帶來新的矛盾。具體而言，當農業水價過高導致供水單位獲取額外水權的經營收益超過尋租成本，且中央政府未有監管時，其與地方政府之間可能會產生利益共謀；當中央政府實施監管后的公共利益提供超過了監管成本，中央政府才可能介入監管。

由此，在各級政府與灌區供水單位之間的利益平衡關系中，涉及的關鍵變量有農業水價P0、中央政府的監督職責(設為Gz2)。綜合以上分析，可分別表示所涉利益相關者的利益平衡關系：若農業水價過低，雙方利益平衡的實現路徑可表示為F3(P0)?F6(P0)；若農業水價過高，地方政府、中央政府與灌區供水單位三者之間利益平衡的實現路徑可表示為F3d(P0，Gz2)?F3z(P0，Gz2)?F6(P0，Gz2)。

上述分析通過理論模型的構建，具體探討了協調多方主體間利益沖突的內在機制和策略，最終表示為如圖3所示的利益平衡實現路徑圖。

4 結 語

我國水權市場建設尚處于起步和培育階段，實踐中顯現的問題與水權市場中利益相關者的利益訴求和沖突有著密切關系，因此，解決水權市場問題的關鍵在于平衡多方利益相關者的利益關系?；谑枥蘸恿饔蛩畽嗍袌隼嫦嚓P者的利益沖突和平衡分析，為了提高流域水權市場運行的有效性，首先，應強化市場機制在形成水權交易價格中的作用，積極探索交易價格形成的競價模式，提高水權出讓方在交易價格談判中的主動性。其次，加強農業用水戶對水資源使用價值的認知，加快農業水價改革并鼓勵農民通過調整種植結構等方式節水，提高其參與水權交易的積極性。對于工業用水戶的前期節水工程投資予以保證，避免產生“先消費、后買單”的消極情緒，同時健全水權交易審批制度，對過量交易或需生態補償的跨行業水權交易行為進行約束。再者，關注并扶持農民用水戶協會，加強協會內部資產透明化管理，維護農民合法權益。最后，積極發揮政府職能，推進水權市場的開展，倒逼建立健全水權初始分配機制；明確各級政府間的職責分工，完善監督管理體制；充分鼓勵社會群體監督并參與水權市場的建設。

圖3 疏勒河流域水權市場中的利益平衡實現路徑