北極環境軟法治理模式的發展趨勢研究

張栩凡

在北極環境的法律治理過程中，存在著國際公約、環北極國家的國內法以及各種形式的軟法(1)軟法是指與國際公約等“硬法”相對的一類法律規范?？梢詫④浄ɡ斫鉃樵趪栏褚饬x上說不具有法律拘束力但其本身又有一定法律效果的國際文件。軟法的形式主要包括國際組織和國際會議的決議、宣言、決定、建議和標準等。。近年來，世界大國對北極區域不斷進行探索且充滿利益紛爭，導致傳統的國際公約等國際硬法在治理北極地區的相關問題方面達不到應有的國際法實效，而使得軟法在治理北極環境的問題上發揮著重要的作用[1]。軟法在治理環境方面具有一定的優勢，比如便捷高效、具有靈活運用的特點[2]；同時，軟法的制定成本較低，操作性會強一些，所以軟法成為當今時代北極環境治理規則體系中的重要組成部分(2)北極區域環境保護的軟法治理體系主要包括北極環境保護戰略(AEPS)以及北極理事會和國際海事組織制定的一些協定、宣言和指南。。

從國際法的基本理論上來說，軟法的發展趨勢主要包括硬化為國際硬法，也就是被國際公約或區域性公約所吸收、納入、借鑒。也可能發展成為國際習慣法，這也是國際法的淵源之一，同樣具有國際法律效力，軟法在其發展過程中得到了一致的國家行為和法律確信，就可以演變為國際習慣法，國際習慣法也需要國際社會普遍遵守和履行?；蛘呤寝D化為各國的國內法，在軟法不斷被實踐的過程中，可能會有一些國家需要這種法律來治理內國的此類情況，因此會借鑒采納軟法的具體規定，將其制定到內國的國內法之中，這就完成了國內法的轉化。軟法也有可能在監管實踐中實現硬化，這在經濟領域尤為常見。例如：一項會計、銀行等金融領域的行業準則在長期的監管實踐中會得到行業人員或行業組織的自覺遵守和推廣，這種情況下已經不需要考慮其軟法本身的法律屬性了，其已經硬化為該行業的行業準則，得到普遍遵守并具有約束力，這樣就實現了事實上的硬化。當然，軟法的發展不一定非要實現硬化或是轉化為各國的國內法，它也可以繼續保持軟法自身的法律屬性，以軟法治理的模式長期存在，這在理論上也是可以的。最后，我們也要清楚地認識到，軟法治理模式不是萬能的，當軟法治理不再具有實際作用的情況下，其可能會失去效力，不再被遵守，或者被廢止，這也是理論上其發展趨勢的一種。

一、軟法實現“硬化”

(一)硬化為國際公約

軟法在其不斷得到遵守并在實踐過程中得到法律確信的情況下，就有可能實現硬化。如果軟法存在這些優點，就說明其是良性軟法，那么在得到普遍認可和遵守的情況下，就會被有關的國際公約所吸收，從而硬化為國際硬法。當然，硬化為國際公約的規定不是一朝一夕可以實現的，而是需要經過長時間的實踐積累和檢驗，證明其確實有資格被硬化為國際硬法。在軟法硬化的過程中，有可能是軟法先轉化為國際習慣法，之后國際習慣法在長期實踐過程中被國際公約所采納，實現軟法逐步硬化；也有可能是軟法直接被國際公約所吸收借鑒，實現軟法的直接硬化。這要具體情況具體分析，以此來判斷軟法硬化的過程和路徑。

在北極環境治理的眾多軟法中，就有軟法硬化的先例可循；并且，其完全符合良性軟法的要求，是在實踐中被普遍遵守而得到硬化的一項規則。它就是由國際海事組織(IMO)制定的《極地水域船舶航行國際準則》(以下簡稱為《極地規則》)?！稑O地規則》中包括北極環境治理的一些硬法規定，主要有油污水、生活污水、垃圾排放等內容，并且提出了船舶在航行過程中要做到的環境保護要求，以及兼顧環保和航運的平衡，同時要增加環境保護的額外措施，還要特別關注敏感物種、水下噪聲、船舶與鯨以及其他哺乳動物可能發生的碰撞危險。

《極地規則》的前身是2002年國際海事組織頒布的《北極冰覆蓋水域船舶航行指南》。那時，該指南僅是國際海事組織對在北極航行的船舶給予的航行建議，也就是我們所認為的屬于軟法性質的指南，不具備法律強制力[3]。而后，在2009年，國際海事組織大會通過《極地水域船舶航行指南》，這是由2002年的指南發展而來的，但是，2009年的指南是由國際海事組織大會頒布出臺的，從國際法的基本理論上來看，其屬于國際組織的大會決議，因此具有比之前指南更強大的影響力，有發展為國際習慣法而具有法律強制力的可能[4]。再之后，國際海事組織認為有必要發展一項具有法律強制力的國際公約來對極地的船舶航行以及環境保護進行規制。在此背景下，結合之前多年累積的軟法實踐和經驗，國際海事組織開始了制定國際公約的進程，并于2014年通過了《極地規則》，該國際公約于2017年1月1日正式生效?？梢钥闯?，從《北極冰覆蓋水域船舶航行指南》到《極地水域船舶航行指南》再到《極地規則》的頒布實施生效，軟法實現了硬化，國際海事組織頒布的指南一步步硬化為國際海事組織制定的國際公約。這就是北極環境治理過程中軟法硬化的典范。

(二)轉化為國內法

北極環境治理的軟法眾多，它們在實踐過程中會被環北極國家借鑒成為該國國內環境保護法的一部分，這并不奇怪。以《北極環境保護戰略》來說，它就是由芬蘭政府牽頭頒布的一項北極環境治理的軟法規范，其在北極環境治理的過程中發揮著極其重要的作用，并得到環北極國家一定程度的遵守和履行[5]。在此基礎上發展起來的北極理事會，這個環北極國家組成的政府論壇也頒布和提出了許多北極環境保護的指南和建議，這些軟法在實踐過程中會被一些國家的內國法所吸收和借鑒，其中的精髓會被制定為一國的內國法。環北極國家會將這些軟法納入、轉化或者并入內國法，這由該國家法律所規定的國際法與國內法關系的理論而決定。同時，這些北極環境治理的軟法規范也會被非環北極國家所借鑒吸收，成為其國家的國內法規定。這是由于北極環境治理問題實在是迫在眉睫，其提出的一些最低環境保護標準當然極有可能被一些國家所采納，成為一國環境保護的法律法規。

二、繼續保持軟法治理模式

當今世界，北極地區的局勢很不穩定，充斥著太多政治、軍事、經濟和資源利益，因此在治理過程中很難實現硬法治理，這是國際社會普遍的共識。一些大國在利益問題上有著巨大的分歧，這些世界大國間的博弈都會影響到北極環境保護國際公約的制定。在這種情況下，硬法的效力反而不如軟法的效果好。因此，在北極環境保護的過程中，軟法治理模式有可能長期繼續存在，在一定的情況下發揮其實效，在一些情況下不被遵守，也就是在有些北極環境治理的領域達不成合作和共識，導致軟法治理成為一道擺設。這些情況都有可能存在。但在制定國際公約或區域性公約不太可行的情況下，繼續保持軟法治理也是一種妥協的辦法[6]。而在接下來的北極環境軟法治理的過程中，要注意兼顧各方的利益和訴求，盡可能使軟法治理得到普遍遵守[7]。不妨嘗試強化北極理事會的環境治理作用，讓更多觀察員國的聲音可以發出，并借鑒其中行之有效的環境保護策略，同時拓寬環境治理的資金渠道，更加優先考慮生態基金的方式，發達國家擁有比發展中國家更強大、更先進的環境保護技術，而發展中國家也愿意參與北極的環境治理，學習新技術并更好地了解北極這個區域。因此，可以利用生態基金這個基金渠道，讓更多國家參與北極的環境保護。

三、軟法治理模式失靈

以上討論了很多北極環境治理軟法的發展趨勢，總體來講都是良性發展，會使得北極環境得到有效治理。但是，軟法治理模式自身存在著缺陷和漏洞，如軟法的強制力不足、權威不夠[8]，因此不一定能夠順利實現良性發展。如果能夠硬化為國際公約或轉化為一國的國內法，確實是軟法發展的最佳歸宿，這說明該軟法是良性軟法，值得被運用到更廣泛的領域?；蛘哒f，能夠繼續保持軟法的治理模式也算是保持住了穩定的局面，畢竟穩定壓倒一切，在穩定的軟法治理過程中，總能夠看到北極區域環境保護的生機和希望，會對北極環境保護的進展貢獻一份力量。但根據軟法發展的理論，軟法是有可能發展為惡法而被徹底拋棄的，或是其不被大部分國家所遵守，從而失去其軟法實效。在這樣的情況下，軟法就不會發揮任何的作用。北極環境治理的路途充滿波折和挑戰，世界上大國之間的博弈和利益的沖突，使北極環境的保護變得不確定，如果爭斗到一定程度，不要說環境保護這種問題，連北極的安全問題也需要我們認真來思考。所以，我們必須保持清醒。一方面要利用現有的軟法治理模式，努力保護北極的環境；另一方面，在可能的情況下，要促進軟法硬化，使之得到更為廣泛的認同和遵守，成為真正意義上的國際硬法。當軟法治理徹底失靈的時候，我們也要及時找出其他替代辦法，繼續維持北極環境的和平與穩定，保護人類的家園盡可能少受到環境的污染和損害。

四、結語

北極區域環境的軟法治理對保護北極環境的重要性不言而喻，在北極地區日益被世界大國所覬覦的今天，要積極推動北極環境的軟法之治實現硬化，以國際硬法的方式保護北極環境更有理論性和國際法依據。

同時，中國應當參與北極環境的軟法治理，這是我國人類命運共同體理念的外在表現。要知道，在當今世界，人類命運互相依存，只有共同發展才能保證人類文明不斷進步與提升[9]。并且，習近平總書記于2019年4月在中國人民解放軍海軍成立70周年多國海軍活動的講話中首提構建海洋命運共同體?？梢钥闯?，中國目前高度重視海洋生態文明建設，持續加強海洋環境污染防治，保護海洋生物多樣性，實現海洋資源有序開發和利用。在此背景下，我國作為世界上的大國，有義務也有責任積極保護北極的生態環境，使之不受到污染和侵害。目前，我國已經成為北極理事會的正式觀察員國。正式觀察員國雖沒有像理事會一樣的表決權，但自動享有參與理事會的權利，同時擁有發言權和項目提議權。因此，我國可以積極在北極理事會框架下，提出符合中國利益的北極環境軟法治理模式以及現行北極環境軟法治理的改進方式。以國際法治的方式保護北極區域的環境和諧美麗，是我國在構建人類命運共同體和海洋命運共同體過程中應該負有的大國責任意識。