新型城市化背景下金義都市新區建設對策研究

章勝峰

為順應縣域塊狀經濟（專業化產業區）向都市區經濟轉型的時代潮流，2012年浙江省提出建設杭州、寧波、溫州、金華—義烏都市區，將其建成長三角南翼的區域中心城市，促使城市間較弱聯系的城市群向注重規劃建設一體化的現代化都市區邁進。隨著以都市區建設為重點的新型城市化戰略實施，金華自2012年開始規劃建設金義都市新區（簡稱新區），著力培育能起領頭羊作用的都市核心區，以提升龍頭城市帶動網絡型城市群發展的能力，進而建立區域經濟社會融合互動的體系，推進一體化發展。七年來，金華以新區建設為抓手，不斷破解發展中的問題與挑戰，逐漸形成同心合力共建新區的路徑與機制。

一、背景與主題：金華開發建設新區的歷史必然性

進入21世紀，我國以城市群為主體形態的城市化進程加快，高密度（生產要素高度集聚）、近距離（生產要素近距離移動和專業化）、淺分割（區域一體化）的城市群不斷涌現和發育。[1]浙中城市群是長三角城市群的有機組成部分，也是浙江省三大主體城市群之一。金華于1991年提出在浙江中部培育以金華市區為中心的小城市群的“集群”發展思路，1995年開始以浙中城市群組合形式作為中心城市，著力發展大交通、培育大市場、開發大產業、開展大金華的“群網”建設，以優化“群集”。2000年著手培育以金華市區為內核，義烏、東陽、永康、蘭溪四個城市為緊密層的中心城市，力圖增強城市群的“群合效應”。2001年金華市區進行區劃調整，實施“一中兩翼兩三角”戰略，形成了城區、金東新區、婺城新區、金東開發區、金西開發區五個引擎發展的局面，增強了城市群的“群核功能”。在長期實施強縣戰略的縣域經濟競賽中，浙中地區呈現出“散布式”發展格局，義烏、東陽、永康三市多年來一直處在全國百強縣行列，特別是義烏的經濟發展速度最快（見表1），其地區生產總值1983年以前在金華排名第4，1984年超過東陽排名第3，1988年超過蘭溪排名第2，1992年超過金華市區后一直處于首位，浙中城市群的發展呈現出金華、義烏雙核帶動的局面。

改革開放以來，義烏崛起成為區域經濟發展龍頭，但金華市區作為浙中區域的中心城市，其首位度[中科院課題組按兩城市指數s1=p1/p2，四城市指數s4=p1/（p2+p3+p4）兩種方法計算浙中城市群中城市發展要素（主要是人口）在金華的集中程度。]與中心地位先上升后逐年下降（如圖1所示，2003年到達頂點后轉頭向下 ），核心引領作用相對衰微，輻射帶動能力逐漸減弱。

浙中城市群若將金華義烏組合為城市群核心區，城市能級[城市能級的數值等于各城市戶籍人口數與地區生產總值乘積的開根號，可從一個側面反映出該城市的經濟實力、創新能力和服務水平。]就會有大的提升，可與溫州接近（如表2所示）。2016年杭州、寧波、溫州通過撤縣設區，都市核心區能級均有提高，金華未有行動，結果金義都市區的核心帶動力顯得更弱。

黨的十九大報告指出要“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，”浙江省第十四次黨代會提出“堅持做強市域經濟與激發縣域經濟活力并重，推動縣域經濟向城市經濟、都市區經濟轉型”。金華作為浙江省重點開發的主體功能區，通過新區建設撬動區域崛起，實現發展動力由要素與投資驅動向創新與消費驅動轉換，產業結構由“二三一”向“三二一”轉型，推動“散布式”發展向集聚發展轉換。

二、問題與挑戰：開發建設新區需要著力進行的專題研究

規劃建設金義都市新區碰到的主要問題是如何使干部群眾在內心深處、在日常工作中真心實意地贊同、支持、主動參與新區建設;如何創新政府間合作開發機制，突破行政區劃分割障礙，通過相關專題研究，建立區域合作的長效機制，以有序推進。

（一）思想觀念：新區建設面臨的首要問題

新區建設要得到干部群眾真心實意的贊同，先得消除思想認識上的誤區。從長遠和大局來看，建設新區對浙中地區發展利大于弊，但不同縣市的預期收益是不均等的。由縣域主導發展的金華，人們對縣的認同感特強，對新區建設則有擔憂：一是金華市區擔心集中力量建新區，把大量的資源要素投到新區，會延緩老城區發展。二是義烏擔心建設新區會影響其國際貿易綜合改革試驗區建設。三是其他縣市區認為把土地指標、優質資源、高端要素優先用于新區建設，會削弱他們的發展潛力，會被邊緣化。四是金東區則擔心行政級別比自己高的新區，會占有其以往開發的成果，影響其今后發展預期。

上述妨礙新區建設思想認識產生的根本原因是，中國社會長期以來形成的以縣域為中心的差序格局，它“像把一塊石頭丟在水面上所發生的一圈圈推出去的波紋”。水波紋愈推愈遠，也愈推愈薄，人們“被圈子的波紋所推及就發生聯系”。[2]無論是親屬關系還是地緣關系，中國傳統結構中的差序格局以自我為中心，推己及人，區域發展格局中縣是水波紋同心圓的核心，縣域是政治經濟體系和社會系統中最基礎的層次和最基本的單元。長期以來縣域經濟發展的習慣思維使金華市區的核心功能不強，加上實施強縣戰略形成的路徑依賴。人們的發展理念缺乏整體論的融貫綜合思想，不能從整體上把握城市群建設的統籌協調與系統發展規律。另外各縣市互惠互利合力共建新區的投入機制、分配機制、要素保障機制尚未建立。

（二）功能定位：為新區建設起步開局

功能是從客觀地位去看一項行為對于個人生存和社會完整所發生的作用。金東—義西南屬浙中城市群的地理中心，在此建新區的優勢是方便與金華、義烏等中心城市形成良好的依托關系。新區與金華、義烏城區距離均在二十公里左右，與城市群各主要城鎮間的距離也在五十公里以內，建設時便于資源要素快速集聚，建成后與金華城區、義烏城區共同組成城市連綿帶，成為空間形態上互相連接的都市區，可增強中心城市的功能，提高中心城市首位度。

建設新區是金華改革開放以來最為浩大的工程，科學選址與合理定位是新區建設成功的前提。集中力量建設新區，有利于浙中地區集聚發展與崛起。但不同的人從不同角度出發會有不同認識，決策者要善于聽取不同意見，不斷完善決策。

（三）合作共贏：建設新區的理念與原則

由于單個城市的規模和功能都較薄弱，浙中城市群沒有一座城市能單獨帶動區域發展。城市群整體的聚合發展也未能達到理想狀態，呈現出“散布式”發展格局。[3]經濟學家劉福垣曾這樣評價金華的區域經濟，它“像一串馬鈴薯，彼此只有個大個小之分，經濟聯系的緊密度不高”。而建設新區則可以發揮核心區的極化效應，吸引其它區域的資金、技術和人力資源向核心區域流動，培育起領頭羊作用的增長極;可以建立區域協調發展的體制機制，實現都市區共建共享。

多年來浙中各縣市的區域合作工作理念和工作方式創新一直在進行著，義烏、浦江、東陽之間，永康、武義、縉云之間，東陽城區與橫店、巍山等中心鎮之間均進行著區域聯合與協作的探索。以合作共贏理念建設新區應遵循以下原則：金東義西南“不求所有，但求所在”，吸引各縣市區的優勢資源和優質要素投入新區建設，新區要致力于提高投入要素的配置效率和使用效率;其它縣市區“不求所在，但求所用”，在筑好新區平臺的同時，更好地發揮本地優勢，促進要素合理流動和區域間的協調發展，進而加快推進區域經濟社會一體化。

（四）產城融合：著力優化新區產業結構和空間布局

新區的核心區塊2011年實現財政收入3.7億元，2018年達到13.8億元，7年增加近四倍，但與金義主軸線上其它開發區比實力仍弱，與現代化都市區目標差距很大。主要表現為：一是新區現有產業檔次低、小、散，通過項目騰籠換鳥，實現產業升級任務重。二是工業、服務業生產總值低，其內生發展動力不足，引領功能不能顯現。三是新區的城市化尚處在農村集鎮和特色中心鎮建設層面。

建設新區目的是為了提升金義都市區的能級，增強浙中區域核心競爭力。需要研究如何通過產業布局的高端化和優質化，實現空間布局的優化，并以此帶動人才等高端要素的集聚。金華新興產業集聚區、義烏商貿服務業集聚區建設，應抓住機遇，外引內聚布局發展大產業，使新區建設有強大的產業支撐。對外充分利用兩大產業集聚區平臺，吸引符合產業政策的國內外500強企業和“浙（婺）商” 的精華要素投入新區建設。對內充分發揮義烏的活力、金華的潛力和各縣（市、區）的實力，集聚特色鮮明的優勢產業，“以產帶城，以城促產”，通過“產城聯動”實現“產城融合”。

（五）機制創新：合力共建高端化都市新區和特色化縣市區

進入工業化后期，縣域經濟資源配置低效、整合能力不強等局限性日益顯現，由“強縣戰略”向都市化戰略轉型成為發展趨勢。通過新區建設的機制創新，突破縣域經濟的局限，實現發展模式由側重縣域競爭性協作（競爭第一、合作第二）向注重區域協作性競爭（合作第一、競爭第二）轉型。

一要通過新區建設破解“省管縣”體制下行政分割的難題，在提升區域經濟發展能級的過程中，實現各縣市區利益的“帕累托改進”，實現區域協作性競爭。二要在合心合力建設新區的同時，實現各縣市區與新區之間的分工和協作，逐步形成高端化都市新區和特色化縣市區。從金華區域范圍來看，義烏商貿業發達，其它縣市制造業有一定基礎，金華市域制造業的發展壯大給予義烏商貿業以強有力的產業支撐，義烏商貿業的發展帶動周邊縣市的制造業提升。

三、對策建議：同心合力共建金義都市新區

在深入分析新區建設面臨問題成因的基礎上，金華要從統一思想求得共識、加快金義一體化、建設八婺共同體、創新機制增加活力、凝神聚力共同推進等五個方面同心合力共建金義都市新區，合力打造長三角南翼最具國際化和現代化、最具活力、最宜人居住的山水田園智慧新城。[4]

（一）統一思想，形成共建新區的良好氛圍

建設新區是事關全體金華人的重大戰略舉措，是事關區域發展的重大利益調整，涉及面廣、工作量大、碰到的矛盾問題復雜，需要在最大范圍、最高層次、最高水平上統一思想認識，因為認識統一是思想統一的前提，思想統一是行動統一的保證。為此，普通市民層面，通過開展“我為新區建設獻計獻策”等活動，通過“政府微博”與網民進行互動交流形成合力建設新區的共識。機關干部層面，通過解放思想大討論等方式，促進干部用智慧和審慎完善建設方案，用勇氣和擔當應對各種風險，合心合力，扎實工作，攻堅克難，穩步推進新區建設。各縣市區，通過充分的溝通交流，交換意見，強化區域合作建設新區是政治進步的標志，是發展的切實需要的認知。城市發展不是一場你贏我輸的賽局，城市在發展中會找到共同的方向，金華要在共建新區的探索中，凝聚共識，實現共贏。

（二）金義合力，推進兩地一體化發展

以金義主軸線[5]為核心層和主要動力，探討兩地如何摒棄“被競爭”的消極模糊認識，充分利用新區建設的鯰魚效應，激活金義合力建新區的動力。一是綜合考慮對金華市區“一中兩翼兩三角”發展戰略的“揚棄”，與義烏“兩區六城”發展戰略的對接。以新區發展的目標功能定位，引導金華市區改變、“揚棄”城區、金東新區、婺城新區、金東開發區、金西開發區五個引擎分散發展的局面;引導義烏市場新區向義西南布局，商貿試驗區政策向新區涵蓋。充分挖掘金華市區的資源潛力，利用義烏國際貿易綜合配套改革的有利時機，建立操作性強的合作共建機制，增強核心區的整體競爭力。二是充分利用義烏國貿試驗區的政策優勢，加快推進新區建設。建立新區產業集群與義烏市場緊密聯動的發展機制，推動新區與義烏國貿試驗區的良性互動。通過新區建設，拓展義烏國際商貿業的發展空間，豐富國際商貿業態形式。讓試驗區政策涵蓋新區的同時，促進義烏國際商貿業的發展與提升。特別注重通過義烏市場帶動新區產業集群規?；砷L和產業鏈延長、拓寬、提升，讓新區產業深層次地對接國際價值鏈條。三是新區管委會對規劃范圍內的鎮村實行托管，統一行使相應的經濟社會管理職能。在合力建設新區的過程中，加快金華義烏的融合，建設以貿工聯動為基礎，國際商務為主導的都市區，在做大做強都市核心區的同時，加快金華義烏一體化發展，形成新的生產力，獲得1+1>2的效果。

（三）縣市協力，加快八婺共同體建設

以其他縣市為新區建設的緊密層和基本動力，探討如何破除“被占有”、“被邊緣化”狹隘本位主義的錯誤思想。通過高水平規劃引領、文化承續和優勢企業集聚，推動各縣市區在齊心協力建新區中發展壯大共同體。一是高標準規劃引領，形成建設新區的強大內拉力。以同城化、網絡化、一體化發展為目標，以項目為支撐，各縣市區通過規劃協調，齊心協力進行開發建設，將新區建成新型城市化的樣板。二是用婺文化聚人心，形成建設新區的強大向心力。新區建設注重小鄒魯文化的傳承和八婺特色建筑的展現。通過一年一度的全球跨境電了商務大會等活動，促進人員流動、產業梯度轉移，加強思想觀念、文化精神交流，培育提升區域文化。三是優勢企業大集聚，形成建設新區的強大內聚力。以優勢企業集聚帶動人口素質和人口結構布局優化，帶動技術研發、商貿、金融服務、教育、衛生等各類高素質人才集聚。通過有序開展跨區域、跨部門的戰略合作項目建設，推進新區與各縣市區聯動發展規劃的落實，拉動八婺間的合作。通過高端要素在新區集聚，在各縣市區間多向流動，確保各縣（市、區）政府在新區建設中經濟發展的成本與收益對等，公共事務治理的權利與義務對等，競爭環境公平，發展機會同等，進而建立良好的信任與合作關系，建成高密度、近距離、淺分割、深合作的小型城市群共同體。

（四）引資（智）借力，集聚共建外力

以海內外浙（婺）商與專家學者等參與新區建設的各界人士為拓展層和新增動力，強化城市群的外部接軌融合與內部統籌發展，提升新區建設的品位。一是招商引資時注重招才引智，增強新區建設驅動力。金華籍的“兩院”院士已有24位，金華籍在外的創業成功人士眾多，要大力引進海內外有意參與新區建設的浙（婺）商與專家學者，借力助推新區建設。要通過發展大會等形式，吸引在外高層次人才的智力回歸，借助他們的力量，創新技術要素傳導機制，大幅度提高新區企業的自主創新能力和經營管理能力。二是建立“飛地”收益協商分成機制，形成建設新區的強大外引力。參照其他地方“飛地”建設的成功做法，在合作共贏的原則下，建立收益協商分成機制，大力引進各類優質大資本，強化外部資本對新區建設的開發、建設功能，充分發揮金華市低丘緩坡綜合開發利用的集成優勢，優化建設發展新區的資金要素環境。三是創新統籌開發機制，形成建設新區的強大內推力。新區領導小組及其管委會作為協調管理機構，代表市一級政府對新區建設各項工作進行規劃、管理、溝通和協調，引進優質項目和起關鍵作用的優秀人才，利用高端智力提升新區各界的專業技術水平和經營管理能力，集聚技術研發、商貿、金融服務、教育、衛生等各類高素質人才，以人口素質提升推動經濟轉型升級。

（五）凝神聚力，強化共建新區的內生動力

以市區各相關部門為夯實層，通過內部激勵約束和外部支持合作全力助推新區建設。國土資源與規劃部門對已初步形成的新區總體規劃方案進行修改完善，使其更體現新區特色。要以田園為特色，智慧為品質，名城為方向，精心抓好低丘緩坡綜合利用試點工作，探索建立以“畝產論英雄”為核心內容的節約集約用地導向、約束和評判機制，努力打造田園智城。建設部門按“田園智城”的規劃，把微觀傳統園林思想同新區自然山水結合起來進行開發建設。讓城市開放空間和低丘緩坡的自然環境深度融合，成為生態和諧、宜人居住的“田在城中、城在園中”的現代山水田園新城。發展改革部門強化項目工作，推進新區的產業集聚區建設。謀劃拓展義烏試點政策在新區的實施，探索建立新區產業與義烏市場的聯動機制，使新區產業在國際價值鏈分工中向“微笑曲線”的兩端延伸。招商部門進行專業化招商，大力引進優質項目、資金、技術和人才，在新區構建浙（婺）商的回歸平臺，與浙（婺）商精英項目對接，重視以商引商，引導浙（婺）商總部回遷。交通部門按高起點、高標準、智能化的原則在新區構建發達順暢的綜合交通網絡，新區的對外交通網絡要與市區的國家級交通樞紐對接，與義烏大市場融合，進而融入長三角，接軌海西區。內部交通要具備快速通行、城市道路服務、人文生態等功能，深度聚合金義主軸，推進“群城聚市”戰略的實施。水利部門按用水水質要求分別提供生活用水、景觀用水和綠化用水;發揮生態河道的泄洪、自凈作用和水田的滯洪作用，增加雨水的滲透量，力爭使建設后的暴雨徑流量不大于建設前的水平。保證居民生活用水的同時，加強新區的防洪保安和水環境保護工作，維持生態用水。國資監管部門牽頭組建新區建設融資平臺，與各縣（市、區）共同出資成立新區開發投資股份有限公司，負責新區重大基礎設施、重要公共設施及大型項目的融資建設。理順各出資人之間的利益關系，化解出資與人事、話語權之間的矛盾;明確利益分配方式，平衡分紅與保留當地發展資金的關系，避免今后的紛爭。財政地稅部門運用財稅杠桿對新區實行差異化扶持政策，發揮財政資金引導要素流動的作用，引導民間資金投向新區先進制造業和現代服務業;發揮市財政體制對新區的激勵作用，通過新區開發投資公司為新區建設提供財力保障。金融部門通過債權融資和股權融資，持續地滿足新區實體經濟發展的合理資金需求，依托政府財政或國有資本設立投資引導基金，充分吸納民間資金投入。推動以民營資本為主體的各類創業（風險）投資基金、股權投資基金、產業投資基金、購并重組投資基金等的創設和引進，為新區建設和產業發展提供金融資本。

（六）健全制度，為共建新區提供有力的保障舉措

一是理順共建關系。理順新區與市本級、金東區、義烏市之間的行政管理關系。在行政審批上，新區直接對接市政府部門，提高行政效率;條件成熟時，在新區成立市政府第二辦公區，完整行使市政府的相關行政職能，確保新區建設者辦事不出新區。除了將新區經濟社會發展的統計數據計入金東區外，新區對核心區（傅村、孝順、鞋塘“兩鎮一辦”）進行經濟社會建設直管，充分利用義西南三鎮作為新區協調區的作用，使義烏商貿試驗區的政策向新區涵蓋。

二是健全考核機制。建立量化的考核指標體系，將招商選資、項目質量等相關工作進行量化，作為年度績效考核內容分解到各職能部門和縣市區。對項目資金到位、貢獻率（GDP貢獻率、稅收貢獻率、就業貢獻率）、環境保護、資源節約集約利用、科技創新能力等指標進行量化。以激勵為主進行部門績效考核，考核結果作為干部使用依據之一;通過考核加分，鼓勵其以創新的理念和超常規的辦法為新區建設服務。同時，進行不作為問責、作為不力問責，強化責任意識。對各縣（市、區）以“激勵相容”的制度安排進行激勵約束考核，使每個理性的經濟主體追求各自利益的行為，與實現浙中崛起整體價值最大化的目標相吻合。建立一套科學規范、可量化的政府績效考核綜合指標體系，通過考核調動八婺各界參加新區建設的積極性，讓每個成員在為新區多做貢獻中成就自己的事業。

三是爭取上級支持。新區建設是城市群要向大而強的都市區轉型發展的重大創新，須要上級支持，強化金華市政府的統籌協調功能，突破行政區域的藩籬，破除行政壁壘的隔閡。新區建設是一項長期的系統工程，須要持之以恒地推進戶籍制度、社會保障制度、行政管理體制的改革創新，推進城鄉一體化發展，為此，須要上升為省級戰略，得到省政府及國家相關部委的大力支持，成為新型城市化的試驗區。具體支持如發展與改革委的項目立項，上級銀行專項授信等。

參考文獻：

[1] 顧朝林.城市群研究進展與展望[J].地埋研究，2011（5）.

[2] 費孝通.鄉土中國[M].北京：北京出版集團公司出版社，2011.

[3] 陳一新.全面啟動金義都市新區規劃建設[N].金華日報，2012-03-16.

[4] 葛慧君.推進浙中城市群“金義主軸線”建設[J].政策瞭望，2007（4）.

[責任編輯：譚志遠]