基于最優實踐的國家公園管理能力評價方法體系研究

劉顯洋,閔慶文,焦雯珺,何思源,劉某承,姚帥臣,張碧天

1 中國科學院地理科學與資源研究所,北京 100101 2 中國科學院大學,北京 100049 3 中國人民大學環境學院,北京 100872

國家公園的概念于1832年首次被提出。1872年,美國建立了世界上第一個國家公園——黃石國家公園。盡管世界各國對國家公園的定義存在一定差異,但是以生態系統保護、自然與人文資源利用、科普游憩功能發揮為主要目標的國家公園建設思路是一致的[1]。建設國家公園被認為是推動自然保護地體系建設的重要平臺,是實現嚴格保護與合理利用自然與文化遺產資源最直接、最有效的措施[2-3]。

2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“建立國家公園體制”。2015年《發展改革委關于2015年深化經濟體制改革重點工作意見》印發,提出建立國家公園體制試點,三江源等十個國家公園體制試點方案陸續獲批。2017年《建立國家公園體制總體方案》印發,提出“在2020年之前整合設立一批國家公園”?？梢钥闯?我國已進入國家公園的快速發展期和國家公園體制的集中探索期,建立國家公園體制是國家戰略層面的一項重要實踐。

盡管國家公園建設對中國保護地管理模式的探索以及生態文明制度的完善具有重要意義,然而我國國家公園建設面臨著管理體制不健全、資源本底不清、執法能力薄弱等一系列難題[4-5]。一方面,我國迫切需要在較短的時間內探索出適合我國國情的國家公園建設路徑和管理模式,這也是建立國家公園體制試點的主要目的；另一方面,自1872年第一個國家公園建立,世界各國在國家公園建設與管理方面都積累了大量經驗。對標國際先進經驗將有助于識別我國現有基礎與最優目標之間的差距,發現國家公園建設與管理的薄弱環節與努力方向,推動適合我國國情的國家公園建設路徑與管理模式的探索。

為此,本文系統梳理了國家公園管理的國際經驗,并對國際上國家公園管理的最優實踐進行了歸納總結,同時考慮了我國國家公園建設的自身要求,進而構建了國家公園管理能力評價的方法體系?；谧顑瀸嵺`的國家公園管理能力評價,在短期內將有助于判斷國家公園體制試點的管理基礎與建設潛力,為我國國家公園的甄別與遴選提供科學依據,在長期將為國家公園管理有效性評估體系的構建奠定基礎,為我國國家公園管理質量的提升提供技術支撐。

1 國家公園管理的最優實踐

國家公園是自然保護地體系的重要組成部分,國家公園體制是全球應用最廣泛的生態保護與資源管理體制。全球有225個國家先后開展了國家公園建設實踐,并圍繞如何發揮國家公園功能、實現有效管理進行了探索,形成了各自的管理體制機制與方法體系[6]。世界上不同的國家公園體制反映了不同的社會制度下的管理思路、框架和模式,因國別的差異而顯著不同?；诠芾淼南冗M性、國情的相似性以及資料的可得性,本文重點梳理了美國、加拿大、英國、新西蘭、南非、日本、韓國等國家的國家公園管理經驗,并從體制機制建設、相關保障措施、資源與環境管理、社區協同發展、游憩科普教育五個大的方面歸納總結了國際上國家公園管理的最優實踐。

1.1 體制機制建設

國際上國家公園的管理體制可分為自上而下、中央集權與地方自治相結合、地方自治三種類型[7-8]。本文所梳理的體制機制建設是不同管理體制下管理體系的內部建設,體現在各個層次的管理機構及其職責、權限、運作機制、管理規范等,具體又可歸為管理機構建設、管理隊伍建設和管理規范制定三個方面。

管理機構是國家公園管理措施的實施主體,健全獨立的管理機構是國家公園有效管理的基礎。大多數國家在國家層面成立專門的國家公園管理機構(表1)。例如,加拿大環境部下屬的國家公園管理局,擁有46個國家公園及國家保護區、4個國家海洋保護區、1個國家風景區和171個國家歷史遺跡的管理權限。一些國家除了在國家層面還在各個區域甚至各個國家公園內都設置獨立的管理機構。例如,美國實施“園長制”,不僅在國家公園管理局下設立七個跨州的地區分局,而且在各國家公園內部設立各自的管理局[8]。阿根廷、南非、日本和韓國亦在每個國家公園內設置了獨立的管理處或事務所[9-12],從而能夠對各個國家公園實施有針對性的管理。

表1 不同國家的國家公園管理機構建設Table 1 Major national parks management departments in countries

為做到職責全面、分工明確,除了常規部門外,管理機構內部一般會設置規劃、環保、教育、經營、社區管理等部門。例如,阿根廷國家公園管理局設置了運營管理部、保護部、環境教育部、公眾利用部、基礎建設部、行政部、法律事務部、人力資源部、戰略規劃部、行政調查部、審計部等部門[19]。美國的國家公園管理局下設辦公及政策辦公室、平等就業辦公室、國際事務辦公室、立法和國會辦公室、自然資源管理和科學局、公園規劃、基礎設施和土地局、文化資源、伙伴關系和科學局、解說、教育和志愿者局、溝通和聯絡局、游客和資源保護局、伙伴關系與全民參與局等部門[18-19]。

管理人員的專業技能、管理能力和思想素質也會直接影響國家公園的建設。美國國家公園以嚴謹科學的人才管理制度著稱,正式職員的學歷要求在大學以上,且在上崗之前要進行游客心理、景觀保護、生態考古等方面的培訓[20]。美國國家公園管理局還開發了面向志愿者的網絡遠程學習和解說認證平臺,進行教育技能和知識講解能力的測試,以保證工作人員的能力[21]。阿根廷國家公園也十分注重對專業人才的培養,成立了國家公園管理員培訓學院,設置生態保護、生物學、野外救援、旅游管理、人際關系學等課程,為國家公園管理局輸送人才[9]。韓國國家公園對員工的專業背景與崗位責任的匹配度要求并不嚴格,但上崗前必須通過心理醫師基于人生觀、價值觀、責任感的“人性評價”[22]。

管理規范是國家公園管理的重要依據,其最核心的組成部分是指導國家公園建設的管理規劃。在規劃的編制與修訂上,美國實行獨家壟斷制度,國家公園管理局下設的丹佛規劃設計中心全權負責國家公園的規劃。專業的規劃隊伍和權威的規劃機構確保了規劃的科學合理,同時保證美國國家公園各項設施在100—200年內不會有較大的改動或變動,以實現節約行政成本、便于統一管理的目的[23-25]。一些國家十分注重國家公園管理規劃的適應和調整,如英國每五年對規劃進行一次修訂[26]、加拿大和韓國每十年對規劃進行一次修訂[27-28]?；趯夜珗@管理認知的變化對規劃進行分階段調整,最大程度地確保了國家公園管理規劃的可行性。此外,功能分區被認為是國家公園管理規劃的重要基礎。例如,加拿大國家公園就將分區制度作為國家公園管理的一項重要手段,不同的功能分區如特別保護區、原野區、自然保護區、戶外游憩區、公園服務區具有不同的規劃目標[29]。

1.2 相關保障措施

國家公園的建設是一項長期任務,需要資金、法律、科學研究等多個方面的支撐與保障,也需要企業、社會組織、社區等多方力量的共同參與。

充足且來源穩定的資金是國家公園運營和管理的前提條件,多元化的融資渠道則可以增加國家公園抵御財政風險的能力。目前國家公園的資金來源主要有3種：一種以英國、韓國、新西蘭、日本、加拿大等國家為代表,其國家公園的資金來源主要是政府財政撥款[30-35]；一種以美國、阿根廷等國家為代表,其國家公園的資金支持來自政府撥款、門票資助、商業贊助等多個方面[36]；一種以南非等國家為代表,其國家公園采用商業運營戰略,脫離國家資金政策,政府只有在市場運營出現危機時才進行調控和支配[37]。

在資金管理方面,合理、規范、透明的資金管理制度可以最大程度保證資金的有效使用。美國國家公園形成了成熟的資金管理制度,其特點為“預算明確、?？顚Ｓ?、信息公開”[35]。預算中清晰明確地列出運營經費、建設費、休閑游憩等11項專項資金的用途和金額,同時列出了與上一財年相比的變化及資金在上一財年的支出效果等。嚴格限制捐贈、休閑娛樂費、特許經營費等專項資金的用途[37]。預算及時公開、接受監督,充分保證了納稅人的權益,體現了“取之于民、用之于民”的精神[38]。

法制建設是規范國家公園建設、管理和運營的重要保障,完善的法律體系和優秀的執法能力是國家公園法制建設的主要內容。在法律體系上,美國、新西蘭、韓國等國家的國家公園法律體系位階清晰,基本法規與其他法規互為完善；美國和新西蘭更是實現了“一園一法”,推動與約束每個國家公園的合理建設和規范化管理(表2)。在執法能力上,英國國家公園管理局內設監測執法隊,以調查違反開發限制的行為。監測執法隊形成了一套明確的調查程序,且有進入私有土地進行調查的特殊權利。

表2 不同國家的國家公園立法情況Table 2 Legislation of national parks in different countries

科學的管理、開發和保護是國家公園建設的基本要求,科學研究的成果是指導國家公園管理的重要依據。目前很多國家的國家公園都有穩定的科研隊伍在持續開展科學研究,其科研成果被用于指導國家公園建設。例如,美國的國家公園擁有資深科學顧問；南非建立了不同類型的國家公園研究中心；韓國成立了國家公園研究院[33,47-48]；新西蘭則將林肯大學的公園、旅游和環境管理學院作為技術支撐單位,依靠其研究成果和實踐經驗來進行旅游規劃與管理[49]。

多方參與是為國家公園注入管理資源的重要方式,有助于探索國家公園管理的協同模式。以美國為代表的很多國家均形成了較為健全的多方參與機制。例如,美國的一家游戲公司針對國家公園亟待保護的現狀,研發了一款名為“拯救公園”的游戲,依據游戲下載的次數確定為國家公園贊助的金額[50]。再如,作為美國國家公園的合作協會,冰川協會多次捐助游客手冊、交通手冊和課程手冊的出版以及圖書和數碼照相設備的購買等[51]。

1.3 資源與環境管理

保護自然生態系統的原真性和完整性是國家公園建設的目標之一。對于可能危害到生態系統原真性和完整性的開發活動,必須依靠法律手段嚴格禁止；對于已經出現的生態破壞問題,則必須采取及時有效的生態恢復措施。例如,美國海洋群島國家公園通過修復島嶼原有植被、徹底根除外來植被、驅逐放牧牲畜、建立特定棲息地等措施,實現了國家公園內生物多樣性和生態系統的有效恢復[52]。

實現自然資源可持續利用也是國家公園建設的目標之一。自然資源可持續利用的前提條件是詳盡的自然資源調查和統計。新西蘭對14個國家公園都進行了全面細致的資源本底調查,建立了統一的資源調查數據庫,并將自然和人文資源及基礎設施等的調查結果編入《探索新西蘭》一書,為國家公園的自然資源可持續利用奠定了基礎[53]。美國謝南多厄國家公園制定了由數據收集、信息補充、規劃設計、空間分析、定量評價五個步驟組成的資源調查程序,并形成了獨立的資源調查數據庫[54]。

國家公園生態保護與資源可持續利用目標的實現還有賴于監測體系的建立。美國國家公園管理局下屬的自然資源管理和科學局按照資源類別設置10余個監測部門,實現了對動植物、空氣、水、土壤、地質等資源的全面監測,并通過多方合作實現了多個國家公園的監測[35]。韓國智異山國家公園事務所每月均進行自然資源調查并及時更新調查數據,針對旗艦物種更是進行逐只追蹤調查,建成了智異山國家公園水質監測網和國家公園自然資源數據庫[12]。

1.4 社區協同發展

社區參與有助于從社區居民的視角提出針對國家公園的管理決策,并且激發社區居民的認同感,從而協調社區居民發展需求與國家公園生態環境保護需求之間的矛盾。在很多國家,社區居民都能夠充分參與國家公園的管理,并對國家公園的管理政策提出具體建議。例如,美國國家公園的決策必須向公眾征詢意見乃至進行一定范圍的全民公決[55]。在一些國家,社區居民還可以以被雇傭者的身份參與國家公園的具體工作。例如,南非、日本、韓國等國家雇傭當地居民以“旅游經營者”“自然指導員”“護林員”“巡邏員”“解說員”等身份參與國家公園的管理[56-57]。

成熟的社區組織為社區居民參與國家公園管理提供了規范的方式、合法的渠道和有力的保障。韓國設立了政策咨詢管理委員會,規范了社區居民參與國家公園管理的流程。法國主要采用“董事會+管委會+咨詢委員會”的管理體制,社會組織和社區居民構成了咨詢委員會下屬的社會經濟與文化委員會,在憲章制定、合同簽署、社區發展等方面發揮著重要作用[58]。馬其頓共和國則形成了社區“自下而上”的參與模式,社區居民通過非政府組織參與自然保護、教育研討、實地考察、信息傳播等工作,成為國家公園管理中具有較大影響力的群體[59]。

1.5 游憩科普教育

國家公園承載的是全民公益事業。國家公園的公益性體現在保證自然生態系統原真性和完整性的同時,為公眾提供精神享受、自然教育、科學研究和游憩參觀的機會。國家公園全民公益性目標的實現有賴于規范的游憩管理、廣泛的科普宣傳和有效的環境教育。

游憩管理包括游憩資源與服務的管理和游客管理兩個方面[60]。游憩資源與服務的管理包括基礎設施、制度保障等,用于提高游客的滿意度和體驗質量。日本的國家公園設置了大量的服務設施保障游客體驗以促進游憩發展[61]。游客管理包括制定游憩規范、引導游客行為等,用于控制游客的人數和行為、減少對國家公園造成的破壞。目前大多數國家均提出了國家公園游憩規范,以嚴格控制游客的人數、行為與活動范圍。例如,美國形成“進園預約”制度[62],英國通過報警來處罰違規人員[60],新西蘭則建立“許可證”機制,僅允許持許可證且不對公眾利用造成危害的開發行為[63]。

科普宣傳是發揮國家公園全民公益性功能的重要手段之一。優秀的科普宣傳實踐包括有序的科普工作、完備的科普設施和精美的科普作品,能夠使國家公園的知識和保護管理理念得到廣泛普及。例如,英國和新西蘭的國家公園均設有“游客展示中心”或“宣教展示中心”,并建設生態徒步廊道、野外宿營地等彰顯生態系統原始風貌的區域和設施,對進園游客進行較為全面的科普[64-65],美國和英國均大量印發科普手冊、宣傳頁等材料,對進入國家公園的游客進行科普宣傳[20,66]。

環境教育對于發揮國家公園的全民公益性功能具有舉足輕重的作用。國外國家公園環境教育的對象包括游客、社區居民和社會大眾,主要手段包括開發解說體系和開設培訓課程。韓國、英國、美國等國家均建立了國家公園科普培訓班或設計了國家公園教育課程。加拿大建立了深度解說機制,設置了專業的解說體系,解說形式多樣且具有趣味性[67]；韓國部分國家公園事務所根據不同年齡段的游客特點設計環境教育課程[12]。美國國家公園管理局下屬的哈珀斯·費里規劃中心分別為普通大眾、青年人和殘障人士設計解說規劃及課程,實現了有針對性的環境教育。英國國家公園管理局面向社會大眾舉辦自然科普培訓班,充分發揮了國家公園的教育功能[68]。

2 國家公園管理能力評價方法

2.1 指標體系

國際上國家公園管理的優秀實踐為我國國家公園管理能力的評價提供了參考標準,但我國的國家公園建設也有自身的政策特色和管理特點,如開展國家公園自然資源確權、探索國家公園生態補償模式、實施生態環境損害責任追究制度、實施自然資源資產離任審計制度等。充分借鑒國際上國家公園管理的最優實踐,并綜合考慮我國國家公園建設的自身要求,本文提出了國家公園管理能力評價指標體系(圖1)。

圖1 國家公園管理能力評價指標體系Fig.1 An indicator system for the management capacity evaluation of nation parks

該指標體系由體制建設、保障機制、資源環境管理、社區管理、科普教育五個管理準則共18項管理指標構成?；趪H上國家公園管理的最優實踐以及我國國家公園建設的具體要求,本文對各項指標的最優標準進行了界定(表3)。

表3 國家公園管理能力評價指標的最優標準Table 3 Best standards of evaluation indicators of the management capacity of national parks

2.2 評價方法

基于國家公園管理能力評價指標體系,本文提出了國家公園管理能力綜合評價方法,即通過對各項指標的得分進行加權求和得到國家公園管理能力的綜合評分。

式中,S為國家公園管理能力的綜合評分；Pi為第i個指標的權重；Si為第i個指標的百分制得分。

本文運用層次分析法和專家打分法確定各評價指標的權重?；趯哟畏治龇ǖ幕驹?本文嘗試設計了《國家公園管理能力指標權重專家打分問卷》,邀請來自生態、環境、管理、規劃、人文等領域的 30 位專家對指標的重要性進行判斷和選擇,通過兩兩比較各準則層的重要性和各準則層下指標層的重要性,構造兩兩比較的判斷矩陣,然后,利用 yaahp 層次分析法輔助軟件求解各矩陣的最大特征根和對應的歸一化特征向量,并進行一致性檢驗。當通過 yaahp 軟件獲取的判斷矩陣一致性檢驗數 Cr <0.10 時,評價結果符合一致性要求,判斷矩陣有效；否則,就需要對該判斷矩陣進行調整,直至該層次總排序的一致性檢驗達到要求為止。最后,得到國家公園管理能力評價指標權重(表4)。

表4 國家公園管理能力評價指標權重Table 4 Weights of evaluation indicators of management capacity of national parks

各項指標的得分可利用專家打分法獲得。根據與最優標準的符合程度對各項指標進行五檔打分,5—1檔依次代表完全符合、比較符合、基本符合、不太符合、不符合。將各項指標的打分檔位換算成百分制,5—1檔分別計為100、75、50、25、0分。

根據國家公園管理能力的綜合評分,本文將國家公園的管理能力劃分為優秀、良好、一般、較差4個等級(表5)。

表5 國家公園管理能力分級Table 5 Grades of Management capacity of National Parks

S,國家公園管理能力的綜合評分 A comprehensive score of national park management capacity

3 結論與展望

為推動適合我國國情的國家公園建設路徑與管理模式的探索,本文充分借鑒國際上國家公園管理的最優實踐,并綜合考慮我國國家公園建設的自身要求,提出了國家公園管理能力評價指標體系。該指標體系由體制建設、保障機制、資源環境管理、社區管理、科普教育五個管理準則共18項管理指標構成。在此基礎上,本文提出了國家公園管理能力綜合評價方法,即運用層次分析法和專家打分法確定各項指標權重及得分,通過加權求和得到國家公園管理能力的綜合評分。

基于最優實踐的國家公園管理能力評價方法體系具有重要的實踐意義。該方法體系利用國際上國家公園管理的優秀實踐,對國家公園管理指標的評分標準進行界定,因此評分結果可以迅速識別出我國國家公園現有基礎與國際最優實踐之間的差距,發現我國國家公園建設與管理的薄弱環節與努力方向。將這套方法用于國家公園體制試點管理能力的分析,將有助于判斷各國家公園體制試點的管理現狀與建設潛力,能夠在一定程度上為我國國家公園的甄別與遴選提供科學依據。

基于最優實踐的國家公園管理能力評價方法體系也可以用于各國家公園體制試點之間以及國內外國家公園之間管理能力的比較與分析,不僅可以識別出在體制建設、保障機制、資源環境管理、社區管理和科普教育五個方面的管理差距,而且可以得到各國家公園體制試點與其他國家的國家公園的綜合能力差距。這不僅有助于發現各國家公園體制試點的共性問題及差異化特征,而且有助于國家公園體制試點更好地借鑒國際先進經驗,從而促進更有針對性、更加完善的管理政策的制定與落實。

從長期來看,基于最優實踐的國家公園管理能力評價方法體系還可以為我國國家公園管理有效性評估體系的建立奠定基礎。已經在自然保護區廣泛應用的管理有效性評估同樣適用于國家公園,有助于對國家公園的管理現狀做出準確判斷,識別出管理政策實施效果與預期管理目標之間的差距,進而促進國家公園管理能力的提升。當國家公園體制試點階段結束,基于最優實踐的國家公園管理能力評價方法體系可進行相應改進與完善,成為國家公園管理有效性評估體系構建的基礎,持續地為我國國家公園管理質量的提升提供技術支撐。

基于最優實踐的國家公園管理能力評價方法體系也存在一些不足之處。例如,評價指標體系僅為兩級指標體系,并沒有充分反映國家公園管理的方方面面,如跨界管理等問題。如何進一步細化評價指標體系、更加全面地衡量國家公園管理能力,成為未來研究的重點。再如,評價指標權重的確定主要依賴國內專家進行打分,更多的是對我國國家公園各項管理指標重要性的判斷。當用于國內外國家公園管理能力的比較與分析時,基于該方法的評價結果難免會產生一定誤差。如何正確的認識這類比較結果,成為未來應用該方法時需要注意的問題。