中國式財政分權、轉移支付體系與基本公共服務均等化

吉富星,鮑曙光

(1.中國社會科學院大學 經濟學院，北京 102488；2.中國社會科學院 農村發展研究所，北京 100732)

一、問題的提出

黨的十九大報告中指出，中國特色社會主義進入了新時代，應在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展。雖然我國經濟快速發展，但社會發展相對滯后，尤其是教育、醫療、社會保障等基本公共服務還存在規模不足、質量不高、均等化程度偏低等短板。推進基本公共服務均等化，是全面建成小康社會的應有之義，對于促進社會公平正義、增進人民福祉具有重要意義。

我國1994 年以來在分享財政分權改革所帶來的經濟增長紅利的同時，也出現城鄉、區域、群體基本公共服務非均等化問題[1]。田侃等(2013)[2]研究認為，財政分權對公共交通基礎設施有顯著促進作用，但抑制了東部和西部地區公共醫療衛生服務的發展。孫開等(2019)[3]研究認為，當地方上下級政府間存在權責錯配時, 財政壓力的增加則會顯著降低地方政府基本公共服務支出偏向?？傮w看，財政分權改革所帶來的扭曲性競爭引發了轄區間發展失衡[4]，從而引起城鄉、地區基本公共服務非均等化。

在財政分權體制下，地區公共服務的均等化需要地區財政能力來實現，而轉移支付是重要支撐手段。盡管轉移支付對公共品供給水平、均等化水平影響存在爭議，但普遍認同轉移支付具有積極促進作用。趙永輝等(2017)[5]認為轉移支付促進了公共服務均等化，能夠在一定程度上緩解地區間財力失衡，并提升地方性公共品供給。但曾明等(2014)[6]發現，轉移支付對公共服務均等化的作用呈現倒“U”型態勢，地方政府財政自給能力低下是導致轉移支付制度不能有效促進公共服務均等化的重要原因。李永友等(2017)[7]則認為轉移支付未能激勵地方政府提高社會性公共品供給，當超過一定門檻值時反而顯著降低了地方政府的社會性公共品供給水平。

同時，部分研究進一步分析了轉移支付對不同基本公共服務項目的影響，結論不盡相同。胡洪曙等(2015)[8]認為中央轉移支付主要通過直接作用和間接作用兩種方式影響地方政府的公共服務供給，除公共安全服務和教育服務產出水平，轉移支付對其他民生類公共服務的財政投入和產出影響均較為明顯。郭慶旺等(2008)[9]認為中央財政轉移支付有助于省份公共醫療衛生服務的均等化，但抑制了其發展；促進了公共交通基礎設施服務發展，但加劇了其省份差異；對公共基礎教育服務則不具有顯著影響。宋小寧等(2012)[10]基于縣級數據發現，一般性轉移支付對教育、醫療和社會保障三項基本公共服務影響較弱，對社會保障支出增長的影響更大，而專項轉移支付則明顯促進了基本公共服務供給。張麗華等(2008)[11]分析了轉移支付對義務教育均等化影響，發現轉移支付作用低效，原因可能在于專項轉移支付本身財政激勵與規制作用不足或轉移支付過程存在漏損。

二、理論分析與研究假設

財政分權會導致地區財政能力差異，進而影響地區間公共服務供給水平，為解決公共服務支出失衡問題，Oates(1999)[13]等人提出了轉移支付制度。轉移支付能在兩個方面起到作用。一方面，轉移支付能夠調節地方政府財力，較好解決由于財力及公共服務提供成本差異所帶來的地區差距問題，同時，消除由于公共服務外溢性帶來受益成本不匹配而導致公共服務供給不足問題。另一方面，轉移支付可能會對地方政府決策和行為產生影響，即中央政府通過設計科學合理轉移支付制度，引導激勵地方政府更好提供公共服務，實現中央政府宏觀調控政策目標。但是，一旦地方政府的財力缺口可由上級政府的轉移支付進行彌補，道德風險問題就會產生[14]。如果轉移支付規模過大，地方政府對轉移支付資金依賴度過高，則可能阻斷地方政府提供公共服務成本和收益之間聯系，導致地方政府低效或過度提供公共服務，影響地區基本公共服務均等化效果。

具體到中國現實，中國式財政分權由于地區差異和激勵機制異化，使其公共品有效供給的功能受到更大程度制約，主要有兩方面的特殊性。一方面，我國地區發展差距、不平衡現象較為嚴重，因而，財力差距和基本公共服務差異基本都遠大于其他市場化國家。另一方面，經濟增長導向的政績考核、官員晉升機制導致地方政府開展經濟增長“錦標賽”[15]，這一機制為中國經濟高速增長提供了持續制度激勵，但也導致公共服務供給不盡人意。尤其是在中國政治集權、財政分權體制下，地方政府為凸顯短期政績，更偏好提供基礎設施等生產性公共服務，這就導致一些地方政府可能沒有能力或者沒有激勵動力去提供充足的基本公共服務。在此背景下，“中國式財政分權”模式所誘導的政府間投資競爭顯著減弱了基本公共服務發展水平，并且這一負向效應超過了財政分權自身的正向效應[16]。轉移支付作為彌補財政分權體制下的“財政失衡”方式，在財政體制中的重要性凸顯，也成為中央政府對基本公共服務均等化的重要宏觀調控手段。即中央政府的轉移支付制度會對財政分權的負面效應起一定的“矯正”作用。

根據上述理論分析，本文提出研究假設H1：財政分權會帶來中國公共服務差距的擴大，但轉移支付會彌補財政分權不足，有助于縮小我國基本公共服務地區差距。

理論上講，轉移支付制度安排可以通過激勵約束機制影響地方政府行為決策，但地方政府的短期收益函數與中央政府、社會目標函數并不總是一致的，這就導致轉移支付對基本公共服務均等化效果出現結構性差異或地方的“選擇性執行”。由于地方財政預算的透明度、信息公開化的欠缺，轉移支付能否克服“粘蠅紙”效應以及“軟預算約束”等問題則成為中央政府決策轉移支付的難題[17]。即使轉移支付針對某個公共服務領域提了足夠的資金，但地方政府也可能通過壓縮本級投入或“挪用上級資金”等方式，用以支持其他“短平快”的政績性、經濟類項目投入。當然，上級政府各種督導、考核，以及地方政府出于保障“民生底線”、滿足政府基本考核等考慮，也會迫使地方政府優先保障一些基本公共服務項目投入，這就造成一定程度上的合作與“博弈”，進而導致基本公共服務投入結構的差異。毋庸置疑，影響地方政府公共服務主要體現在財政能力和提供意愿兩個方面，其均等效果存在結構偏向上的差異。

根據上述理論分析，本文提出研究假設H2:不同轉移支付類型、不同公共服務項目的均等化作用存在較大結構性差異，轉移支付的政策性引導與約束作用仍未充分發揮。

三、模型建立、變量選擇與數據來源

(一)模型建立和變量選取

我們利用縣級面板數據，考察財政分權、轉移支付是否改善了基本公共服務均等化這一命題。本文采用固定效應模型進行分析，并考慮內生性問題，采用二階段最小二乘法分析?；緦嵶C計量模型如下：

PBSit=α0+β1TRit+β2FDit+θMit+εit

為此，筆者結合當前水稻高速插秧機的工作特點，開發了基于插秧機插植部傾角檢測的可橫向仿形的秧苗插深自適應調節系統，并在虛擬仿真實驗平臺上開展了該系統靜態和動態實驗研究，力圖解決插秧盤隨水田表面橫向起伏引起的秧苗插植深度不一致現象，確保機插質量穩定，實現淺栽、穩定、高產。

其中，PBSit為第i個縣t期的基本公共服務偏離程度指數?；竟卜辗譃橥度?、產出和效果等幾個階段?；跀祿傻眯?，本文主要衡量縣級基本公共服務的投入和產出階段。其中，采用人均公共財政支出作為全國基本公共服務投入的衡量指標，公共財政支出主要包括教育、醫療衛生和社會保障支出三方面。本文分別用每萬人中小學生數、每萬人擁有醫療衛生床位數和每萬人福利院床位數表示教育、醫療衛生和社會保障三類基本公共服務產出指標。此處采用偏離程度指數，其基本計算公式是：(各縣基本公共服務指標-全國平均值)/全國平均水平。當偏離程度指數系數為正時，表示高于全國平均水平，為負數則代表低于全國平均水平。

轉移支付TRit是本文核心解釋變量，主要采用人均轉移支付數來衡量。同時，在回歸中將用稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付，替換該變量從而考察不同轉移支付類型可能存在的不同效應。

FDit表示財政分權度，本文主要選取財政支出分權度衡量，其計算公式為縣級人均財政支出除以中央和地方總人均財政支出。

Mit表示一系列的控制變量，以控制經濟因素和制度改革對基本公共服務均等化可能產生的影響。包括：(1)經濟發展水平，利用個縣人均GDP來表示；(2)產業結構，用工業和農業占GDP的比重衡量一個地區產業結構；(3)人口密度，利用常住人口數量/城市行政區劃面積來表示；(4)城鎮化率，用非農人口占總人口的比重來表示；(5)人口規模，用總人口對數來表示；(6)財政供養人口，用政府部門人員規模來表示。此外，省份和年份交乘項，主要用來控制遺漏變量對基本公共服務均等化的影響，防止內生性影響，同時，模型設置了時間虛擬變量。

(二)數據來源和描述性統計

數據主要來源于2000-2013年《全國地市縣財政統計資料》、2001-2014年《中國縣市社會經濟統計年鑒》和2001-2014年《中國區域經濟統計年鑒》。由于數據可獲取的限制，其中2010-2013年《全國地市縣財政統計資料》來源于財政部。具體描述性統計如表1所示。

表1 主要變量的統計描述

四、實證結果與分析

(一)總體和分地區分析

本文利用Hausman檢驗是否存在內生性，結果表明轉移支付確實存在內生性問題。根據已有研究，主要選取是否是貧困地區以及財政自給率兩個變量作為工具變量。根據第一階段F統計量、Sargan統計檢驗，工具變量不存在弱工具變量和過度識別問題，說明選取工具變量是合理的。將基本公共服務差距(偏離程度指數)作為被解釋變量，并根據本地的轉移支付占本地財政支出的比重與總體均值對比來衡量財政資源流入或流出、所在地財政自給率情況。估計結果如表2示。

表2 總體及分地區估計結果

注：***、**和*分別表示在1%、5%和10%的水平上顯著。

根據表2第(1)、(2)、(3)列所示顯示，財政分權系數顯著為正，其中，財政分權總體上帶來地區基本公共服務差距的擴大，并對于財政流入的欠發達地區的公共服務差距拉大作用更大。財政分權度越高意味著地方財力自主支配性越強，財政分權可能加劇了政府間競爭，地方可能受任期內政績考核機制影響，存在短期化、投資拉動偏好，對基本公共服務供給投入相對不足。此外，由于各地區發展不均衡、財力差異顯著，再加上公共服務支出成本的差異，可能會帶來公共服務最終提供結果的巨大地區差距。

轉移支付系數顯著為負，即人均轉移支付增長1%，基本公共服務地區差距會下降0.039%，這表明轉移支付有效縮小了地區間的基本公共服務差距?？赡艿脑蚴?，隨著中央轉移支付政策設計的優化，促使地方將財力更多投向基本公共服務，進而彌補了財政分權不足，縮小了基本公共服務地區差距。此外，分地區看，轉移支付對財政資源流入地區基本公共服務均等化作用要遠遠小于財政資源流出地區。原因可能在于，財政資源流出地區大多是發達地區，本身財力充裕，調控能力較強，因而均等化調節作用較強。這說明，轉移支付均等作用，一方面取決于中央政府宏觀調控和均等能力，另一方面也取決于地方政府，特別是省級政府財力均衡能力。長期以來，中央對地方轉移支付體系不斷完善，但省以下轉移支付制度建設卻被長期忽視。綜上可知，以上實證分析結果支持本文假設H1。

從其他控制變量看，城鎮化水平、總人口對數等人口因素與公共服務差距負相關，表明城鎮化水平越高、人口規模越大，基本公共服務均等化程度差距越小。原因可能是，城鎮化水平高帶來的公共服務外溢效應、人口聚居帶來的規模效益等因素，導致整體的基本公共服務均等化水平提高。反過來，財政供養人口與之正相關，說明公共服務組織人員越多，擠占公共服務的財力越大，擴大了公共服務差距。

(二)不同基本公共服務項目分析

根據表3不同基本公共服務項目看，轉移支付系數均顯著為負，即轉移支付可一定程度降低各類基本公共服務差距，但是，對社會保障差距的調節作用最強，教育次之，基本醫療衛生服務相對最差?？赡艿脑蚴?，社會保障支出關系到地方能否正常運行，關乎當地社會穩定、“兜底保障”，是地方政府優先考慮的支出領域，因而調節作用最為突出，其他公共服務則存在選擇性、策略性執行的行為。此外，財政分權導致不同基本公共服務項目差距的擴大，與基本公共服務總體水平的影響效果一致。

表3 不同基本公共服務項目回歸結果

(三)不同轉移支付類型分析

各縣除了財政自給部分外，主要包括上級的稅收返還及轉移支付，其中，稅收返還部分占比很小。根據表4，不同轉移支付類型對基本公共服務均等化的作用不盡相同，但都顯著影響了基本公共服務地區差距，其系數均在1%置信水平上顯著。其中，稅收返還擴大了地區間的基本公共服務差距，一般性轉移支付和專項轉移支付則縮小了地區間財力差距，但一般性轉移支付系數的絕對值更大。稅收返還系數為正，這主要由于稅收返還按照既定公式計算，經濟發達地區稅收返還額更高，也進而擴大了基本公共服務能力的差距。一般性轉移支付通常按照公式法進行資金分配，并向老少邊窮地區傾斜，因而均等作用顯著。專項轉移支付受人詬病，分配的隨機性、自由裁量權較強，相對于一般性轉移支付來說不規范，但專項轉移支付資金分配也在向教育、醫療衛生、社會保障和就業等領域傾斜，因而也起到了一定均等作用。因此，并不能簡單認為要壓縮甚至取消專項轉移支付，而是要從公平和效率角度綜合判斷專項轉移支付作用。綜合以上可知，以上分析結果支持本文假設H2。

表4 不同轉移支付類型回歸結果

(四)穩健性分析

利用轉移支付在地方財政支出所占比重作為轉移支付的替代解釋變量，進一步進行穩健性分析。如表5所示，財政分權擴大基本公共服務差距，轉移支付則有效縮小了差距，但轉移支付均等化作用在不同基本公共服務項目中存在差距，這與前面分析結論一致，進一步印證了前面實證分析的可信度和穩健性。以上實證分析也為本文研究假設提供了相應證據支持。

五、結論與啟示

中國式財政分權、轉移支付體系共同對基本公共服務均等化的影響研究表明，財政分權帶來基本公共服務總體水平和不同公共服務項目的差距擴大，轉移支付制度則對財政分權的負面效應起到一定的“矯正”作用，縮小了基本公共服務總體水平差距，但其均等化效應存在結構性差異，政策引導和約束效果較差。其中，轉移支付對發達地區公共服務均等化效果更佳，對地方優先保障、支出偏好的公共領域的均等化作用更大。同時，稅收返還擴大了地區間的基本公共服務差距，一般性轉移支付均等化作用最大，專項轉移支付雖然被詬病，但仍具有顯著的均等化作用。此外，城鎮化、人口因素等也是縮減基本公共服務均等化差距的影響因素。這在一定程度上說明，我國政治集權、財政分權體制強化了政府間競爭，導致本級財力、轉移支付有過度生產性支出偏好傾向，但又受制于政策調控目標，地方政府支出行為同時存在博弈與合作。在當下，更應重點提升欠發達地區的公共服務水平與資金投入效率，注重加大教育、醫療等基本公共服務投入，全面提升人力資本水平。這就需要進行系統的制度安排，重塑地方政府的激勵結構、行為模式，相關政策啟示如下：

表5 穩健性回歸結果

一是進一步完善政府治理模式，將激勵約束機制引入財政分權框架、財政體制改革。首先，完善政績考核機制，強化地方政府基本公共服務職責，加強監督、問責。尤其是，要加大公共服務、重大民生等指標的政績考核權重，扭轉地方政府GDP導向績觀及短期化、自利性支出偏好。其次，進一步優化事權和支出責任劃分，建立權責清晰、財力協調、標準合理、保障有力的基本公共服務制度體系。合理劃分中央和地方財政事權與支出責任，培育地方稅體系，適度加強中央承擔基本公共服務的職責和能力。尤其是，財力要向中西部區域、欠發達地區傾斜，加大地方政府債券、轉移支付、國家重大公共項目支持力度，提高縣級基本公共服務的財政保障能力，同時，加強資金的跟蹤評估、提高使用效率。再次，提高公眾參與度，完善公共服務需求和利益表達機制，壓實地方主體責任，促使其重視教育、醫療等公共服務投入。尤其是要在欠發達地區引入民意約束機制，切實優先解決涉及群眾切身利益的醫療、教育等公共服務，加強規劃、項目信息公開力度，構建公眾需求、建議的互動與反饋機制。最后，加強中央和地方協作，密切政府和市場、社會的互動合作，積極引導市場、社會力量參與，促進公共服務資源有效整合，形成資金、效率合力。此外，值得注意的是，在規范的財政體制下，地方財力缺口主要用轉移支付來填補，但近年來，地方為突破當期預算開展了大量的土地杠桿融資、隱性舉債等行為，也和轉移支付資金有一定的類似功能。故而，應嚴肅財經紀律、嚴控隱性債務、防范過度政績導向的生產性行為，這也是后期應該進一步加強研究的。

二是轉移支付制度改革要兼顧公平和效率，形成系統的激勵相容制度設計。首先，要以基本公共服務均等化、效率為目標推進轉移支付改革，資金分配要與預算績效管理相匹配，形成財力支持與使用績效掛鉤的聯動機制。合理設置績效評價體系，強化轉移支付資金的監管，提高績效評價結果的應用，提高獎勵與懲罰的可信度。其次，清理、整合、減少專項轉移支付，增加一般性轉移支付規模和比例，加大資金統籌、傾斜力度。重點是增加對老少邊窮地區的轉移支付和均衡性轉移支付比重，加強縣級基本財力保障機制及資金使用的靈活性，引導、考核、評估地方將其投入到民生等重點領域。再次，結合當地人口、經濟發展趨勢，對城鄉公共服務進行統籌布局、規劃，建立以常住人口為依據的動態財政預算體系和轉移支付制度，提高公共服務的集約化、高效化和可及性。其中，加大農民工流入地的財政支持力度，人口外流地要與流人地建立雙向或多向聯系互動機制，促進生產要素有序自由流動，優化調整基本公共服務產品。最后，要不斷優化轉移支付體系、創新支出方式，提高地方政府支出效率，充分發揮市場機制作用。尤其是應進一步整合、統籌各類專項資金，將其與政府購買服務、PPP模式、政府投資基金等有機結合，更好地發揮財政資金在公共服務領域的引導、撬動、放大效應。

三是進一步發揮地方政府在信息、激勵約束等方面的特有優勢，提升省級政府在基本公共服務均等化中的重要作用，落實省市政府的主體責任。首先，省級政府承擔基本公共服務均等化的主體責任，中央進行規劃、督導、考核，責任進行層層傳導、分解、壓實。其次，繼續推進省以下財政體制改革，完善轄區內財力差異控制機制、加大對基本公共服務財力差距的調節力度。一方面，擴大省直管縣財政管理體制改革覆蓋面，合理劃分省以下各級政府的支出責任，適當增加、上移省級與市級支出責任。另一方面，省市政府可通過調整本級稅收或非稅收入劃分、轉移支付、債券轉貸等方式充實基層財力，主要向貧困地區、薄弱環節、重點人群傾斜。再次，省級政府應統籌好各縣市新型城鎮化與鄉村振興戰略關系，推進城鄉統一規劃、區域經濟協調發展，統籌安排、合理使用、規范管理各類投入資金，更有效地促進城鄉基本公共服務的均衡發展。最后，地方政府通過投資補助、基金注資等多種方式，廣泛吸引社會資本、社會力量提供高質量的公共服務。