全國人大常委會議事中的＊合憲性審查規則建構

王 旭

中國人民大學法學院教授，教育部長江學者青年學者（2018）

推進合憲性審查是實現國家治理體系和治理能力現代化的基石性工作，也是依靠憲法作為一種框架秩序來充分尊重和確保國家治理效能的重要途經。在全國人大常委會肩負該職能的憲制前提下，通過修改其議事規則，穩妥增加合憲性審查的制度元素，則是一條“理性的中道”，它可以透過法律系統自身的賦權與確證，實現實證法秩序內部的更新與發展，最終實現政治系統與法律系統在憲法及實施層面的耦合、同頻與共振，確保國家治理現代化與長治久安。

一、《全國人大常委會議事規則》修改的制度變遷契機

從民主政治的基本法理看，民主代表機關基于也是為了保護其在憲法上的獨立地位和權限，可以自己通過適用特別程序訂立議事規則，形成自主活動空間與范圍，這是對民主代表機關重要的組織程序保障。盡管議事規則不直接適用于調整國民的權利和義務，但議事機關的組織、權限、程序又與產生法律、決定等直接關聯，因此很多國家既在憲法上明定代議機關可以制定自身規則，也會以法律文件的性質和要求來認真對待其內容設計。1［日］美濃部達吉：《議會制度論》，鄒敬芳譯，中國政法大學出版社2005年版，第398、400頁。

我國的人民代表大會制度也高度重視自身組織程序的理性化與效能建設。1987年，第六屆全國人大常委會專門制定了《全國人大常委會議事規則》，2009年4月進行了修改。這個議事規則的制定，對于進一步健全全國人大常委會的工作制度，便于委員更好地依法行使職權，提高常委會的議事效率，是迫切需要的。2王漢斌：《進一步健全全國人大常委會的工作制度》，載王漢斌：《社會主義民主法制建設文集》，中國民主法制出版社2016年版，第268頁。實踐證明，議事規則對于提高全國人大常委會的議事能力，促進全國人大常委會議事的規范化、制度化和程序化都起到了重要助推作用。黨的十九屆四中全會從把制度優勢轉變為治理效能、實現國家治理現代化的高度，再一次提出“健全人大組織制度、選舉制度和議事規則”。在黨的十九屆四中全會精神指引下對議事規則進行修改，要注意恰當地將改革存量，尤其是十八大以來的改革成果轉化為正式法律以便增強制度的成熟度和定型，例如，十二屆全國人大常委會研究制定了《關于改進完善專題詢問工作的若干意見》，專題詢問成為近年來全國人大常委會履行監督職能、促進善治的重要手段，其議題選擇標準、程序等應該及時轉化為法律；但更重要的是，應該抓住立法契機，將一些重大政治決斷所確定的制度改革在立法層面程序化、技術化。其中，全國人大常委會如何通過完善議事規則，推動合憲性審查工作無疑就是最為重要的增量改革。

黨的十八屆四中全會、十九大先后提出“推進合憲性審查工作”。中共中央《深化黨和國家機構改革方案》中關于深化全國人大機構改革的要求里，將法律委員會變更為憲法和法律委員會，并強調“在繼續承擔統一審議法律草案工作的基礎上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監督、配合憲法宣傳等職責”。這既對合憲性審查工作提供了重要的組織保障，但同時也留下了程序和技術建設的遐想空間；黨的十九屆四中全會再一次提出“加強憲法實施和監督，落實憲法解釋程序機制，推進合憲性審查工作，加強備案審查制度和能力建設”。憲法解釋、合憲性審查與備案審查共同構成加強中國憲法實施和監督的基本制度設計，而憲法解釋與備案審查又在程序與功能上是對合憲性審查的具體化，具有相當大的制度關聯，可以說在全國人大常委會議事規則中有機嵌入合憲性審查，是實現議事規則增量改革，促進中國憲法邁向“規范憲法”的重要制度契機，具體可以展開為如下：

第一，全國人大常委會議事規則屬于議事法上的“經常規則”（Standing Order），是對全國人大常委會議事的一般性與框架性規定，而非僅僅適用某一次具體會議的“會期規則”（Sessional Order），更不是針對特定議題予以適用的“單純決議”（Simple Order），3［日］美濃部達吉：《議會制度論》，鄒敬芳譯，中國政法大學出版社2005年版，第399頁。因此，這種規則具有非常強的程序塑造與制度定型功能，可以將彈性的、因時因事而設立的程序轉化為框架秩序，可以使人民對全國人大的議事活動形成穩定預期，并在此基礎上形成制度的規范力。因此，它非常適合將探索中的改革方案轉變為穩定的、可以操作的制度設計。合憲性審查在中國缺乏的正是通過穩定的制度設計使政治決斷具有可操作的方案，同時憲法解釋和法規備案審查根據《憲法》第67條和《立法法》第99條，都是全國人大常委會的專屬職能，但多年來也由于缺乏具體法律程序設計既對合憲性審查形成了掣肘，也使自身其他的重要功能無法有效發揮。4具體理論上的反思參見王旭：《論我國憲法解釋程序機制：規范、實踐與完善》，載《中國高校社會科學》2015年第4期。

第二，通過在議事規則中增加合憲性審查的制度元素，有利于節省立法成本，降低制度改革風險。學術界對于推進合憲性審查的理論方案討論從現行憲法制度建立之時就開始，多年來一直圍繞審查機構和審查程序加以討論。然而，通過全國人大常委會議事規則的修改增加合憲性審查元素，在專門制定合憲性審查的法律時機尚不成熟，設立專門的合憲性審查機構也不在制度考量范圍的形勢下，通過技術化的議事規則來稀釋這項制度可能引發的政治聚焦效應，避免拋開既有制度存量完全另起爐灶，顯然是對立法成本之最佳節約；同時，可以建立起合憲性審查的雙軌制，即對法律草案進行合憲性審查的一般程序和憲法解釋與備案審查的特別程序。前者是通過修改和完善憲法和法律委員會統一審議法律、其他專門委員會對法律議案提出審議意見的現有條文，可以建立法律草案合憲性事中審查的重要制度設計，5全國人大常委會法工委法規備案室梁鷹主任將中國合憲性審查分為事前、事中和事后三種程序，并在此基礎上分析了合憲性審查與備案審查的聯系與區別。參見“第三屆之江立法論壇暨合憲性視野下的備案審查研討會紀要”。這種審查帶有預防性功能，1958年法國憲法設立的憲法委員會、1989年匈牙利憲法設立的憲法法院都是事前審查和抽象審查法律草案的重要制度設計典范。6［德］克勞斯·施萊希、斯凡特·科里奧特：《德國聯邦憲法法院》，劉飛譯，法律出版社2007年版，第6頁。同時，可以通過增設聽取、審議憲法解釋案和備案審查報告的特別程序進一步體現合憲性審查的相關制度元素，如此一來，在一個議事規則里同時初步激活多項憲法實施與監督的制度，既節約專門立法成本，也降低了增量改革的風險。

第三，通過在議事規則中增加合憲性審查也是回應中央全會有關黨和國家機構改革重要決定的必然要求。如前所述，原來的法律委員會已經通過政治決斷和憲法修改更名為“憲法和法律委員會”，并且具有合憲性審查的重要職能。因此，修改全國人大常委會議事規則必然會將憲法和法律委員會寫入其中。如此就必然要通過修改相應規則體現憲法和法律委員會“合憲性審查”的職能而不能如目前的法律僅僅將其議事職能定位于“統一審議法律”，組織法的修改必然要向議事法和程序法延伸，才能實現法理邏輯的統一。

第四，通過在議事規則中增加合憲性審查也是擴展其他既有制度功能，為合憲性審查向縱深發展準備歷史條件。例如，目前合憲性審查主要體現在對規范性文件的監督之中，但議事規則已經規定了質詢與詢問，這些制度蘊含著對“一府兩院”等其他國家機構行為是否符合憲法進行審查與判斷的可能，這是從規范性文件的審查向合憲性審查真正意義上的全覆蓋延伸的重要制度潛力所在。從比較法上看，以德國“二戰”后建立的聯邦憲法法院為典范，只有一種多功能的“國務審查機構”集合了事前與事后審查、抽象與具體審查多種程序的設計才能最終實現對公權力合憲性審查的全覆蓋，成為法治國家的拱頂石。

二、合憲性審查嵌入全國人大常委會議事規則的基本框架

將合憲性審查嵌入全國人大常委會議事規則，本質上是政治判斷法律化、法律判斷程序化、程序操作技術化的過程，它避免了針對合憲性審查的專門立法和設計所謂的專門機構，將重大政治判斷細化、稀釋到全國人大常委會的日常會議之中。由此，我們必須在充分認識議事規則自身框架性質與特征的基礎上，建立起合憲性審查嵌入的一般結構。我們可以將全國人大常委會議事規則的基本性質與特征歸結為“多面的雙重屬性”，從而合憲性審查的規則設計也就是要恰當嵌入各種雙重屬性之中，并尊重各種屬性的具體內在要求，才是在議事規則的性質與特征中對合憲性審查功能的最佳定位，既防止其不能承受之重，又避免其無法充分釋放法律制度之“紅利”。

（一）效力上的雙重性：對內規則與對外規則

從法理上看，民主代議機關都享有專屬的議事規則制定權，其效力具有對內和對外的雙重屬性，一部分規則是純粹的會議進行之組織、程序性規定，不會對國民權利義務產生直接影響，一部分規則則會由于帶有處理性和決定性而對國民產生影響。因此，議事規則既帶有內部規范的性質，也帶有立法的性質。例如，《全國人大常委會議事規則》第3條關于會議召開期限的規定，第31條關于單次會議發言時間的規定，都是內部工作規則；而第三章“議案的提出和審議”，尤其是第15條關于審議法律草案的規定，則是具有明顯對外效力的規則。這里的關鍵在于，合憲性審查是具有對外效力的重大判斷，因此其具體組織、程序規定是否都適合通過議事規則來規定，還是有必要其本身取得法律形式的淵源地位，才符合民主政治本身的要求，是值得考慮的。因此，議事規則本身不宜對合憲性審查的判斷標準、相關議案通過的效力標準、法律后果等做出直接規定，這本身需要經過民主審議的過程才能確定，而應該主要集中在合憲性審查的程序類型，尤其是對已有法律依據的程序，做進一步的細化和展開。

（二）內容上的雙重性：程序規則與實體規則

全國人大常委會的議事規則兼顧程序性和實體性。從比較法的角度來看，議事法本身就是組織法、權限法、程序法與責任法的綜合，美濃部達吉曾梳理各國議事法包括議會的各種職員及職權；議員的各部屬及派別，及席次規定的方法；委員會；由議員提出議案或動議的方法及其限制；開會的日期，議事的程序或秘密會議的場合；讀會的順序；對于政府質問的手續；請愿處理的手續；議員的請假、辭職及懲罰等十三項內容。7［日］美濃部達吉：《議會制度論》，鄒敬芳譯，中國政法大學出版社2005年版，第401頁；也可見薩孟武的歸納，薩孟武：《政治學與比較憲法》，商務印書館2018年版，第163頁及以下。對于《全國人大常委會議事規則》來說，同樣既有組織、職能、權限的相關實體規則，例如第7條、第8條對于列席會議主體的規定，第9條對于三種會議組織形式的規定，第11條對于提案權的規定；也有大量的關于會議流程和具體推進的規定。因此，在設計合憲性審查規則的時候也可以從實體和程序兩個方面入手，例如可以在列席會議主體規定方面增加有關法律起草機構的負責人，在程序規則方面可以增加提出對法律草案進行合憲性審查議案的特別程序。

（三）職能上的雙重性：立法規則與監督規則

近代以來的議會政治從來不僅是立法的體現，也包括重要的監督職能。議會開會很重要的職能是對政府公共政策的辯論與監督，8參見P. Norton, Parliament in British Politics, Palgrave Macmillan, 2013, p.111；［法］阿蘭·佩雷菲特：《官僚主義的弊害》，孟鞠如等譯，東方出版社2014年版,第663頁。全國人大常委會議事規則同樣也包括議案審議，尤其是法律案的審議以及體現監督職能的聽取和審議工作報告、質詢與詢問等內容。因此，合憲性審查的規則也可以沿著這樣一個雙軌進行：一方面是側重對于合憲性審查議案的設計，包括法律草案合憲性審查的議案、備案審查后通過委員長會議向常委會全體會議提出的合憲性審查議案、憲法解釋議案等；另一方面可以考慮通過監督職能的規則修改增加合憲性審查元素，如聽取有關國家機關是否構成違憲的專題報告、備案審查專題報告，在質詢和詢問，尤其是專題詢問中對于有可能違反憲法的議題啟動相應程序；根據《全國人大常委會議事規則》第21條規定的特定問題調查委員會建立合憲性調查制度。這樣的制度設計可以逐步形成對國家機構公權力行為進行合憲性審查全覆蓋的路徑，提高議事規則本身合憲性審查的技術含量。

（四）淵源上的雙重性：存量規則與增量規則

全國人大常委會議事規則的內容淵源一部分是對憲法、全國人民代表大會組織法等的復寫和繼受，體現為一種存量規則；另一部分則是通過細化相關憲法、法律的規范形成更加具體的操作性規則，如對于常委會會議形式的具體規定，對于議案審議中的具體程序的規定等。同時，還有一些條文則是議事規則本身新的制度設計。對于合憲性審查規則來說，既要尊重存量規則，如憲法與法律委員會的職權、有關議案審議的基本程序；也可以做一些增量規則的完善，如可以考慮符合一定人數的常委委員提出合憲性審查的程序，在最高人民法院、最高人民檢察院作為提案主體的規則中可以區分一般議案與合憲性審查議案，這可以為司法機關啟動合憲性審查的具體審查方式預留制度空間。同時，也可以通過增加一些制度改革措施，增加合憲性審查的形式，例如2017年年初，中辦印發了《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》，可以對重大行政決策是否符合憲法規定增加特定的審議程序，將重大改革通過議事規則立法加以明確，同時擴容合憲性審查的內容。

（五）結構上的雙重性：一般規則與特別規則

從全國人大常委會議事規則的立法形式結構上看，還明顯呈現出一般規則與特別規則的雙重屬性。例如關于會期、會議形式、會議組成、發言表決等內容都是屬于一般規則，而議案提出與審議、聽取和審議工作報告、質詢與詢問等則是特別規則。這樣體現了以會議本身的一般流程和特定議題相結合的立法技術，是一種點面兼顧的形式。對于合憲性審查的規則建構來看，結構上也可以采取此種一般規則與特別規則相結合的方式。將合憲性審查作為一種工作，分別在議案提出與審議、聽取和審議工作報告、質詢與詢問等特別規則中加以規定，形成“特別規則的特別工作程序”的立法模式，對于涉及合憲性審查部分的內容加以專門規定。

三、全國人大常委會議事規則建構合憲性審查內容的具體方案

（一）合憲性審查對組織、程序規則的穿透性原則

無論合憲性審查的具體程序如何設計，全國人大常委會議事規則要解決的基本問題是根據《憲法》第67條規定的“全國人大常委會監督憲法實施職能”，全國人大常委會具有“歸口” 做出合憲性審查的國家權力。因此，合憲性審查的權力本質上是國家法學上所講的“機構主權” 的體現。機構主權并不是廣義的主權，而是由主權者通過憲法規定的“最高國家機關的就與憲法規范與憲法中所規定的機關的權能的存續的處分力，包括對立法、行政與司法這些合憲性機關的創設權”。9［德］齊佩利烏斯：《德國國家學》，趙宏譯，法律出版社2011年版，第82、83頁。機構主權屬于憲法規定的最高國家機關，它的本質功能在于對其他由其創設的國家機構權能及界限是否符合憲法的判斷。從這個意義上說，合憲性審查的對象既然是國家機構根據一定公權力行使的行為，那么對行為是否符合憲法的判斷也就是對其權力是否逾越了形式憲法（如法律保留原則）和實質憲法（如人權保障的價值決斷）所厘定的范圍的過程。從這個意義上說，合憲性審查應該貫穿于審查機關所有的組織與程序安排，審查機關的組織與程序安排都必須體現合憲性審查權力所要求的制度空間，因此全國人大常委會的議事規則也就不僅僅是一種代表制民主的議事過程。它作為中國憲法機構主權的常設機構，其議事也就是守護憲法的過程，合憲性審查的規則建構在組織和程序兩個方面都必須同時得到體現。我們在完善議事規則的時候必須考慮具體的組織程序規定是否為合憲性審查預留了制度空間，而不是簡單針對全國人大常委會普通傳統的立法、監督、重大事項決定、人事任免進行制度設計。我們或可以把這種要求稱為“合憲性審查對組織、程序的穿透性要求”。

（二）合憲性審查對組織法規則的拘束

從組織法規則來說，目前的全國人大常委會議事規則需要為合憲性審查的組織保障作進一步完善，我們可以總結為至少有如下基本要求：

1.出席人數

目前《全國人大常委會議事規則》第4條規定常委會出席人數達到全體常委人數一半以上就符合會議召開的法定人數。但是如果對于本次會議確定了合憲性審查議程甚至需要做出表決的時候，簡單過半數的規定則不符合合憲性審查的要求。從《憲法》第64條規定的修改憲法需要全體人大代表2/3以上多數通過，我們可以進行類推解釋，修憲權是制憲權的日常形態，制憲權在國家機構層面體現出機構主權的具體權能，因此機構主權的行使也不應該僅僅滿足于簡單多數即可產生效力，修憲與合憲性審查都是憲法實施的基本形式。10修憲權與制憲權的關系其理論梳理可以參見［日］蘆部信喜：《制憲權》，王貴松譯，中國政法大學出版社2012年版。由此，有必要增加一款，在涉及合憲性審查的議程的會議，應該有全體委員2/3以上多數出席。

2.會議準備

現行《全國人大常委會議事規則》第6條規定：常委會舉行會議應該在七日前，將會議日期、建議會議討論的事項通知常委會組成人員和會議列席人員。臨時會議可以臨時通知。關于此條早在1987年制定規則的時候，就有委員提出應該將審議的議案提前發給委員，但由于現實條件限制沒有列入規則。11王漢斌：《進一步健全全國人大常委會的工作制度》，載王漢斌：《社會主義民主法制建設文集》，中國民主法制出版社2016年版，第269頁。然而，如果議程涉及合憲性審查的相關內容，茲事體大，該相關內容應該提前讓委員們熟悉，以便培養一種具有實質商談精神的公共理性，同時提高相應的審查效率。同時，對于存在合憲性審查議題的會議應該禁止適用臨時會議的形式。

3.列席人員

現行《全國人大常委會議事規則》第7、8條規定了全國人大常委會召開期間的列席人員。對于涉及合憲性審查的議程，由于審查必然具有的一定程度的對抗性、更多的理由說明性以及對協商溝通效果的更高期待，應該增加合憲性審查涉及的被爭議規范性文件或被審查規范性文件草案的制定機關有關負責人列席會議，如果考慮黨內法規在起草過程中建立合憲性咨詢論證程序，或相關法律草案的起草部門是黨中央的有關部門或辦事機構，12事實上《公務員法》《國家監察法》等許多法律的草案都是由黨中央的有關部門或辦事機構負責起草。則也可以邀請黨內法規起草機構的負責人列席會議，以提高合憲性事前審查的效率。

（三）合憲性審查對程序法規則的拘束

1.議案提出與審議中的合憲性審查規則

合憲性審查是一種工作手段，它存在于多種工作程序和方式中。首先最為重要的就是議案提出與審議的程序，很多地方亟須為合憲性審查留下法律修改的制度空間。

第一，法律審議中的合憲性審查。

目前的議事規則僅僅規定了憲法和法律委員會作為統一的法律草案審議專門委員會，其他專門委員會提出審查意見并由憲法和法律委員會印發常委會全體會議。對法律議案的審議要遵循常委會全體會議聽取說明，分組會議初步審議，專門委員會審議，常委會聯組會議對專門委員會的報告進行審議、討論，常委會全體會議審議的一般程序。第15條規定了憲法和法律委員會在統一審議后要將審議報告和其他專門委員會的審議意見向下次會議或以后的常務委員會匯報；第20條規定了擬提請常委會全體會議表決的議案在審議中有重大問題需要進一步研究的，經有關程序可以暫不交付表決，由專門委員會進一步研究。在這些制度設計里都值得進一步發掘合憲性審查的規則建立空間。例如，憲法和法律委員會統一審議和匯報其他專門委員會意見的程序中應該明確對該法律草案的合憲性做出說明和判斷，13事實上2018年《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》的修改草案交付全國人大審議表決時，憲法與法律委員會就對全國人大常委會修改兩部法律的合憲性進行了說明。但這種說明是程序性判斷，而不是對法律修改草案內容的合憲性判斷。建立起嚴格的法律合憲性預防控制機制。各專門委員會結合自己的專業職能領域，也可以對法律草案中是否存在違反憲法的問題提出看法、判斷或建議，由憲法和法律委員會進行統一研究后整體提出相關報告。又如，對于第20條規定的暫不交付表決的重大事項當然可以根據目的解釋得出包括“是否符合憲法”的判斷，建議議事規則修改后明確專門委員會的研究結論應該明確針對該重大事項，并由憲法和法律委員會向委員長會議提出具體的處理建議。再如，第17條規定的聯組會議聽取專門委員會的審議報告目前的規范詞是“可以”，這從提高議事效率來看是符合機構效能原則的，但如果涉及合憲性審查的部分，則應該采取聯合會議的形式充分進行論證、溝通、協商似乎更符合合憲性審查對于程序的覆蓋與穿透力要求。

第二，其他專門委員會對于其他議案審議中的合憲性審查規則。

根據《全國人大常委會議事規則》第16條和其他有關法律的規定，其他專門委員會還享有一些專門的議案審議職能，例如，民族委員會對于由全國人大常委會批準的自治區自治條例和單行條例享有審議的權力，外事委對于經全國人大常委會批準的國際條約和協定有審議的權力。在這些活動中，作為“行動中的議會”，它們都有進行合憲性審查的憲法義務，應該通過修改議事規則明確對于審議中發現有可能違反憲法的內容建立向憲法和法律委員會咨詢的程序，并將咨詢結論寫入提交給常委會全體會議的報告。從某種意義上說，專門委員會應該建立起“分散型的合憲性審查機制”，在各自職能范圍內負有進行合憲性審查的義務，并經過憲法和法律委員會的集中判斷，各自向常委會全體會議提交工作報告與建議。

第三，國家機關的合憲性審查議案。

根據《全國人大常委會議事規則》第11條之規定，委員長會議，國務院，中央軍委，最高人民法院，最高人民檢察院，各專門委員會，常委會組成人員10人以上都可以向全國人大常委會提出議案，這里仍然有必要建立相應的合憲性審查規則，為其預留制度空間。只不過，為了提高議事效率，防止濫用合憲性審查的提案權，可以在規則上做一些限定。從法教義學角度考慮可以建立起“事權限定”的基本原則，也就是各個國家機關或工作委員會只有在憲法和組織法規定的權限范圍內提出與自身相適應的合憲性審查議案，例如，最高人民法院和最高人民檢察院應該限定在基于個案爭議所涉及的法規、規章等文件，必須有普通訴訟程序的先行處置；國務院的議案則不可以針對司法解釋，而只能針對地方性法規與規章在窮盡合法性審查后對于是否合憲存疑而引發的提案。常委會組成人員對于提出合憲性審查議案則應該設置更高的人數門檻，以區別普通議案的提起。

第四，憲法解釋議案。

議事規則修改過程中可以做的增量改革就是建立起憲法解釋議案提起與審議的規則并作為特別程序。憲法解釋是全國人大常委會的專屬職權，盡管其功能并非僅僅服務于合憲性審查，例如，它既有促進憲法變遷的功能，也有防御和判斷是否違憲的功能，但合憲性審查往往與憲法解釋緊密相關，14參見王旭：《論我國憲法解釋程序機制：規范、實踐與完善》，載《中國高校社會科學》2015年第4期。因此也可以初步規定憲法解釋議案的提起主體、提起事由和審議程序。

第五，備案審查建議撤銷、廢止、修改、重新做出法律解釋等議案。

議事規則修改容納合憲性審查的第二個增量改革就是將備案審查作為合憲性審查的重要工作抓手。法規備案審查同樣是全國人大常委會根據《立法法》第99—101條所享有的專屬職能，但備案審查的結論形成撤銷、廢止、修改、重新做出法律解釋等各種議案后在程序上如何審議并做出決定，并沒有法律進行明確規定，以顯示其差別。例如，對于違反憲法的法規的撤銷往往意味著其直接對憲法的抵觸或缺乏憲法、法律的明確依據，廢止則意味著雖然符合憲法的原初意圖或字面含義，但可能由于憲法變遷導致該規范性文件在被審查時不應該再具有效力，但廢止后的效果原則上不能溯及生效之時；提議修改的議案則是該規范性文件只有部分條款違反憲法，整部文件的效果可以保留，只需對違反部分加以修改或刪除；重新做出法律解釋的議案具有監督法上的依據，主要針對最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋（將來也可能包括監察解釋）。由于備案審查結果的差異，應該適用何種法律手段，議事規則里應該充分設計賦予憲法和法律委員會研究、審查與報告的權限與程序，提交給常委會全體會議表決。

2.聽取和審議工作報告中的合憲性審查規則

議事規則第22—23條規定了聽取和審議工作報告的程序。除了目前已經規定的全體會議、分組會議、聯組會議和專門委員會需要對工作報告是否符合憲法進行充分審議討論之外，應該明確規定將工作報告提交常委會全體會議表決時對其是否符合憲法做出整體判斷與說明，對于審議中工作報告涉及可能違反憲法的地方應該做出明確判斷。

同時，議事規則還可以建立專門針對合憲性審查的工作報告的聽取和審議制度。包括對于法規備案工作報告的聽取和審議程序，包括憲法和法律委員會在內的各專門委員會依據全國人大組織法的規定，對于交辦的合憲性審查問題的研究報告進行專門聽取和審議。還如國務院就重大事項向全國人大常委會作專門報告中的合憲性審查程序，等等。

3.詢問與質詢中的合憲性審查規則

代議機構對于政府及部門就有關問題或專門問題進行質疑、問責和提問早在13世紀的英國，在其議會等級制結構里就已經存在，15See P. Norton, Parliament in British Politics, Palgrave Macmillan, 2013, p.205.它屬于一種取向于程序問責制的大傳統，這種傳統的核心是政府部門就公共問題在公開民主場合進行公共說明。16M.Bovens,"Analyzing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework", European Law Journal, Vol.13, No.4, 2007.雖然目前議事規則規定了詢問與質詢的基本程序，但仍然有必要為合憲性審查留下足夠空間。例如，對于涉及合憲性審查的詢問與質詢建立起特別程序，尤其是對于國務院及各部門、最高人民法院和最高人民檢察院就其職權行為是否符合憲法可以建立起有關立法事實、裁量事實、政策理解事實的舉證、質證的制度；對于憲法和法律委員會在詢問與質詢中的專業輔助功能可以作明確規定。

4.其他制度設計

合憲性審查由于其權威性和專業性，在程序規則上還應該建立一些普遍程序，體現不同于一般議事的法理，確保全國人大常委會合憲性審查的職能得到最佳發揮，例如，第一，考慮建立對合憲性審查的專門調查和單獨表決規則。對于各種議案、工作報告、質詢與詢問中涉及合憲性部分的條款、做法、回應可以相對獨立于整體審議程序進行專門調查，借鑒立法法的單獨表決規則，但凡產生合憲性疑慮的適用單獨表決，在沒有進行單獨表決前，常委會全體會議可以決定是否對該文件進行整體表決。

第二，考慮建立與全國人大議事相銜接的規則。由于憲法規定全國人大和全國人大常委會共同享有監督憲法實施的職能，因此對于需要全國人大進行合憲性審查與判斷的問題，應該在議事規則中建立暫緩表決或暫緩討論的程序，交給全國人大進行最終判斷和決定。

第三，考慮建立合憲性判斷中的事實調查規則。許多國家在對法律進行合憲性審查時都有對立法事實進行調查與判斷的程序性規則，17［德］克勞斯·施萊希、斯凡特·科里奧特：《德國聯邦憲法法院》，劉飛譯，法律出版社2007年版，第17頁；［日］阿部照哉等：《憲法：總論篇、統治機構篇》（上），周宗憲譯，中國政法大學出版社2006年版，第119頁。對于涉及合憲性問題的行政法規、地方性法規、司法解釋等文件，往往具有制定時的特殊裁量考慮，可以啟動對有關事實的調查并建立舉證說明規則，以便確保合憲性審查結論的周密與妥當，體現“合憲性推定”的重要法則，避免國家法秩序的動蕩。

四、結語

推進合憲性審查是實現國家治理體系和治理能力現代化的基石性工作，也是依靠憲法作為一種框架秩序來充分尊重和確保國家治理效能的重要途經。然而，這項工作茲事體大，正如羅馬人言“不能為了正義而毀掉國家”，合憲性判斷具有重大的政治聚焦效應和法律秩序改變效果，因此將其溫和地程序化、技術化、常規化是避免付出過多制度成本的穩妥之途。在全國人大常委會肩負該職能的憲制前提下，通過修改其議事規則，穩妥增加合憲性審查的制度元素，則是一條“理性的中道”，它可以通過法律系統自身的賦權與確證，實現實證法秩序內部的更新與發展，最終實現政治系統與法律系統在憲法及實施層面的耦合、同頻與共振，確保國家治理現代化與長治久安。