職務犯罪案件監察分流機制探究
——現狀、問題及前瞻*

詹建紅 崔 瑋

內容提要： 監察機關如何處理職務犯罪案件，不僅關乎監察調查程序的結果，也涉及司法程序是否會被開啟，因此是監察體制改革中一個值得關注的重要問題。實證研究表明，在監察體制改革試點地區，監察機關移送職務犯罪案件數量較少，較改革前檢察機關立案偵查職務犯罪案件數量呈“斷崖式”下降的趨勢?！笆罩蓷l線”制度下的涉案財物移送策略、集體決策的權力運行機制、有待完善的辦案責任體系和機關屬性的政治定位是這一趨勢背后的驅動因素。職務犯罪案件未能進入司法程序，意味著監察機關辦理的部分案件最終由政務處分替代了刑事追訴，這樣的處理方式在長遠上暗藏著刑法可預測性、刑事程序正義和司法權被侵害的風險，并存在辦案決策機制上“會議中心主義”的隱憂。對于此，應在遵從現行體制的前提下，采取“由點及面、由里到外”的策略，分步驟地從建立違紀案件與涉嫌職務犯罪案件的分流機制、明確監察官辦案責任制、規范黨委（紀委）的影響方式以及保障司法機關的適度參與等方面，進行制度和機制完善。

國家監察體制改革是事關我國事業發展全局的重大政治體制改革，其緣起于整合優化國家反腐敗力量，致力于實現對所有行使公權力的公職人員的監督，增強打擊腐敗犯罪的能力。由于監察機關處于政治領域與司法領域的“臨界地帶”，監察體制改革的外部效應將不可避免地波及刑事司法領域。根據《監察法》，監察機關被定位成行使監察權的專責機關，行使職務違法和職務犯罪的調查權。職務犯罪案件辦理的方式從傳統的“偵查機關偵查—檢察機關起訴—法院審理”模式轉變成“監察機關調查—檢察機關起訴—法院審理”模式。1參見李奮飛：《“調查——公訴”模式研究》，載《法學雜志》2018年第6期。至此，監察機關一躍成為職務犯罪案件辦理流程的“上游”主體，掌控著職務犯罪案件進入司法程序的“流量閥門”。但是，由于目前監察機關不受刑事程序法的約束，監察權力運行呈現出較強的封閉性和神秘性，存在職務犯罪案件移送數量被壓縮的可能，進而阻斷刑事程序法的適用，侵害司法的公正性。為規范國家監察權力的行使，保障刑事司法權之于職務犯罪領域的有效運行，亟待對改革后職務犯罪案件移送情況進行實證分析，并以此為契機進一步深化國家監察體制改革。

一、職務犯罪案件移送情況的實證分析：基于司法辦案數據的對比

由于受數據來源的限制，筆者未能掌握全國監察機關移送職務犯罪案件情況的準確信息，2筆者搜集到2015年、2016年全國紀檢監察機關移送涉嫌職務犯罪嫌疑人數分別為1.4萬人、1.1萬人，而自國家監察體制改革后，全國監察機關移送職務犯罪案件情況的數據信息尚未完全公開，相關信息只有2015年至2017年10月立案審查嚴重違紀涉嫌違法（包括職務違法和涉嫌職務犯罪）11.9萬人次，占總處分人次的5.8%；2018年上半年全國紀檢監察機關立案審查嚴重違紀涉嫌違法2.1萬人次，占總處分人次的3%。所占比例的下降，折射出職務違法和涉嫌職務犯罪的情形在黨紀處分、政務處分中趨于少數。數據來源：中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第六次、第七次全體會議工作報告，十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產黨第十九次全國代表大會的工作報告；其中2018年的數據信息，參見姜潔：《上半年全國紀檢監察機關處分24萬人》 ，載《人民日報》 2018年7月20日。所以本文主要依據部分地區（特別是先行試點的山西、浙江、北京三地）的實證數據進行反向推導，即以若干省份檢察機關受理（立案偵查）3為便于分析對比，筆者也搜集了國家監察體制改革前檢察機關立案偵查職務犯罪案件的數據信息。職務犯罪案件和法院受理職務犯罪案件的相關數據為參考指標，推測監察機關移送職務犯罪案件的動態變化。固然，間接數據在反映目標對象的特征時可能存在偏差。但在我國監察實踐中，監察機關移送的職務犯罪案件，被檢察機關退回補充調查的極為少見，基本呈檢察機關“照單全收”的態勢。4支持筆者這一觀點有以下佐證。一是2017年1月至8月，北京、浙江、山西三?。ㄊ校z察機關共受理監察委移送案件219件，其中僅2件退回補充調查。二是2018年3月，時任浙江省紀委書記、監察委員會主任的劉建超介紹“浙江目前沒有出現這樣（退回補充調查）的情況，因為我們在調查取證過程中，應該說證據非常確鑿”。參見《國家監察體制改革試點取得實效——國家監察體制改革試點工作綜述》，載《人民日報》2017年11月6日；譚暢、鄭可書：《“我無權單獨對一個案子拍板”——專訪浙江省監察委員會主任劉建超》，載《南方周末》2018年3月15日。同時，法院對于公訴案件的庭前審查屬于程序性的書面審查，僅判明提起公訴的案件是否具備開庭條件，能被退回檢察機關的法定情形較少，5我國法院對公訴案件庭前審查的處理方式中“應當退回檢察院”的情形僅包括：案件屬于告訴才處理的；不屬于本院管轄或者被告人不在案的；準許撤訴后沒有新的事實、證據重新起訴的；符合《刑事訴訟法》第16條第2項至第6項規定情形的。實踐中的審查結果是法院對于檢察機關提起公訴的案件多予以受理。6以2015年為例，全國檢察機關提起貪污賄賂、瀆職侵權公訴案件31,452件，而全國法院受理貪污賄賂、瀆職侵權一審案件34846件。數據來源：《2016中國法律年鑒》，中國法律年鑒社2016年版，第1297、1302頁?；诖?，可以得出一個初步結論：檢察機關、法院受理的職務犯罪案件情況與監察機關移送審查起訴的職務犯罪案件數量應保持高度的相關性和一致性?；谶@樣的思路，本文擬對檢察機關、法院受理職務犯罪案件情況在國家監察體制改革前后近幾年的數據進行對比，并以之作為分析監察機關移送職務犯罪案件情況的參考數據，進而觀察監察機關移送職務犯罪案件情況對于司法機關及其權力行使產生的影響。

由于國家監察改革全面開展時間較短，案件辦理的數據信息匯總周期尚未結束，所以筆者選擇改革實施較早的試點?。ㄊ校闃颖緮祿膩碓?，通過統計試點地區檢察機關、法院公布的官方數據，并結合與鄰近省份相關數據的對比，以揭示監察機關移送職務案件情況的“廬山真面目”。

（一）陡降的職務犯罪案件數量：以檢察機關辦案為視角

1.國家監察體制改革試點地區的考察

筆者根據山西、浙江、北京三地省、市級檢察機關的官方數據，統計分析了2013年以來山西、浙江、北京三地檢察機關查辦職務犯罪嫌疑人數量情況（見表1）。7數據分別來源于2014年至2019年山西省人民檢察院工作報告、浙江省人民檢察院工作報告、北京市人民檢察院工作報告。其中，2013年至2016年的數據是山西、浙江、北京三地檢察機關立案查處職務犯罪嫌疑人數量，2017年至2018年的數據是山西、浙江、北京三地檢察機關受理當地各級監察機關移送的職務犯罪嫌疑人數量。8由于北京市檢察機關官方未公布2017年受理監察機關移送職務犯罪案件犯罪嫌疑人數，只能通過計算得出，計算方法是用2018年北京市人民檢察院工作報告公布的2013年至2017年起訴職務犯罪嫌疑人總數，減去工作報告公布的2013年至2016年這4年查辦職務犯罪嫌疑總人數。

表1 山西、浙江、北京三地檢察機關查辦職務犯罪案件情況 單位：人

從表1可以看出，山西、浙江、北京三地檢察機關查辦職務犯罪案件情況具有顯著的一致性。具體表現在以下兩個方面：一是2013年至2016年三地檢察機關查辦職務犯罪嫌疑人數量基本保持穩定，其間每年查辦職務犯罪嫌疑人的數量變化幅度較為平緩，未出現劇烈變化。二是2017年三地檢察機關查辦職務犯罪嫌疑人數量突現“斷崖式”下降，降幅均超過了79%，呈現出“”形變化。雖然2018年這三地檢察機關查辦職務犯罪嫌疑人數開始小幅反彈，但2018年數據仍僅為2016年三地檢察機關查辦職務犯罪嫌疑人數的一半左右（見圖1）。

圖1 山西、浙江、北京三地檢察機關查辦職務犯罪案件情況

為何山西、浙江、北京三地檢察機關查辦職務犯罪嫌疑人數量突然在2017年同時出現大幅度的下降？這樣的異常變化是否與三地于2016年年底開展的監察體制試點改革有關？為驗證這一猜測，接下來需要與非國家監察體制改革試點地區的檢察機關查辦職務犯罪情況進行對比分析。

2.與非國家監察體制改革試點地區的對比

筆者選取河北、江蘇、天津三個非國家監察體制改革試點地區。選擇的理由是河北、江蘇、天津三地分別與監察體制改革試點地區的山西、浙江、北京毗鄰，在經濟發展水平和政治文化生活方面相近，地區之間職務犯罪的發案情況具有較高的相似性。通過搜集河北、江蘇、天津三地省級檢察機關的官方數據，9數據來源于2014年至2019年河北省人民檢察院工作報告、江蘇省人民檢察院工作報告、天津市人民檢察院工作報告。筆者得出了2013年至2018年河北、江蘇、天津三地檢察機關查辦職務犯罪嫌疑人數量情況（見表2）。其中，2013年至2017年的數據是河北等三地檢察機關立案查處職務犯罪嫌疑人數量，2018年的數據是河北等三地檢察機關受理當地各級監察機關移送的職務犯罪嫌疑人數量。10其中2018年河北省檢察機關、江蘇省檢察機關查辦職務犯罪案件情況數據為當年兩地檢察機關提起職務犯罪公訴人數。在我國司法實踐中，檢察機關公訴人數會略小于查辦人數，但二者相差不大。

表2 河北、江蘇、天津三地檢察機關查辦職務犯罪案件情況 單位：人

從表2可以發現，2013年至2017年，河北、江蘇、天津三地檢察機關查辦職務犯罪嫌疑人數量基本平穩，每年查辦犯罪嫌疑人數波動不大，都在各自年均值人數上下輕微浮動，年平均波動幅度分別是4.06%、2.23%和5.66%（見圖2）。2017年河北、江蘇、天津三地檢察機關查辦職務犯罪案件情況，除天津市檢察機關查辦職務犯罪嫌疑人數量較上年略有下降（降幅僅為4.44%）外，河北、江蘇兩地檢察機關查辦職務犯罪嫌疑人數量較上年不減反增，漲幅分別為11.85%和1.25%。進一步從全國范圍來看，2017年非監察體制改革試點地區檢察機關查辦職務犯罪嫌疑人數較2016年上升明顯。根據最高人民檢察院的工作報告，2017年全國非試點地區檢察機關堅持“懲治腐敗力度絕不減弱、零容忍態度絕不改變，為（國家監察體制）改革創造良好氛圍和環境”。僅2017年1月至9月，非試點地區檢察機關共立案查辦職務犯罪43,614人，同比上升21.2%。11曹建明：《最高人民檢察院關于人民檢察院全面深化司法改革情況的報告——2017年11月1日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議上》，載正義網：http://news.jcrb.com/jxsw/201711/t20171102_1811446.html，2018年8月18日訪問。

圖2 河北、江蘇、天津三地檢察機關查辦職務犯罪案件情況

值得注意的是，隨著2017年年底國家監察體制改革在全國范圍內推廣，2018年河北、江蘇、天津三地檢察機關查辦職務犯罪嫌疑人數也呈現出“斷崖式”下降，三地平均降幅為58.85%，其中河北省降幅達66.22%。這三地2018年查辦職務犯罪嫌疑人數的變化趨勢與前文介紹的山西、浙江、北京三地2017年查辦職務犯罪嫌疑人數的變化趨勢存在驚人的相似。

綜上所述，2013年至2016年，山西、浙江、北京三地（監察體制改革試點地區）檢察機關行使職務犯罪偵查權期間，職務犯罪嫌疑人數量總體保持平穩。但自監察體制改革試點后，2017年山西、浙江、北京三地檢察機關查辦職務犯罪嫌疑人數量凸顯“斷崖式”下跌。與之形成鮮明對比的是，2013年至2017年，河北、江蘇、天津三地（非監察體制改革試點地區）檢察機關查辦職務犯罪嫌疑人數量保持了較強的穩定性，其中，2017年河北、江蘇兩省檢察機關查辦職務犯罪嫌疑人數量反而穩中有升。另從全國范圍來看，2017年全國非改革試點地區檢察機關查辦職務犯罪嫌疑人數量較上年也呈增長趨勢。而隨著國家監察體制改革在全國范圍內展開，2018年河北等三地檢察機關查辦職務犯罪嫌疑人數也呈現出“斷崖式”下降趨勢。

（二）進一步的印證：以法院收案為視角

前文介紹了檢察機關辦理職務犯罪案件的情況，為進一步了解監察體制改革背景下職務犯罪案件移送實踐對于刑事司法產生的整體影響，筆者考察了浙江省、江蘇省和廣東省省法院一審職務犯罪案件受理情況。根據浙江省高級人民法院、江蘇省高級人民法院和廣東省高級人民法院的官方數據，得出了2015年至2018年三省法院一審職務犯罪案件受理情況（見表3）。12其中江蘇、廣東兩省2018年的數據為審結職務犯罪案件數，數據來源于兩省高級人民法院2019年的工作報告。其余數據分別來源于浙江法院公開網：http://www.zjsfgkw.cn/，江蘇法院網：http://www.jsfy.gov.cn/index.html，廣東法院網：http://www.gdcourts.gov.cn/web/home， 2019年3月15日訪問。

表3 浙江、江蘇、廣東三省法院一審職務犯罪案件收案情況 單位：件

首先來看浙江省的數據，2015年至2017年浙江省全省法院受理一審職務犯罪案件數量逐年下滑，且降幅逐步增大，下降比例從2016年的20.54%增至2017年的50.37%，整體呈“”形變化。至2018年，浙江全省法院受理一審職務犯罪案件數量開始小幅回升。該變化趨勢也與前文提到的浙江省檢察機關查辦職務犯罪嫌疑人數量變化趨勢基本吻合。再來看廣東、江蘇兩省的數據，兩省法院受理一審職務犯罪案件數量變化趨勢與浙江省既有相似之處，也有明顯的差異。相似之處是，2015年至2016年，廣東、江蘇兩省法院受理案件數也出現下降趨勢，降幅分別是23.19%和10.87%。差異之處是，2017年，廣東、江蘇兩省法院受理一審職務犯罪案件數量止跌回升，并基本恢復至2015年的數量。但到了2018年，廣東、江蘇兩地判決職務犯罪案件被告人數同時出現下降，與浙江省小幅上揚正好相反。整體看來，2015年至2018年，廣東、江蘇兩省法院受理一審職務犯罪案件數量呈“”形變化（見圖3）。

圖3 浙江、江蘇、廣東三地法院一審職務犯罪案件收案情況

總而言之，國家監察體制改革試點前的2015年至2016年，浙江、江蘇、廣東三省法院受理一審職務犯罪案件數量均出現了不同程度的下降。但監察體制改革試點后，2017年浙江省法院受理一審職務犯罪案件數量繼續下跌，且下降幅度進一步加大，較2015年下降近61%。而未參加監察體制改革試點的廣東、江蘇兩省法院受理職務犯罪案件數量經歷2016年的下降后，2017年迅速上揚并恢復至2015年受理職務犯罪案件數量。而在2018年，浙江省受理一審職務犯罪案件數小幅回升，廣東、江蘇兩地則在監察體制改革在全國范圍內推廣后出現審結職務犯罪案件數下降趨勢。

行文至此，無論是國家監察體制改革試點地區還是非試點地區，監察體制改革實施后，該地區司法機關辦理職務犯罪案件數量大幅度下降的事實基本可以得到證實。13時任最高人民檢察院第三檢察廳廳長尹伊君曾介紹2018年全國檢察機關受理監察機關移送的職務犯罪案件數量比2017年檢察機關立案偵查的職務犯罪數量“下降幅度較大”。參見何強：《最高檢第三檢察廳廳長尹伊君：去年共辦33件省部級案件》，載搜狐網：http://www.sohu.com/a/300653013_114988，2019年3月15日訪問。結合職務犯罪案件在司法機關流轉的實況分析，還可以進一步得出國家監察體制改革試點地區監察機關移送職務犯罪案件數量大幅度下降的結論，監察體制改革與司法機關辦理職務犯罪案件之間負相關的關聯樣態“浮出水面”。質言之，監察機關的辦案實踐減少了職務犯罪案件移送司法機關的數量，監察權力的運行已對司法權之于職務犯罪案件的行使產生了實質性的抑制影響。那么令人不解的是，為何追求強化打擊腐敗的監察體制改革反而阻礙了司法機關依據刑事法律懲治職務犯罪的可能性？是什么因素導致最為嚴厲的刑罰措施被“束之高閣”？這種異常情況的潛在風險又將會是什么？對此，有必要作進一步的思考。

二、原因探究：監察機關辦案決策機制的形成基礎

監察體制改革是我國一項重大的政治體制改革舉措，也是強化黨和國家自我監督的重大決策部署。改革的目標是進一步“整合反腐敗資源力量，加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋”。14李建國：《關于〈中華人民共和國監察法（草案）〉的說明》，載新華網：http://www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/14/c_1122532994.htm，2018年8月26日訪問。從試點地區的實效情況來看，監察體制改革之后，“監委（監察委）履職有力有效，保持了懲治腐敗高壓態勢”。2017年1月至8月，北京、山西、浙江三地監察機關處置問題線索、立案件數和處分人數均同比有明顯上升。15從理論上講，在職務犯罪案件辦理的“監察機關調查—檢察機關起訴—法院審理”模式中，監察機關辦理職務犯罪案件（問題線索）數量與司法機關的辦理案件數量之間應是正相關關系。如同河流上下游流量變化關系一樣，如果處于上游的監察機關辦理職務犯罪案件（問題線索）數量大幅度增加，則下游的司法機關也應是“一片繁忙的景象”。但吊詭的卻是，實踐中監察機關查辦案件數量明顯增加時，司法機關辦理職務犯罪案件數量卻大幅度下降。為解此困惑，以下從表層原因和深層原因兩方面進行探究。

（一）表層探究：四種可能的原因

從數量邏輯上講，北京、山西、浙江三地司法機關2017年辦理職務犯罪案件數量下降的表層性原因，可能在于以下四個方面：一是試點地區的國家監察體制改革對國家公職人員形成了巨大的威懾力，有效減少了職務犯罪行為的發生，降低了職務犯罪案件的發案率。二是試點地區職務犯罪案件進入案發低谷期，多發的案件是職務違法和違紀案件，所以監察機關移送職務犯罪案件數量也相應減少。三是試點地區監察機關成立初期，各項組織機構的功能未能充分發揮，監察機關查辦職務犯罪案件的能力和辦案效率有待提高。四是試點地區監察機關在辦案過程中的某些做法，構成對職務犯罪案件的分流，使移送司法機關的職務犯罪案件數量大幅度減少。

誠然，以上四個方面的因素都可以導致職務犯罪案件移送數量的下降。但經過進一步分析發現，前三個因素并不成立。首先，職務犯罪案件具有高度隱蔽性，案件本身通常具有無直接被害人、無物理意義上的現場等特征，16參見劉忠：《讀解雙規偵查技術視域內的反貪非正式程序》，載《中外法學》2014年第1期。往往是犯罪行為實施后經過較長的時期才被發現，實踐中試點地區監察機關辦理的職務犯罪案件也多為“陳年舊案”，17以2018年上半年浙江省各級紀委監察委查處違反中央八項規定精神行為為例，違紀行為發生在2018年上半年的僅有85起，占比13.8%。其余違紀行為發生時間分別是2013年113起，占比18.3%；2014年77起，占比12.5%；2015年79起，占比12.8%；2016年101起，占比16.4%；2017年162起，占比26.2%。數據來源自浙江省紀委省監委網站：http://www.zjsjw.gov.cn/ch112/system/2018/08/01/031049306.shtml，2018年8月22日訪問。監察體制改革形成的威懾力不可能溯及改革之前的職務犯罪行為的發生。其次，根據實證犯罪學的“犯罪飽和理論”，一定時期內犯罪的數量與環境的比例是整體不變的，犯罪的周期性變化主要受社會環境影響。18“犯罪飽和理論”代表人物意大利犯罪學家恩里科·菲利認為，犯罪產生的原因在于人類學因素（生理及心理因素）、自然因素和社會因素的相互作用和結合。其中社會因素是影響犯罪周期性變化的主要原因。參見［意］恩里科·菲利：《實證派犯罪學》，郭建安譯，中國人民公安大學出版社2004年版，第151—159、170頁。監察體制改革前職務犯罪產生的社會環境，在同一區域內具有高度相似性，職務犯罪的產生和發展趨勢也應大體一致，與試點地區相近省份的司法機關查辦職務犯罪案件（犯罪嫌疑人）數量基本保持平穩即是佐證。最后，新成立的監察機關與紀委合署辦公，不僅具有了中央強有力支持、黨的機構的身份等優勢，而且調查權力覆蓋違紀、職務違法和涉嫌職務犯罪行為，權力行使不受刑事訴訟程序的限制并可以調動其他力量。19參見張建偉：《法律正當程序視野下的新監察制度》，載《環球法律評論》2017年第2期?？梢哉f，相對于檢察機關，監察機關查處職務犯罪案件的能力得到極大提升，在打擊腐敗的效果方面“宛如猛虎出柙”，延續了近年來紀委掀起的“廉政風暴” 的強勁勢頭，“試點工作取得明顯成效，加強了各級黨委對反腐敗斗爭的領導，優化了反腐敗體制機制，確保懲治腐敗力度不減?！?0趙樂際：《以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導 堅定不移落實黨的十九大全面從嚴治黨戰略部署——在中國共產黨第十九屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上的工作報告》，載新華網：http://www.xinhuanet.com/2018-02/12/c_1122410308.htm，2018年8月23日訪問。

至此，監察機關在辦案過程中對職務犯罪案件進行了分流，是職務犯罪案件移送數量銳減最可能的原因，那么導致監察機關如此作為的深層誘因何在？這個問題也不容回避。

（二）深層探究：案件為何要分流

1.“收支兩條線”制度下的涉案財物移送策略

職務犯罪案件的辦理基本上都會涉及涉案財物的處置問題，尤其在涉案財物價值幾何式增長21職務犯罪案件涉案財物金額巨大，全國檢察機關2013年至2017年立案偵查職務犯罪“為國家挽回經濟損失553億余元”。參見曹建明：《最高人民檢察院工作報告——2018年3月9日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上》，載《檢察日報》2018年3月26日。和我國刑事案件涉案財物管理體制不健全的背景下，依法處理涉案財物往往成為辦案機關無法回避的敏感話題。在國家監察體制改革之前，刑事案件涉案財物的管理并不完善，公、檢、法三機關對于涉案財物的管理呈“流水線”管理模式，三機關在各自管轄的階段對涉案財物具有較大的自由權限。雖然《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》和《監察法》對紀委和監察機關辦理案件涉案財物的處理進行了明確規定，強調屬于涉嫌犯罪所得的，應隨案移送司法機關依法處理；屬于違紀、違法所得的，分別由紀委和監察機關依法收繳，上繳國庫。22《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》第43條規定：“對被審查人違紀所得款物，應當依規依紀予以沒收、追繳、責令退賠或者登記上交。對涉嫌犯罪所得款物，應當隨案移送司法機關?！薄侗O察法》第46條規定：“監察機關經調查，對違法取得的財物，依法予以沒收、追繳或者責令退賠；對涉嫌犯罪取得的財物，應當隨案移送人民檢察院?！钡唧w的實施保障機制并未明確，缺乏對紀委和監察機關移送涉案財物的有效監督。故刑事司法實踐過程中出現的涉案財物移送亂象，23辦案機關囿于部門利益不愿或不及時移送涉案款項和貴重財物，以查扣的贓款贓物來彌補經費缺口。參見葛琳：《刑事涉案財物管理制度改革》，載《國家檢察官學院學報》2016年第6期。在監察機關辦案實踐中同樣有出現的可能。即使在國家對于監察工作經費支持力度大幅度增加的情況下，也不能徹底消除對監察機關不按照法律規定移送涉案財物的合理懷疑。

在實踐操作層面，不移送涉案財物的方法有多種，但通過改變案件的性質，將職務犯罪案件按照違反黨紀政紀、職務違法案件處理，再通過“收支兩條線”的規定實現辦案經費的增加無疑是最為隱蔽又安全的方法。按照規定，監察機關辦理的違法案件的涉案財物需要上繳國庫，但我國紀檢監察機關早在20世紀末就開始實行“收支兩條線”制度。24參見中共中央紀委、監察部于1998年8月25日印發的《關于紀檢監察機關加強對沒收追繳違紀違法款物管理的通知》。在此之后，“收支兩條線” 一直施行于紀檢監察領域。25例如江西省財政廳《進一步做好基層紀檢監察機關辦案經費保障工作的通知》（贛財行〔2008〕55號）規定，各地紀檢監察機關在查辦案件中收繳的違紀款項，在案件查結后，應按照“收支兩條線”的要求，全部上繳當地財政。各級財政在安排預算時，應確保本級紀檢監察機關辦案支出的需要，預算執行中如有缺口，應通過一次性追加辦法解決?！吨泄矊幊强h紀律檢查委員會 2017年度決算公開報告》也提到在財務收支管理方面“嚴格實行‘收支兩條線’管理”。根據“收支兩條線” 的規定以及財政經費的撥付實踐，監察機關上繳國庫的財物數額越多，財政分撥的經費也會相應增加。所以，為了獲得更多的經費支持，地方監察機關可能將涉嫌職務犯罪案件按照違紀、職務違法案件處理而不通過正常程序向司法機關移送。

2.集體決策的權力運行機制

《監察法》賦予了監察機關對于職務犯罪的調查權。從權力繼受的角度看，監察機關的調查權演變自檢察機關的職務犯罪偵查權，但從目前的實踐探索來看，監察機關在有意忽略對檢察機關行使多年的職務犯罪偵查權運行模式的借鑒，監察機關辦案權的內部運行方式展現出較強的行政化色彩。以山西省為例，山西省監察委將監察職能分為案件監督管理、執紀監督、執紀審查和案件審理等四種職能。其中，案件監督管理職能主要是收集并分流各類問題線索，執紀監督職能是對問題線索提出處置意見，執紀審查職能是查明案件事實，案件審理職能負責審核決定案件辦理結果。在這樣的案件流轉過程中，職務犯罪案件的辦理要經手案件監督管理室、執紀監督室、執紀審查（調查）室和案件審理室等四個內設機構（見圖4）。而在這一過程中，監察機關的行政式集體會議決策發揮著極為重要的作用。

圖4 山西省紀委監察委查辦案件流程

為便于理解，筆者將山西省紀委監察委辦理案件過程中的各種會議分為三類：第一類是內設機構的內部會議，如執紀監督室的問題線索處置研判會議；第二類是某項職能工作的專題會議，如執紀監督專題會議、執紀審查專題會議、案件審理協調會分別討論研究各自職能工作中的關鍵事項辦理事宜；第三類是省紀委監察委會議，研究決定案件的最終處理結果。

監察機關的行政式集體會議的作用具體表現在：一是執紀監督室內部研判會議擬定處置意見。執紀監督室收到案件監督管理室分流的問題線索后，通過召開內部研判會議擬定處置意見，處置意見分為談話函問、初步核實、暫存待查和予以了結四種。二是省紀委監察委執紀監督專題會議決定處置意見。執紀監督室將處置意見提交省紀委監察委執紀監督專題會議研究，會議形成會議紀要，明確線索分類處置意見，其中，被列入初步核實一類的線索移交執紀審查（調查）室進一步調查。三是省紀委監察委執紀審查專題會確定調查方案。執紀審查（調查）室收到初核線索后，經初核認為涉嫌違紀違法犯罪提出立案申請，省委領導批準后，成立調查組進行調查并形成調查報告，調查報告提交至省紀委監察委執紀審查專題會討論決定。四是案件審理協調會議審議處置意見不一致的案件。案件審理室審核卷宗等材料后，認為案件事實不清、證據不足或案件定性有重大分歧時，可以提交案件審理協調會討論。五是省紀委監察委會議審議審理報告和審核報告。執紀審查室調查終結后將調查結果、案卷和證據材料移交案件審理室；案件審理室審理后出具審理報告和審核報告，其中，審理報告針對被審查（調查）人涉嫌違紀違法事實提出黨紀處分、政務處分意見，審核報告針對被審查（調查）人涉嫌職務犯罪提出罪與非罪、此罪與彼罪以及是否移送審查起訴的處理意見。這兩個報告須經過省紀委監察委會議討論決定，并報同級黨委批準。26參見霍思伊：《監察體制改革：三試點省市全方位推進》，載《中國新聞周刊》2018年第9期。

從上文可以看出，山西省監察委調查的職務犯罪案件從問題線索收集到移送檢察機關審查起訴，至少歷經四次集體會議研究（有爭議的案件還要增加一次案件審理協調會討論研究）。27在其他試點地區，監察機關辦案過程中的集體會議決策現象同樣普遍存在，只是會議存在的階段略有不同。比如，北京市海淀區紀委監察委案件監督管理室在將問題線索提請問題排查會議，研究討論線索的處置辦法，并確定承辦的審查調查部門。審查調查部門初核后經集體決策、批準后確定是否立案。參見王珍、李光：《他們這樣開展執紀監督和審查調查——各省區市推進監察體制改革試點工作掃描之三》，載《中國紀檢監察報》2018年1月7日。這四次會議研究對于案件的辦理進展是必不可少的，而且具有決定性作用，任何一次會議審議結果的否定性評價都會成為案件移送檢察機關審查起訴的“阻卻事由”。加之，這幾類會議的大多數參會人員并非案件承辦人且具有典型的科層控制特征，這無疑會進一步加劇監察機關的行政式集體會議對于移送職務犯罪案件的負面影響。不難預見，這種“層層過濾”的集體會議式的行政決策方式將會成為監察機關辦理案件時基本的內部管理和權力控制模式，對職務犯罪案件能否被移送司法機關處理發揮著至關重要的關口作用。

3.有待完善的辦案責任體系

相對于經歷了司法責任制改革的法官、檢察官群體，監察官職業群體還處于誕生初期，監察官辦案責任體系尚不完善。雖然《監察法》第14條規定了我國實行監察官制度，為依法確定監察官的等級設置、任免和晉升等制度確立了法律依據。28《監察法》第14條規定：“國家實行監察官制度，依法確定監察官的等級設置、任免、考評和晉升等制度?！钡壳翱磥?，該條對于監察官制度的發展和完善僅僅是提供了目標指引，具體的實施路徑還不明確。根據法官、檢察官隊伍建設的經驗，監察官制度從初創到最終確立并完善，將會是一個涉及面廣泛、牽連部門眾多、時間周期較為漫長的過程。在這一過程中，監察官制度的設計者既要參考借鑒法官、檢察官、警官制度，又要使之獨立并體現監察官特色；既要合理設置監察官等級層次和扁平化結構，又要設計監察官任免、考評、晉升等具體機制；既要給予監察官權責對等的工資待遇，又要考慮國家財力負擔以及與其他相關隊伍工資待遇的協調問題。29參見《監察法釋義：第十四條 國家實行監察官制度，依法確定監察官的等級設置、任免、考評和晉升等制度》，載《中國紀檢監察報》2018年4月8日。

正因為制度建立工程的浩繁，監察官制度的具體完善措施仍未出臺，這直接影響了國家監察權的運行效率。在這一問題上，更值得關注的是監察官辦案責任制的缺失。具體表現在：一是監察機關辦案主體不明確。在實際中，案件的承辦主體是監察機關內設的科室，監察官并非案件的承辦責任人，案件的重大決策由行政化會議決定，集體負責制最大的隱患就是“集體負責等于沒人負責”，辦案的責任和壓力不能直接傳導為監察官的責任和動力。30筆者訪談過一些從檢察機關轉隸到監察機關的監察人員，大多受訪者表示相對于在檢察機關工作時期的心理壓力和辦案任務，監察機關的整體工作節奏要慢一些，感覺沒有以前那么忙。二是監察官的職責和權力未明確。監察官作為監察機關的基本構成單元，對監察官明確的權力賦予和職責劃定是確保監察權有效運行的關鍵，但是目前關于監察官的具體職責和權力范圍的規定付之闕如。三是監察機關內部的追責機制不明確?！侗O察法》對于監察官責任追究采取了概括式立法的方式，偏重于禁止性行為的列舉，但對于關鍵的辦案責任如何認定、如何追究并未涉及，無法保障對監察官進行公平合理的責任追究，更遑論以完善的追責機制推動監察機關辦案質量和效率的提升?？傊?，監察機關辦案責任體系的不完善，未能給監察官辦案提供足夠的授權空間和壓力傳導，存在監察官消極怠工、效率低下的現實可能。

4.機關屬性的政治定位

經過改革，監察機關整合了行政監察、職務犯罪偵查以及預防腐敗等方面的職能，并與黨的紀律檢查委員會合署辦公。職能的“多合一”與機構的“二合一”，使監察機關“所進行的監督、調查和處置等職權具有了同步性和同質性”，針對職務犯罪的調查也“同時具有了黨紀調查、政紀調查和刑事調查的性質”。31陳瑞華：《論監察委員會的調查權》，載《中國人民大學學報》2018年第4期。不同性質的權力對于監察機關的影響存在大小差異，黨紀調查、政紀調查對監察機關的影響更為突出，賦予了監察機關濃郁的政治屬性。在官方主流媒體的表述中，也明確強調監察機關的政治屬性，要求將政治屬性作為監察機關的第一屬性。32新華社發文中進一步“明確監察委員會實質上就是反腐敗工作機構，和紀委合署辦公，代表黨和國家行使監督權，是政治機關，不是行政機關、司法機關。在履行監督、調查、處置職責過程中，始終堅持把講政治放在首位”。參見《積極探索實踐形成寶貴經驗 國家監察體制改革試點取得實效——國家監察體制改革試點工作綜述》，載新華網：http://www.xinhuanet.com/2017-11/05/c_1121908387.htm，2018年8月25日訪問。受此影響，在實踐中，監察機關表現出較強的政治性，具體體現在以下方面。

首先，監察機關的具體工作接受同級黨委的審核批準。同樣以山西省為例，作為案件（問題線索）辦理流轉過程中的重要環節，山西省監察委需要將辦理意見報省委批準后，案件（問題線索）辦理才可以繼續進行。一是在立案環節，省委審核批準立案。執紀審查（調查）室初核結束后認定涉嫌違紀違法犯罪，向省委提出立案申請，省委同意后才能予以立案。二是在調查環節，省委審核批準調查方案。調查組擬定對被調查對象采取的措施、談話方案、外部調查方案、安全方案和防逃方案等，經省紀委監委執紀審查專題會討論確定后，還需報省委審核批準。三是在審核把關環節，省委審核批準案件處理結果。案件審理室擬定的審理報告和審核報告經省紀委監察委會議討論通過后，需要報省委審批。

其次，監察機關和紀委在實踐中高度融合。紀委是黨的機構，監察機關是國家機構，但由于合署辦公，二者之間相互交融密不可分。一是從監察機關領導任職情況來看，監察機關領導多由紀委領導兼任。以省級監察委為例，各省級監察委主任和副主任分別由各?。▍^、市）紀委書記、紀委副書記兼任，監察委委員也主要由紀委常委兼任。33參見《全國各省區市紀委監委領導一覽表》，載中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會官方網站：http://www.ccdi.gov.cn/toutu/201802/t20180211_163850.html，2018年8月25日訪問。二是在內設機構設置上，紀委監察委的機構設置與之前紀委的機構設置大同小異，監察機關和紀委的職能工作都由各個內設機構具體承擔，在問題線索的處理過程中監察權力和紀委權力相互交織。三是紀委的工作要求同樣適用于各級監察機關。其中，對于移送職務犯罪案件影響最大的莫過于“四種形態”的要求。34“四種形態”由2015年9月時任中共中央紀委書記王岐山在福建調研時提出，《中國共產黨黨內監督條例》進一步將“四種形態” 明確為：經常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態；黨紀輕處分、組織調整成為違紀處理的大多數；黨紀重處分、重大職務調整的成為少數；嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數。多部黨內法規先后對此進行了明確。35在當前的治理體制下，“四種形態”提出后立即在我國打擊和預防職務犯罪領域產生了重大影響，36前文介紹的山西、浙江、江蘇、廣東、天津等地檢察機關2016年查辦職務犯罪案件數量均出現不同程度的下降，即是例證。也影響了紀委監察委內部的權力配置，37雖然表面看來紀檢監察機構是各級紀檢監察委的重要組成部分，但是在“工作力量進一步向執紀監督一線傾斜”的要求下，紀委監察委的主要力量是投放在執紀監督機構，如山東省紀委監察委內設8個執紀監督室、4個執紀審查（調查）室，山西省紀委監察委內設8個執紀監督室、3個執紀審查（調查）室。執紀監督更側重于“四種形態”中的前兩種。并成為監察機關實際工作的“重要遵循”。筆者認為，“四種形態”既是完善并加強黨員干部監督的方法論，以盡快遏制職務犯罪案件的高發態勢，也是追求給予違紀違法的黨員干部監督處分措施呈由輕到重的 “倒金字塔”分布的理想狀態，冀望通過全面體系化的監督執紀避免黨員干部成為嚴重違紀違法立案審查的對象?？陀^來看，職務犯罪現象的徹底扭轉絕非易事，實現“四種形態”的遞減分布絕非“朝夕之功”，故當前實踐“四種形態” 還應以之作為“方法”最為適宜。但是，在“方法”與“目標”不太清晰的狀態下，“目標”的盡快實現對于監察機關更具有吸引力，這會誘使監察機關在辦案過程中有意通過用較輕的政務處分代替刑事處罰，以控制職務犯罪案件的移送數量。比如，近年來全國紀檢監察機關查處違反“八項規定”給予黨紀政紀處分（政務處分）人數總體上升勢頭不減，2015年至2018年漲幅分別是43.67%、25.03%、17.9%和27.78%。38在強調“四種形態”遞減分布的目標指導和業績觀引導下，本應進入司法程序的職務犯罪案件通過會議決策和領導審批被消釋在監察機關的調查程序中也就不足為奇。

三、不容忽視的隱憂：職務犯罪案件“監察分流”存在的風險

國家監察體制改革啟動以來，理論界和實務界一直對于監察機關的職權行使有較多爭議。雖然立法者根據意見對提交討論的草案進行了修改，但最終出臺的《監察法》顯然沒有全面回應各界的爭議，在部分熱議的領域還存在有意抑或無意的“空白”。例如，在監察機關是否移送職務犯罪案件這一問題上，司法機關就無法進行有效的監督，而只能由檢察機關和法院依照《刑事訴訟法》的規定，通過審查起訴活動以及之后可能的審判活動對監察機關的調查行為進行制約。但是，這種事后監督的前提是監察機關向檢察機關移送了職務犯罪案件。假如案件沒有被移送，檢察機關和法院對于監察機關的約束和制約就無從談起，由此產生的潛在隱患令人擔憂。

（一）刑事實體法層面：有削弱刑法可預測性之嫌

在“刑不可知，則威不可測”的人類社會時期，刑法的可預測性尚未成為一個突出的話題。但隨著經濟社會的發展和資產階級革命的興起，以明確的刑事法律打破封建統治階級對于刑罰的擅斷，進而制約國家權力的理念被廣泛傳播和接受，刑法的可預測性開始成為人們追求的法治目標之一。在此過程中，貝卡利亞關于法律的確定性的幾何基數思想以及之后費爾巴哈進一步總結發展得出的“法無明文規定不為罪，法無明文規定不處罰”的罪刑法定原則，將刑法的可預測性正式推向了人類社會法治文明發展的歷史舞臺。刑法的可預測性意味著刑法從制定到運行，都要立基于公民（包括罪犯和被害人）對刑法立法及其運作的可預知性、可等待性乃至可期盼性，即刑法對于公民而言的期待可能性或可被期待性。39參見馬榮春：《刑法的可能性：預測可能性》，載《法律科學》2013年第1期。而具體至本文，如果職務犯罪案件未能進入司法程序，案件當事人及社會公眾基于個案對刑法的預測和期待只能淪為虛幻。某種意義上，刑法的可預測性是諸多刑法基本原則的產生基礎和存在保障，刑法喪失可預測性會導致刑法基本原則的失靈，并最終導致刑法公信力的喪失。

首先，刑法的可預測性受損將影響罪刑法定原則所蘊含的秩序價值。罪刑法定原則的秩序價值體現在人們通過明確的刑法條文可以預測刑法對自己行為的態度和評價，拉德布魯赫指出“這種可預測性至少能夠允許人們獨立地規劃自己的未來，并且在規劃中及行動的考慮中納入法律秩序的要求”。40［德］約瑟夫·夏辛、［德］容敏德編：《法治》，阿登那基金會譯，法律出版社2005年版，第45頁。職務犯罪案件如果沒有被移送起訴，對職務犯罪人的定罪量刑就無法進行，其實施犯罪時可能預測到的刑罰自然也就不能實現。如果刑事追訴程序沒有被啟動，犯罪人就不能直接感知刑法對自己行為的評價，其繼續作案危害社會就存在可能。而如果職務犯罪人可以經由監察程序逃脫刑罰，社會公眾要求嚴厲打擊這類犯罪的迫切愿望就會落空，守法公職人員對于守法價值的認同度和堅持度就會受到損害，進而反向激發其實施職務犯罪危害社會的僥幸心理。其次，刑法的可預測性受損將影響平等適用刑法原則的落實。平等適用刑法原則是法律面前人人平等原則在刑法領域的具體化，包括定罪平等、量刑平等與行刑平等三個方面。其核心要義是“指對一切犯罪的人，在適用刑法上都應當依據其規定同等定罪，同等追究刑事責任，同等行刑，絕不允許任何人享有超越法律的特權。在這里，適用的主體對象是專指犯罪的人，即不論犯罪的人種族、性別、職業、地位、出身、財產狀況如何，只要他實行了危害社會的行為，依法應受刑罰處罰的任何犯罪的人”。41潘玉臣：《試論罪刑適用平等原則》，載《中國法學》1998年第2期。更進一步講，刑法的預測可能性并非僅僅取決于行為前是否存在明文的法律規定，也取決于行為后法院對相同或類似行為的處理結論。也就是說，刑法的可預測性不僅取決于刑法條文對于民眾是否具有充足的明確性，還取決于司法機關對相同行為的刑法適用能否給民眾以清晰一致的啟示。如果自然情況基本一致的兩位公職人員實施了相同的違法犯罪行為，其中一位被移送司法機關追究刑事責任，而另一位只被黨紀、政務處分，那么“人們必然認為，成文刑法只是適用于膽小者與倒霉者，對于其他人而言只是擺設”，42張明楷：《法治、罪刑法定與刑事判例法》，載《法學》2000年第6期。這種認識的傳播顯然會給法治國家的建設帶來巨大的傷害。

（二）刑事程序法層面：有抵牾刑事程序正義之惑

“程序正義”（procedural justice）一詞最早源于英美法中的“正當程序”（due process）。43參見［日］谷口安平：《程序的正義與訴訟》，王亞新、劉榮軍譯，中國政法大學出版社1996年版，第4頁。關于程序正義的理論思辨和學術爭議可謂是汗牛充棟，但如今已達成的基本共識是，對任何個體權益的剝奪，其程序本身應具備正當性、合理性，均需保證其享有被告知權、陳述權和請求聽取權，通過這樣的程序所得出的結果因能夠得到人們的廣泛接受，也就具有了正當性和合理性。程序正義原則之于監察程序，不僅體現在被調查（審查）對象應獲得充足的權利保障，也必須構建一系列旨在防范監察機關程序性違法行為的措施，而其中司法機關基于刑事調查程序的正當性要求對監察機關的監督和制約就顯得必不可少。在《監察法》制定期間，不少學者堅持認為監察機關應受到《刑事訴訟法》的約束，監察機關的調查行為必須符合程序正義的標準，應具有足夠的公開性和透明性。但是，立法者出于某種擔憂，堅持監察機關不需遵守刑事程序法的觀點，沒有將監察機關定性為司法機關或行政機關，暫避了監察機關接受《刑事訴訟法》規范的輿論旋渦。如此一來，檢察機關和法院根據程序正義原則對監察機關實行程序性監督和程序性制裁只能存在于理論層面。

檢察機關作為國家的法律監督機關，享有并承擔監督國家法律實施的權力和責任。雖然從法律監督機關的定位不能推導出檢察機關享有領導和指揮偵查的權力，但法律監督權的內涵一定包含對偵查活動的開展進行法律監督。而且人們越來越深刻地認識到，偵查活動的進行應服務于公訴活動的有效開展。檢察機關為保證公訴活動的順利進行和法律的正確實施，需要依照刑事程序法引導偵查機關依法開展偵查活動。44參見詹建紅、張威：《我國偵查權的程序性控制》，載《法學研究》2015年第3期。近年來，檢察機關的檢察監督體系已經較為完善，程序設置也基本切實有效，尤其是近年來偵查監督取得了一定的成績。45但是根據《監察法》的規定，檢察機關只能對監察機關進行被動的“事后型” 監督，即只有當監察機關移送職務犯罪案件后，檢察機關才能通過是否采取強制措施、是否提起公訴等方式進行事后制約。檢察機關對于未移送的案件以及監察程序中的調查行為沒有監督權力和監督渠道。

法院雖然是專門的國家審判機關，但因為檢察機關審查起訴環節的存在，法院的審理程序與監察機關的調查程序之間難以形成直接的鏈接。由于在現行的立法框架下，“監察機關調查—檢察機關起訴—法院審理”的辦案流程仍然是一種“流水線作業”模式，監察機關針對職務犯罪案件的調查行為所取得的“收獲”和留下的“痕跡” 仍需經過法院審理程序的“檢驗”。對于監察機關辦理的職務犯罪案件，其收集的證據需要經過檢察機關的公訴活動進入審理程序，經過特定的程序規則審查認定后，才能作為定罪量刑的依據；同時，監察機關采取的非法調查行為也應成為法院進行程序性制裁的審核對象。然而在當前體制下，基于程序正義原則發展起來的程序性制裁是否可以適用于監察機關的違法調查行為，不僅存在調查行為是否為偵查行為的性質之爭，而且還存在監察機關不移送案件致使程序性制裁程序無法啟動之惑，應該引起足夠的重視。

（三）司法體制層面：有不當制約司法權之憂

從20世紀90年代開始，我國進行了30多年的司法體制改革，改革的一個主要目標就是要革除司法權“地方化”和“行政化”的頑疾，確保人民法院、人民檢察院依法獨立公正行使審判權和檢察權。黨的十八屆四中全會之所以明確提出“推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革”，其鋒芒所指的就是“以偵查為中心”的這種抑制司法權功能正常發揮的訴訟構造。毋庸置疑，經過近現代化改革，我國的司法體制在整體上已經基本實現了司法權與行政權的分離，但由于種種原因，司法權及司法活動在“去地方化”和“去行政化”的體制與機制設計上仍存在繼續完善的空間，司法體制結構上的分權和相應的保障機制還應得到進一步加強。46參見張建偉：《現代刑事司法體制的觀念基礎》，載《中國法學》2000年第4期。而今，監察權的創設進一步提升了合理規范司法權運行機制和完善相應保障機制的急迫性和必要性。

有學者指出，國家監察機關因改革而具有的憲法機關的地位，國家監察權已成為一項憲定權力?；趹椃ǖ南拗乒珯嗔δ茉O置，監察機關應在憲法所預設的“軌道”上行使著監察權，并在權力行使過程中與其他國家機關產生關聯。47參見秦前紅：《我國監察機關的憲法定位——以國家機關相互間的關系為中心》，載《中外法學》2018年第3期。而司法機關與監察機關的關聯則直接體現了司法權與監察權的制約關系，其中司法權對于監察權的制衡在當前階段更具意義。但令人遺憾的是，我國現行的法制體系在賦予司法權制約監察權的資格和能力方面顯得有些“畏手畏腳”，導致司法權對于監察權的制衡能力較為微弱，甚至反而有可能受制于監察權。作出這一判斷的主要理據如下：一是司法權制衡監察權的渠道不暢通。司法權作為一種判斷權，其完整的形態包含著三方面內容，即判斷什么——判斷對象，由誰進行判斷——判斷主體，判斷是怎樣進行的——判斷主體與判斷對象的聯結方式和途徑。48孫萬勝：《司法權的法理之維》，法律出版社2002年版，第36頁。如果監察機關拒絕將本應作為司法權判斷對象的職務犯罪案件移送司法機關，那么司法機關只能是“巧婦難為無米之炊”。同時，《監察法》采取的將監察程序與司法程序截然分割的做法，也阻斷了司法權之于監察權專斷職務犯罪案件移送的制衡通道。二是監察實踐中的監察辦案決策機制已形成了“會議中心主義”。監察機關的會議結果直接決定了職務犯罪線索的分類、是否立案以及要否移送司法機關以追究被調查人的法律責任等關鍵問題。49由于監察機關與黨委、紀委特殊的密切關系，筆者將監察辦案環節中黨委、紀委對于是否立案、采取怎樣的調查方案等事項采取集體會議的方式進行審批或作出決定的做法，也納入“會議中心主義”的范疇。監察實踐中出現的部分地區檢察機關、法院提前介入監察程序以配合監察機關辦案的情景，則進一步將“會議中心主義”覆蓋至職務犯罪的整個辦理流程。根據筆者的了解，實踐中有的地方監察機關往往會邀請檢察機關、法院派員提前介入參與案件辦理，部分地區監察機關甚至還建立了包括檢察院副檢察長、法院副院長在內的咨詢專家庫，對于疑難和有爭議的監察案件提前進行“會診”。這種“會診”表面上看是司法權提前介入監察程序，但這種介入是被動受邀型的，司法機關能否或要否介入以及案件最終辦理結果的決定權仍然在監察機關，司法權的介入實質上輔助了監察權的強大。此外，檢法兩機關被動地提前介入監察程序給司法程序的后續推進所帶來的不利影響也不容小覷：經過檢法兩機關領導“會診”的案件進入司法程序后，承辦案件的檢察官和法官將會面臨巨大的無形壓力，司法程序是否會淪為對監察機關移送意見的“被動確認”程序，不得不讓人深感憂慮。

四、未來的進路：由點及面、由里到外的完善措施

對于當前監察權力運行可能存在的法治困境問題，理論界已提出了諸多“確保監察委員會調查權在法治軌道上有序運轉”的改進建議。50參見劉艷紅：《監察委員會調查權運作的雙重困境及其法治路徑》，載《法學論壇》2017年第6期。這方面的論述還有陳光中、邵?。骸段覈O察體制改革若干問題思考》，載《中國法學》2017年第4期；卞建林：《監察機關辦案程序初探》，載《法律科學》2017年第6期；龍宗智：《監察與司法協調銜接的法規范分析》，載《政治與法律》2018年第1期；左衛民、安琪：《監察委員會調查權： 性質、行使與規制的審思》，載《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2018年第1期；陳衛東：《職務犯罪監察調查程序若干問題研究》，載《政治與法律》2018年第1期；等等。但是筆者認為，任何一項改革以及對于改革的完善措施都必須植根于中國的特定語境，成功的改革舉措必須得到國家層面的支持，也要獲得社會層面的認可。國家為“保持懲治腐敗高壓態勢”而成立監察機關，在強化打擊腐敗犯罪力度的同時，弱化了對于被調查（審查）人的權利保障以及司法權力對于監察權力的制衡的做法雖然飽受法學界的異議，但在國家層面和社會層面，執政的政治實體和社會民眾都表露出空前一致的積極認可，表現出對于改革措施“瑕不掩瑜”的高度包容和大度理解。有鑒于此，筆者認為，監察機關移送職務犯罪案件的機制完善也應遵從中國的現狀，在被接受允許的空間內按照“由點及面、由里到外”的策略，先推行近期能夠獲得支持的解決之道，并以之為基礎塑造國家監察體制改革遠期完善的可行之路，以實現國家監察權運行的法治化。

（一）近期之道：監察權內部運行的機制完善

1.建立違紀案件和涉嫌職務犯罪案件的分流機制

當前監察實踐對違反黨紀政紀、職務違法和涉嫌職務犯罪的問題線索（案件）未做任何區分，統一納入監察調查（審查）程序，猶如通過一條生產線生產多種不同規格的產品一樣，不同性質的案件具有不同的證明標準和程序要求，將之雜糅在一起會導致監察機關案件審查（調查）部門工作時面臨混淆和阻礙?？紤]到職務犯罪案件調查程序的啟動條件和證明標準明顯高于違紀案件，筆者認為應在紀委監察委內部51因為案件分流時還可能涉及違反黨紀的案件，而此類案件是由紀委負責的，所以這里使用了紀委監察委的表述。建立違反黨紀政紀案件與職務違法、涉嫌職務犯罪案件的分流機制，52為便于操作，普通的職務違法案件也應統一納入涉嫌職務犯罪案件的辦理流程中。將案件線索分為兩個審查（調查）程序，并配之必要的輔助性措施。

首先，在問題線索的梳理分析階段將違反黨紀政紀案件和涉嫌職務犯罪案件進行分流。其中，對于涉嫌職務犯罪案件的線索分流應采取嚴格標準，凡可能構成職務犯罪的案件線索必須分入監察機關的職務犯罪案件辦理程序。對于職務違法的案件線索，考慮到違法行為和犯罪行為的模糊性和難分辨性，故也應納入職務犯罪案件辦理程序。職務違法行為人和職務犯罪嫌疑人的黨紀、政紀調查也一起并到職務犯罪辦理程序。當然，這種分流并非絕對不變，如果隨著審查（調查）工作的進行，發現案件應歸入另一辦案程序的，可以進行轉換，但應履行嚴格的審批程序，以防肆意轉換程序。同時，也應配套必要的分流監督機制，強化對負責問題線索分流的監察官的監督和責任追究。其次，涉嫌職務犯罪案件的調查程序應嚴格參照刑事偵查程序，證據的收集規范、案件事實的證明標準等要主動向刑事程序法的要求“看齊”，以便于移送司法機關時的“無縫對接”。最后，成立職務犯罪案件調查組織，專職負責職務犯罪和職務違法案件的調查。從可行性的角度，目前可以考慮在案件審查（調查）室組建若干職務犯罪案件調查組，專門負責職務違法和職務犯罪案件的調查；待時機成熟時，將案件審查（調查）機構分為并行的紀律調查機構和刑事調查機構，由紀律審查機構行使黨紀、政紀調查權，刑事調查機構行使刑事調查權。53陳瑞華：《論監察委員會的調查權》，載《中國人民大學學報》2018年第4期。

2.明確監察官辦案責任制

伴隨著國家監察體制改革的全面推進，監察官成為國家工作人員隊伍中的新生群體。監察官作為監察機關職能工作的具體執行者，對于監察權力的運行具有重要意義。當前監察官隊伍建設正處于起步階段，監察官的任職、晉升、薪酬等方面的具體制度還在研究中。從長遠發展來看，建立監察官辦案責任制，充分賦予監察官辦案職權、明確監察官的辦案責任應是監察官隊伍建設的必然趨勢。由于與檢察官、法官群體高度的相似性，監察官隊伍建設應充分借鑒檢察官、法官隊伍建設的經驗和教訓，尤其注意吸取司法責任制改革的寶貴經驗。

明確監察官辦案責任制的目的是，在監察機關內部，通過逐步認可并樹立監察官辦案的主體地位，進一步規范監察機關內部權力運行，并為遠期的司法機關介入監察程序做好鋪墊。主要的措施有兩個：一是明確監察官的職權范圍，充分賦予監察官在職權范圍內辦理案件的獨立自主權。當前監察機關辦案是以部門科室為辦案主體，監察官個體對于案件的辦理并無作出決定的權限。為避免集體辦案負責制的潛在危害，應對監察官進行合理且必要的授權，科學制定各級監察官的權力清單，明確不同職級監察官的職權范圍，并確保監察官在各自職權范圍內獨立自主地行使職權。由于監察機關在組織結構上呈較強一體化的特征，可以將立案、采取留置措施等重大事項的決定權交由高級監察官（監察委主任較為適宜），以實現監察官自主辦案和監察機關領導監督約束監察官辦案的有機融合。在監察官辦案責任制實施初期，也可以設置1—3年的過渡期，過渡期內重大事項的決策仍由監察機關集體會議決定。二是明確監察官的責任承擔，實現權責的統一?！皺嗔υ谶\行過程中，必須以其相應的責任為基本保證。責任為權力設立了一種合理界限，使權力運作成為主體所施發的一種具有負責精神的行為過程，沒有責任的權力就是一種被濫用的權利?！?4劉金國：《權力腐敗的法律制約》，載《中國法學》2000年第1期。賦予監察官權力的同時，應尊重權力運行的規律和理性，構建完善合理的監察官問責體系。具體包括監察案件錯案認定和追責啟動機制、辦案責任的合理劃分、具體責任承擔及豁免、懲戒措施體系及適用機制等方面，確保通過必要的責任壓力督促監察官提高辦案責任心和辦案能力，合法有效地運用手中的監察權。同時，追責壓力的大小也應該控制在適度范圍，避免給監察官辦案產生不合理的壓力負擔。

（二）遠期之途：監察權外部制約的規范與加強

1.規范黨委（紀委）對于監察機關的影響方式

立法者通過把檢察機關的職務犯罪偵查權轉移到監察機關，再實行監察機關和紀委合署辦公的機構設置，巧妙地將國家職務犯罪偵查能力予以保存，并與紀委較強的問題線索收集能力予以結合，形成了監督對象全覆蓋、問題線索來源廣泛、查處力度強勁的打擊職務犯罪新局面。筆者堅決擁護黨中央嚴厲打擊貪污腐敗行為的重大決策，高度贊成當前打擊貪污腐敗的一系列舉措，但認為具體措施的實施應根據實際情形的變化而及時調整。我國當前監察權力運行的重心在于迅速遏制貪污腐敗行為的高發態勢，而權力之間的制衡和被調查人的權利保護處于相對的邊緣位置。當隨著監察權力的運行，職務犯罪案件發案率明顯下降后，反腐的重心應轉移至“法治反腐”，立法者應加重對監察權制約和對被審查（調查）人權利保障的砝碼，及時調整失衡的法益天平。而這其中，規范黨委（紀委）對于監察機關的影響方式具有關鍵性意義。

首先，必須認清和承認，黨委（紀委）對于監察機關的影響將長期存在是必須面對的現實和未來趨勢，監察機關在黨建等方面要接受黨委的領導，在案件辦理方面也需要黨委的支持，絕不能脫離黨的領導。其次，黨委（紀委）對于監察機關辦理案件的影響應偏重于監督，而非干預。黨委（紀委）對監察機關辦理職務犯罪案件的影響應遵循“終端把控、逆向審批、正向監督”的原則?！敖K端把控”是指黨委（紀委）對于監察機關案件辦理結果進行審核，形成終結性結果把控，以統一監察機關查辦案件的適用標準和結案結論。由黨委（紀委）審核結果的案件范圍不宜過廣，可以由省級黨委（紀委）對省部級以上黨員干部的涉嫌職務犯罪案件和具有重大影響的、社會廣泛關注的案件進行審核，其他級別的公職人員案件可由相應級別的監察機關全權處理。黨委（紀委）不同意案件辦理結果的，不能直接更改辦理結果，而應退回至監察機關重新調查。這樣就將特殊案件辦理的法律責任落實給監察機關，而將政治責任賦予黨委，可以避免黨委直接審批案件帶來的責任界限不清晰的問題。55參見龍宗智：《監察與司法協調銜接的法規范分析》，載《政治與法律》2018年第1期?！澳嫦驅徟笔侵更h委（紀委）對于監察機關辦理案件的程序倒流及中止情況進行審批，具體包括案件撤銷立案、調查程序終止、扣留涉案財物、不移送審查起訴、違紀案件和涉嫌職務犯罪案件的相互轉換等特殊情形，保證監察機關案件辦理的公正性和合法性?！罢虮O督”是黨委（紀委）對于正常的案件辦理流轉過程進行間接監督，不直接參與辦案監督，主要方式是接受被審查（調查）人及其近親屬控告申訴、社會舉報等。

2.允許司法機關適度參與監察程序

欲達到監察權力規范運行的理想狀態，外界力量對于監察權力實施有效的監督制約必不可少，而司法權則無疑是最適合的“角色擔當”。對于這一命題，學界已有諸多不乏建設性的論述，中央高層也指出了監察機關與司法機關應形成相互配合又相互制約的體制機制。56中紀委書記趙樂際在十九屆中紀委第二次全體會議上的工作報告中指出，要“加強監察機關與審判機關、檢察機關、執法部門的工作銜接，形成既相互配合又相互制約的體制機制”。參見趙樂際：《以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導堅定不移落實黨的十九大全面從嚴治黨戰略部署——在中國共產黨第十九屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上的工作報告》，載新華網：http://www.xinhuanet.com/2018-02/12/c_1122410308.htm，2018年8月23日訪問。筆者認為，司法權實現對監察權實質性制衡必定是一個長期的過程，當前階段并不具備一蹴而就的現實條件，只有在上述三項措施得到較好實施后，司法權制衡監察權的阻力才會被削弱，實施的過程才會更加順暢。

司法機關適度參與監察程序，是司法權制衡監察權的重要手段。監察機關應被賦予更大權限，不能完全以普通刑事案件中司法機關對偵查活動的制約作為標準，而應當體現一種相對有限、事中或事后的司法參與。57參見左衛民、安琪：《監察委員會調查權：性質、行使與規制的審思》，載《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2018年第1期。同時，必須明確的前提是，司法機關對監察程序的司法參與必須保持在我國憲法所設定的在辦理職務違法和職務犯罪案件領域中監察機關與法院、檢察機關“互相配合，互相制約”的關系框架內。具言之，司法參與的目標對象僅限于涉嫌職務犯罪的案件和辦理案件的監察官，不涉及黨紀處分、政務處分案件，更不涉及監察機關機構整體及其他方面的工作職能。這樣一來，司法權對于監察權的制衡就具化為對“事”的監督和對“人”的監督兩類。58強化對監察機關辦案的監督在現階段也確有必要。龍宗智教授就曾指出部分職務犯罪案件的辦理質量堪憂，尤其是賄賂犯罪案件在程序展開、證據取得、事實認定等方面“出現了一些不容忽視的問題，有些問題還較為嚴重”。參見龍宗智：《論賄賂犯罪證據的客觀化審查機制》，載《政法論壇》2017年第3期。對“事”的監督是針對監察機關辦理的職務犯罪案件的具體情況，檢察機關和法院必要時可以進行程序性監督和程序性制裁，具體包括立案監督、調查監督、審查起訴監督和非法證據排除等。對“人”的監督是針對監察官辦理職務犯罪案件中的行為，主要指檢察機關對于監察官在調查案件時存在徇私枉法、徇情枉法、對被調查人實行刑訊逼供或者使用暴力逼取證人證言、違法處置被查封、扣押、凍結的款物等瀆職行為進行調查核實。涉嫌構成刑事犯罪的，檢察機關應予以立案偵查。

如何開展上述司法機關對于“事”和“人” 的監督？在檢察監督方面，一是檢察機關發現案件辦理有違反法律規定或監察官涉嫌瀆職，認為應當調查核實的，由檢察長批準，委托監察機關進行調查；監察機關及時將調查結果反饋至檢察機關；必要時，檢察機關可以與監察機關進行共同調查。59這種做法在檢察機關調查國家安全機關工作人員瀆職行為過程中已經存在。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定（試行）》第5條規定：“人民檢察院認為需要核實國家安全機關工作人員在訴訟活動中的瀆職行為的，應當報經檢察長批準，委托國家安全機關進行調查。國家安全機關應當及時將調查結果反饋人民檢察院。必要時，人民檢察院可以會同國家安全機關共同進行調查。對于公安機關工作人員辦理危害國家安全犯罪案件中瀆職行為的調查，比照前款規定執行?！倍敲鞔_監察機關職務犯罪案件納入非法證據排除規則適用范圍，檢察機關在審查逮捕和審查起訴時可以對非法證據進行排除。在法院監督方面，法院應充分發揮庭審在刑事訴訟中的決定性作用，嚴把非法證據排除的最后關口，檢察機關應對職務犯罪調查證據收集的合法性負有證明責任，證明的方法包括出示監察機關的訊問筆錄、播放留置期間的錄音錄像等，必要時可以要求承辦案件的監察官出庭說明情況。60參見陳光中、邵?。骸段覈O察體制改革若干問題思考》，載《中國法學》2017年第4期。隨著改進措施的深入進行，應逐漸擴大檢察機關、法院參與監察程序的權限，限制監察機關對于司法機關介入的影響，最終實現司法機關獨立自主地決定是否介入監察程序，并在職務犯罪案件調查和監察官瀆職行為方面實行實質性監督約束。

此外，還有頗受學界關注的辯護律師介入監察程序的問題。誠然，維護被調查人獲得律師幫助的權利也應是國家監察體制改革后期必須完善的重點議題，但是在司法機關介入監察程序尚未得到立法確認的情況下，談論律師介入監察機關對于職務犯罪案件調查程序的制度與機制建構更是為時尚早。所以，對于律師介入監察程序的完善建議將是另一個值得探討的話題，此處不做過多的討論。

五、結語

國家監察體制改革是對國家權力的重新配置，新設的監察權打破之前均衡的國家權力配置格局，引起國家各項權力之間新一輪的協調融合。從歷史經驗來看，國家權力配置的新均衡局面絕非短時間內所能形成，必將經歷激烈的權力博弈，發展的過程注定是反復和曲折的螺旋式發展。欲推動這一發展進程必須對客觀存在的背景環境有清楚且深刻的認知，即屬性更接近于行政權的監察權，其機構載體的紀委和監察機關的“二合一” 結構以及調查權蘊含黨紀調查、政紀調查、刑事偵查等性質的“三合一”特征，契合了當前我國國家權力所置身的語境要求，滿足了迅速遏制腐敗犯罪高發態勢的客觀需要和社會公眾要求打擊貪污腐敗行為的主觀需求。這些背景性因素的存在，為當前階段監察權游離于司法權的制衡之外以及被調查人權利保障的被淡化提供了一定的合理性解釋，并且支撐這一合理性解釋的背景性因素短期內不會弱化。

基于此，筆者認為學界對于國家監察體制改革的研究不能回避上述事實，在我國現行法律體制和治理體系上謀求監察權規范運行立竿見影的效果，是短期內無法實現的“詩與遠方”。故筆者提出國家監察體制改革的后期完善，應采取“由點及面、由里到外”的改進策略，以開拓改革完善路徑，最大限度減少改革阻力。即以監察權力運行的細小方面為視角，以監察機關內部機制改革為切入點，推廣至對于監察權力運行的內在規范和外界制約的完善，以求能在現行體制允許的空間內為監察權力運行的規范化、法治化提供有益的見解。