公安機關適用指定居所監視居住的實證研究＊
——以5955個大數據樣本為對象

謝小劍 朱春吉

內容提要： 雖然指定居所監視居住備受爭議，學界卻對公安機關的適用情況研究甚少。對判決書中5955個樣本的統計表明，公安機關適用指定居所監視居住的案件比例不高，每年只有千余案件；辦案機關以基層公安機關為主；適用罪名多達200余個，集中度較高；適用依據多屬于在本地無固定住所；存在“辦案需要”與“人性需要” 明顯的功能區分；五成犯罪嫌疑人被指定居所監視居住15天以內，平均適用天數長達42.5天。其問題是，轉羈押率將近70%，未發揮替代羈押的作用；存在在非法定場所指居的情形；1/4的案件指定居所監視居住期限超過60天，且存在超期現象；“辦案需要” 功能擴張，容易濫用。因此，應當對“辦案需要型”的指定居所監視居住加以限制；建立固定統一的指定場所，引入現代監管技術，防范非法訊問；建立對期限延長的內部審批制度。

一、研究背景及數據來源

（一）研究背景

1996年刑事訴訟法中，監視居住與取保候審的適用條件基本等同，也沒有區分指定居所監視居住與住所監視居住的功能和程序。指定居所監視居住在執行中為滿足辦案需求，對監視居住人人身自由限制極高，異化為變相羈押，飽受詬病。

2012年刑事訴訟法修正后第72條12018年《刑事訴訟法》第74條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關對符合逮捕條件，有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以監視居?。夯加袊乐丶膊?、生活不能自理的；懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女；系生活不能自理的人的唯一扶養人；因為案件的特殊情況或者辦理案件的需要，采取監視居住措施更為適宜的；羈押期限屆滿，案件尚未辦結，需要采取監視居住措施的?！睂⒈O視居住改造為羈押替代措施，要求符合逮捕條件，且具備“人性需要”或是“辦案需要”。2參見郎勝主編：《中華人民共和國刑事訴訟法修改與適用》，新華出版社2012年版，第157頁。同時，確定監視居住應當優先在住所執行，只有在無固定住所時，公安機關方可指定居所監視居住，或者涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪，在住處執行有礙偵查的，經上一級公安機關批準，才可在指定場所執行；指定居所監視居住期間可以折抵刑期。就此，指定居所監視居住作為監視居住的特殊形式被立法明確，被賦予一定的辦案功能，有學者甚至稱其為“第六種強制措施”。3參見左衛民：《指定監視居住的制度性思考》，載《法商研究》2012年第3期。2018年《刑事訴訟法》的修改沒有改變公安機關指定居所監視居住的法律規范，只是刪除了特別重大賄賂犯罪案件經上級批準可以指定居所監視居住的規定。

指定居所監視居住制度施行至今已有多年，學界對其研究已取得一定的成果。理論研究集中在相關立法爭議問題的解釋，4參見程雷：《指定居所監視居住實施問題的解釋論分析》，載《中國法學》2016年第3期；李建明：《適用監視居住措施的合法性與公正性》，載《法學論壇》2012年第3期；孫煜華：《指定居所監視居住的合憲性審視》，載《法學》2013年第6期。而實證研究主要關注檢察機關適用指定居所監視居住的情況。5參見謝小劍、趙斌良：《檢察機關適用指定居所監視居住的實證分析——以T市檢察機關為例》，載《海南大學學報》(人文社會科學版)2014年第5期；張智輝、洪流：《監視居住適用情況調研報告》，載《中國刑事法雜志》2016年第3期。多數研究指出，檢察機關適用指定居所監視居住，主要是為了滿足突破口供、獲取證據等辦案功能，存在羈押化、偵查化傾向6參見魏小偉：《論檢察機關指定居所監視居住功能的偵查化傾向》，載《江淮論壇》2016年第2期。等問題。

事實上，公安機關承擔絕大多數刑事案件的偵查任務，其在適用指定居所監視居住時，是否出現上述類似的問題更值得研究。然而，筆者查閱的結果是，有關公安機關適用指定居所監視居住的研究成果公開發表的僅有四篇，7參見馬靜華：《公安機關適用指定監視居住措施的實證分析——以一個省會城市為例》，載《法商研究》2015年第2期；王朝亮：《公安機關決定指定居所監視居住執行中的違法違規行為及監督——以T市檢察數據最多的X區為樣本》，載《中國檢察官》2018年第7期；羅孝宇：《公安機關適用指定居所監視居住措施實證研究》，西南政法大學2015年碩士學位論文；竇憲亮：《我國指定居所監視居住問題研究——以公安機關為重點分析》，西南政法大學2015年碩士學位論文。研究不充分，而且這些成果多針對特定區域調研，對全國公安機關適用指定居所監視居住的狀況缺乏充分研究。監察體制改革后，檢察院職務犯罪偵查權多數轉隸到監察委員會，公安機關成為指定居所監視居住最主要的適用機關，更加凸顯了公安機關適用指定居所監視居住的研究價值。

（二）研究數據來源

指定居所監視居住屬于強制措施，按現行法律要求必須在判決書上詳細注明，且刑事訴訟法規定指定居所監視居住可以折抵刑期，凡是指定居所監視居住的案件，判決書必須在宣告刑罰的同時注明指定居所監視居住折抵刑期的情形。同時，適用機關、所在省市、罪名、辯護人對指定居所監視居住的質疑一般也會在判決書中闡述。據此，研究人員可以準確知曉指定居所監視居住的期間以及強制措施的轉變等許多情況。本研究數據皆出自判決書，由于現行法律對其內容的準確性要求很高，因此本研究具有非常高的可信性。

本數據來源于無訟案例網（www.itslaw.com）。8因為最高人民法院裁判文書網對下載裁判文書量、瀏覽頁數等有限制，而無訟案例網下載相對便利，且與裁判文書網裁判文書的數量及更新速度相差無幾，故本研究的數據最終選擇無訟案例網。2018年3月18日，筆者在無訟案例網上通過設定“公安機關”“指定居所監視居住” 兩個關鍵詞檢索，檢索2013年到2017年共五年間全國各地各級法院作出的一審判決書，最終共收集到6848份判決書。為保證數據的準確性，筆者組織研究人員對上述判決書人工篩選，刪除了非公安機關適用的、2013年之前指居的以及強制措施記載不清等問題判決書，最終篩選出5000余份判決書，共有5955名犯罪嫌疑人被指定居所監視居住的數據。9問題在于，我國并未做到所有裁判文書上網，目前只有一半左右的裁判文書上網，10馬超、于曉虹、何海波：《大數據分析：中國司法裁判文書上網公開報告》，載《中國法律評論》2016年第4期。該5000余份判決書并未囊括全國公安機關指定居所監視居住的所有案件，但基于公安機關指定居所監視居住的非敏感性，筆者相信其應該涵蓋了大多數指定居所監視居住的案件。

本研究的調查方法是，組織研究人員對所有的判決書進行分類統計。統計內容包括指定居所監視居住罪名、指定居所監視居住的地域分布、指定居所監視居住期間、是否具有辯護人、強制措施變更、指定居所監視居住的理由、指定居所監視居住場所等，據此勾勒出公安機關適用指定居所監視居住的全貌。值得強調的是，本調查并未采取抽樣調查方式，而是將無訟案例網上符合調查對象的所有判決書進行統計分析。統計5000余份判決書數據的工作量十分巨大，但是保障了數據更加接近實踐。

二、公安機關指定居所監視居住的適用特點

1.指定居所監視居住人數呈現逐年遞增的趨勢

據本研究統計，2013年至2017年，公安機關共指定居所監視居住5955人，其中2013年適用569人，2014年適用1188人，2015年適用1593人，2016年適用1734人，2017年適用871人。需要說明的是，2017年的數據顯得畸低，這是由于判決書上網的滯后性，2017年指定居所監視居住的案件，許多無法在2018年上半年上網。根據統計，2013年至2016年四年期間，當年度適用指定居所監視居住的犯罪嫌疑人有55%是在下一年度做出判決。據此，可以推測2017年適用人數大約在1800人之上。從統計數據來看，經過2012年《刑事訴訟法》修改后的適應期，從2014年到2016年指定居所監視居住人數明顯遞增（見圖1）。

圖1 2013—2017年指定居所監視居住人數走勢

檢察院適用指定居所監視居住總量遠遠低于公安機關，趨勢上呈現“山峰狀”，在2014年下半年適用量達到頂峰后急劇下降。11參見謝小劍：《職務犯罪指定居所監視居住的適用：統計分析》，載《交大法學》2018年第4期。這種區別在于，最高人民檢察院對指定居所監視居住采取“敢用、慎用、短用”的態度，總體上限制其適用。2014年最高人民檢察院發布《全國檢察機關在查辦職務犯罪案件中嚴格規范使用指定居所監視居住措施的通知》，嚴格指定居所監視居住的適用標準，后續又發布了《人民檢察院對指定居所監視居住實行監督的規定》，加強指定居所監視居住的監督，使檢察機關適用指定居所監視居住急劇減少。反觀公安機關，在此期間并未出臺限制指定居所監視居住適用的規定，指定居所監視居住的適用呈現逐年遞增態勢。

2.指定居所監視居住的適用率非常低

一方面，指定居所監視居住占監視居住比例很低。2018年10月3日，筆者在無訟案例網檢索2013年至2017年五年間公安機關偵查案件的一審判決書，檢索關鍵詞為“監視居住”，檢索出121,710份判決書。同樣檢索關鍵詞“指定居所監視居住”，檢索出6919份判決書。由此估算，2013—2017年公安機關適用指定居所監視居住人數，占監視居住人數的5.68%。其中原因在于，指定居所監視居住需要耗費更多人力、物力，且辦案風險大于住所監視居住，抑制了公安機關適用指定居所監視居住。12馬靜華：《公安機關適用指定監視居住措施的實證分析——以一個省會城市為例》，載《法商研究》2015年第2期。

另一方面，適用指定居所監視居住的案件占全部刑事案件的比例更低。以最高人民法院年度工作報告中公布每年全國刑事審判案件平均約100萬件公訴案件計算，適用指定居所監視居住的案件占比不超過0.1%。以全國3500個基層公安機關計算，絕大多數基層公安機關每年指定居所監視居住都是個位數，有很多公安機關全年空白。13這和筆者對江西省公安人員的訪談調查基本吻合。這解釋了為何公安機關指定居所監視居住并未成為一個重大問題。相反，職務犯罪犯罪嫌疑人中，有10% 左右被適用指定居所監視居住。14張智輝、洪流：《監視居住適用情況調研報告》，載《中國刑事法雜志》2016年第3期。這說明公安機關并不主要依賴指定居所監視居住作為辦案手段，它們有其他辦案手段，比如留置盤問等行政治安措施。

圖2 各級公安機關決定指定居所監視居住情況

3.適用機關以縣級公安機關為主

統計數據顯示，五年間縣級公安機關決定指定居所監視居住5560人，市級公安機關決定指定居所監視居住394人，省級公安機關指定居所監視居住的只有1人，公安部沒有指定居所監視居住的案件。省級公安機關適用的約占總人數0.02%，市級公安機關適用的約占總人數6.61%，縣級公安機關適用的約占總人數93.37%（見圖2）。顯然，指定居所監視居住的適用機關以縣級公安機關為絕對主體，市級公安機關占小部分，這充分說明指定居所監視居住適用的案件并不以重大案件為特征。

4.指定居所監視居住的犯罪嫌疑人多在本地無固定住所

根據刑事訴訟法規定，只有犯罪嫌疑人、被告人在辦案機關所在地無固定住所，以及犯罪嫌疑人、被告人涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪，在住處執行可能有礙偵查的情形下，公安機關才可以適用指定居所監視居住。統計數據顯示，僅有兩篇判決書屬于危害國家安全犯罪和恐怖活動犯罪案件——（2016）黔01刑初41號、（2015）穗中法刑一初字第00301號，適用人員為3人；15也有一種原因可能是，危害國家安全和恐怖活動犯罪案件多為敏感性案件，故檢索到的非常少。其他的都屬于在本地無固定住所，共計1611人?？梢?，大多數案件為在本地無固定住所而指定居所監視居住。有調查發現，檢察院存在通過指定管轄來滿足在本地無固定住所的條件，某些檢察院通過指定異地管轄以適用指定居所監視居住的高達81%，成為一個重大問題。16張智輝、洪流：《監視居住適用情況調研報告》，載《中國刑事法雜志》2016年第3期。但本統計并未顯示出公安機關存在類似嚴重問題。據不完全統計，在本地無固定住所的1611人中，其中指定管轄的13人，占總數的0.8%。但也有調查顯示，公安機關可能擴大解釋適用“本地無固定住所”。17王朝亮：《公安機關決定指定居所監視居住執行中的違法違規行為及監督——以T市檢察數據最多的x區為樣》，載《中國檢察官》2018年第7期。

5.強制措施變更順序18指定居所監視居住簡稱為“指”，拘留簡稱為“拘”，逮捕簡稱為“捕”，取保候審簡稱“取”，以排列順序為強制措施變更順序。如“指、拘、捕”為先指定居所監視居住，后變更為拘留，最后被逮捕。以下同此。多種多樣

統計數據顯示，犯罪嫌疑人強制措施變更有110多種順序。這些強制措施變更順序中，有些是在兩種強制措施之間變更，有些是在三種以上強制措施之間變更。在變更次數上，從單獨適用指定居所監視居住一種強制措施，到變更強制措施次數達7次之多。經過數據篩選發現，強制措施變更順序的前14種，犯罪嫌疑人人數占總人數的87%，具體為5180人（見表1）。

表1 2013—2017年強制措施變更順序一覽 單位：人

6.存在“辦案需要”和“人性需要”兩種功能

有研究發現，指定居所監視居住呈現出兩種形態迥異的實踐類型：“替代逮捕型”與“辦案需要型”。前者符合替代逮捕，減少羈押的立法預設功能，后者以保障偵查需要，更有效獲取證據為主要出發點。19謝小劍：《“替代逮捕”與“辦案需要”：指定監視居住的功能類型與程序沖突》，載《新疆大學學報》（哲學·人文社會科學版）2017年第5期。該結論在本調查中得以充分體現。

其一，針對指定居所監視居住的理由分析。我國指定居所監視居住的理由可以分為兩大類。一類是基于“人性需要”而指定居所監視居住，即嚴重疾病不能自理、懷孕哺乳、唯一扶養人等人道主義需要對其指定居所監視居??；另一類是基于“辦案需要”而指定居所監視居住，即“因為案件的特殊情況或者辦理案件的需要，采取監視居住措施更為適宜的”與“羈押期限屆滿，案件尚未辦結，需要采取監視居住措施的”兩種具體原因。20監視居住還有一種理由是對符合取保候審條件，但犯罪嫌疑人、被告人不能提出保證人，也不交納保證金的，可以監視居住。但是，本調查無法揭示該理由。統計數據顯示，明確載明指定居所監視居住理由的共計559人，其中“人性需要”274人，約占總數的49%；其中“辦案需要”285人，約占總數的51%（見表2）。

表2 2013—2017年指定居所監視居住理由情況 單位：人

其二，結合強制措施變更順序與指定居所監視居住期間分析。因“人性需要”指定居所監視居住，指定原因在短期內多數無法消除。如果在首次短暫（15天內）指定居所監視居住后轉羈押，因“人性需要”指定居所監視居住的可能性非常低，基本可以認為屬于“辦案需要型”指定居所監視居住。對公安機關的實證調查顯示，“辦案需要型”主要表現為通過指定居所監視居住，向犯罪嫌疑人施加壓力，以突破其心理防線，達到偵破案件、深挖案情或者迫使犯罪嫌疑人退還涉案款物的目的。而在突破案情或者達到目的之后，便將犯罪嫌疑人逮捕或者取保候審。21羅孝宇：《公安機關適用指定居所監視居住措施實證研究》，西南政法大學2015年碩士學位論文，第15頁。統計數據顯示，在常用的14種強制措施變更順序中，有四類順序是以指定居所監視居住為起始順序，即“指、拘、捕”“指、拘、取、捕”“指、拘、取”“指、捕”（見圖3）。該四種強制措施變更順序中指定期間在15天以下的有1678人，可以基本判斷其為“辦案需要”。

圖3 “辦案需要”指定居所監視居住情況

指定居所監視居住期間長又未被轉羈押，基本可以判斷其為“人性需要”指定居所監視居住。統計數據顯示，在常用的14種強制措施變更順序中，有五類符合指定居所監視居住后未轉羈押，這五類變更順序，指定居所監視居住期間30天以上人數共有747人（見圖4）?；究梢詳喽ㄟ@747人是“人性需要”指定居所監視居住。

圖4 “人性需要”指定居所監視居住情況

對于強制措施變更順序之間的指定居所監視居住，根據指定居所監視居住期間的長短，存在“人性需要”及“辦案需要”（因羈押期限屆滿，難以滿足逮捕需要，犯罪嫌疑人又有妨礙訴訟的可能，指定居所監視居住作為過渡）兩種可能。統計數據顯示，在常用的14種強制措施變更順序中有五類順序為指定居所監視居住在中間適用，其中15天以下的共922人，基本可以判斷其為“辦案需要型”指定居所監視居住，且極可能是因羈押期限屆滿又未滿足逮捕條件，作為過渡措施而指定居所監視居??；30天以上的共674人，基本可以判斷其為“人性需要”指定居所監視居?。ㄒ妶D5）。

圖5 過渡型指定居所監視居住

可以看出，實踐中“辦案需要型”指定居所監視居住的比例高于“人性需要型”指定居所監視居住，這與其他調查研究相一致。相關調查研究表明，因“人性需要”指定居所監視居住的比例約21.2%，因“辦案需要”指定居所監視居住的比例約63.6%。22羅孝宇：《公安機關適用指定居所監視居住措施實證研究》，西南政法大學2015年碩士學位論文，第10頁。同時，該結論也得到了審查起訴、審判階段指定居所監視居住適用率的印證。統計數據顯示，2013年至2017年檢察院的決定適用占總數比為3.3%，法院的決定適用占總數比為3%（見表3）。若因“人性需要”而指定居所監視居住的犯罪嫌疑人，在審查起訴、審判階段依然可能延續適用指定居所監視居住。由于“人性需要”指定居所監視居住適用總數少，故檢察院、法院適用指定監視比例會很低。

表3 審查起訴、審判階段適用指定居所監視居住情況

通過對強制措施變更順序與指定居所監視居住期間的分析，可以明顯看出關于辦案需要與人性需要的顯著差異：“人性需要型”指定居所監視居住有1421人，“辦案需要型”指定居所監視居住有2600人。值得擔憂的是，在這2600例“辦案需要型”指定居所監視居住中，有1678人極有可能是為突破口供等偵查需要而指定居所監視居住。

7.指定居所監視居住平均天數42.5天，不少案件指定居所監視居住時間過長

根據判決書中在何時開始指定居所監視居住，何時轉為逮捕、拘留等其他強制措施，以及指定居所監視居住折抵刑期的計算等情況，可以準確統計出指定居所監視居住的時間。統計數據顯示，2013年至2017年五年間，公安機關適用指定居所監視居住平均天數為42.5天。23將所有被指定監視居住人指定監視居住天數相加除于總人數，即25,3087÷5955=42.5，其他年平均天數同樣算法。各年平均天數分別為：2013年54.2天，2014年50.8天，2015年48.3天，2016年35.3天，2017年27.6天。(見圖6)

圖6 2013—2017年指定居所監視居住平均天數走勢

很明顯，公安機關適用指定居所監視居住的時間較長。隨著對指定居所監視居住認識變化，指定居所監視居住平均天數呈現出下降的趨勢。根據有關研究統計(職務犯罪指定居所監視居?。?，檢察院適用平均天數在23.63天。24謝小劍：《職務犯罪指定居所監視居住的適用：統計分析》，載《交大法學》2018年第4期。對比之下，公安機關適用天數是檢察院的兩倍之多。差異如此巨大，主要有兩方面的原因。其一，因為最高人民檢察院曾下文《關于全國檢察機關在查辦職務犯罪案件中嚴格規范使用指定居所監視居住措施的通知》，要求指定居所監視居住一般不超過15天，超過15天的要報上級審批。與此相對，公安機關并無此類限制。其二，因為公安機關“人性需要”指定居所監視居住比例多于檢察機關，檢察院“人性需要”指定居所監視居住僅占案件1%。25同上注?！叭诵孕枰边m用的指定居所監視居住無法在短時間內結束，短則可能需要一兩個月，長則半年的時間，拉長了公安機關平均適用時間。

統計數據顯示，指定居所監視居住時間持續在4天以下的約占總人數22.74%，5—15天約占27.96%，16—59天約占24.04%，60天以上的人數占25.21%（見圖7）。綜合來看，指定居所監視居住期間15天以下的占總數一半，60天以上的占1/4。其中值得注意的是，183天以上的249人，占總人數的4.18%?？梢?，不少案件指定居所監視居住時間過長。

圖7 2013—2017年指定居所監視居住時間

8.指定居所監視居住涉及的罪名廣泛，非暴力犯罪案件居多，集中度高

與檢察院適用指定居所監視居住的罪名主要以賄賂犯罪為主不同，公安機關具體適用罪名多達220多種，幾乎包括所有公安機關辦理的刑事案件。統計數據顯示，在五類犯罪中侵犯財產犯罪3279人，約占總人數的55.06%；妨害社會管理秩序犯罪1398人，約占總人數的23.48%；破壞社會主義市場經濟秩序犯罪481人，約占總人數的8.08%；危害公共安全犯罪358人，約占總人數的6.01%；侵犯公民人身民主權利犯罪439人，約占總人數的7.37%（見表4）。

表4 各類犯罪指定居所監視居住一覽

根據適用人數進行排列，前十罪名適用人數共計4589人，約占總人數的77%。前十罪名中非暴力犯罪——盜竊罪，走私、販賣、運輸、制造毒品罪，詐騙罪，危險駕駛罪，交通肇事罪，聚眾擾亂公共秩序罪，開設賭場罪，共計4157人，占總人數的69.8%，約占前十罪名人數的90%（見圖8）。其中僅盜竊犯罪就達2636名，占所有指居案件的一半左右。暴力犯罪（含故意殺人罪、故意傷害罪、搶劫罪，共計432人）適用指定居所監視居住占總人數的7.2%，約占前十罪名人數的10%。這印證了其他調研結論，指定居所監視居住主要適用于非暴力犯罪的犯罪嫌疑人。主要原因在于，辦案機關基于社會危險性以及脫管可能性的考慮，對暴力犯罪一般不會適用指定居所監視居住，會優先考慮采取羈押措施。26羅孝宇：《公安機關適用指定居所監視居住措施實證研究》，西南政法大學2015年碩士學位論文，第8頁。

圖8 指定居所監視居住適用十大罪名

統計數據顯示，對于傳統意義上的難辦案件指定居所監視居住有一定的適用比例。如詐騙罪353人，約占總人數的5.9%；故意殺人罪83人，約占總人數的1.3%；非國家工作人員受賄罪24人，約占總人數的0.4%；職務侵占罪18人，占總人數的0.3%；黑社會性質案件13人，占總人數的0.2%。雖然比例不大，但多數屬于“辦案需要”，指定居所監視居住在這些案件中發揮了獲取口供的功能。由此，可以看出公安機關辦理難辦案件也會適用指定居所監視居住，以滿足“辦案需要”。

三、公安機關適用指定居所監視居住中的問題與反思

總體而言，指定居所監視居住效果較好。在隨機抽取1580名犯罪嫌疑人是否入罪的情況統計中，只有1名犯罪嫌疑人被判決無罪，其案號為（2016）晉0981刑初130號。由于犯罪嫌疑人一旦脫管，必然導致無法按原定指定期間折抵刑期，從而會在判決書中載明。統計數據顯示，五年間共有105人脫管，脫管率在1.8%左右。結合兩者，可以看出實踐中指定居所監視居住總體上表現出較好效果，但是也產生了一定的問題。

（一）指定居所監視居住沒有發揮出替代羈押的作用

全國人大常委會副委員長王兆國在2012年《刑事訴訟法修正案（草案）》說明中指出：“將監視居住定位于減少羈押的替代措施?！北狙芯堪词欠褶D羈押，對實踐中主要適用的14種強制措施變更順序進行分類統計（見圖9）。統計數據顯示，單獨適用指定居所監視居?。ㄒ姳?中序號3）共計357人，約占總樣本的6%；指定居所監視居住過后轉為羈押的（見表1中序號1、2、4、5、12、13、14）共計3997人，約占總樣本的67.1%；指定居所監視居住后轉為取保候審（見表1中序號7、8、9、11），共計463人，約占總樣本的7.8%。指定居所監視居住后轉羈押占到近七成，如此高的轉羈押率說明指定居所監視居住并沒有發揮“減少羈押”“替代羈押”的作用。27事實上，根據2018年《刑事訴訟法》第77條，只有被監視居住人在執行過程中違反其應遵守的義務，且情節嚴重時才可以對被監視居住人進行逮捕。這些被指定居所監視居住的犯罪嫌疑人不可能都違反了法定義務且情節嚴重，否則如此高的違反率必然導致辦案機關不再適用。這說明指定居所監視居住的功能異化，成為滿足羈押條件的措施，也就是“辦案需要”。同時，非指定居所監視居住也沒有發揮出替代羈押的功能。

圖9 指定居所監視居住強制措施變更分類

（二）許多指定居所監視居住場所違反法律規定

指定居住場所較為敏感，一般不會出現在判決書中，但仍有300余份判決書載明指定居所監視居住地點，共計335人，這為分析提供了樣本?！豆矙C關辦理刑事案件程序規定》第108條規定，指定的居所應當符合下列條件：具備正常的生活、休息條件；便于監視、管理；保證安全。

立法上曾明確不得在辦案場所執行監視居住，所以在實踐中辦案機關對于場所的選擇，被指定在醫院的次數最多，占總數的31.3%；隨后則是賓館、旅館、招待所之類，占總數的23.5%（見表5）。但更多指居地點未在裁判書中載明，總體來說應該后者居多。統計中還有41人指定場所是具體的地址，比如案號為（2015）古刑初字第181號的案件，犯罪嫌疑人被指定在王輦莊鄉大笪莊村北街2排3號，單看地址很難判斷其場所性質，故筆者對上述地址逐一進行查找，發現此類地址多為居民小區，據此可以推斷存在公安機關租住居民住宅指定居所監視居住的情形。

表5 指定場所分類

合法場所為符合法律規定、能保證辦案和犯罪嫌疑人生活的場所，最多的是醫院和賓館。指定場所選擇醫院，主要是因為“人性需要”，一些犯罪嫌疑人不符合看守所收押條件，同時又需要被控制，只能指定在醫院接受治療；同時還有部分地區建立了監管醫院，對于有疾病的犯罪嫌疑人自然就被指定在監管醫院中，比如在案號為（2016）湘0405刑初29號的案件中，犯罪嫌疑人因重病被指定在衡陽市公安監管醫院。賓館、旅館、招待所之類場所是傳統的指定居所監視居住場所，主要是因為此類場所便于生活、辦案，但是該類場所人流量相對較大，安全設備較差，多半需要采取較為嚴格的人身自由控制措施，實踐中只能對犯罪嫌疑人24小時近身監視，可能會誘發“超羈押化”現象。

明顯違法指居場所是在辦公、羈押場所或明顯不能保障犯罪嫌疑人生活的場所。統計數據顯示，在看守所監管專用病區、公安派出所、收容教育所執行的有5例，明顯違反了刑事訴訟法不得在羈押場所、專門的辦案辦公場所執行的規定?！爸付ň幼〉牡攸c本質應當為被監視居住人在內的社會公眾均可在內正常生活的居住場所，能夠滿足社會普通人的正常生活需求?！?8參見程雷：《刑事訴訟法第73條的法解釋學分析》，載《政法論壇》2013年第4期。選擇在行政機關、事業單位場所、基層群眾自治組織的場所甚至車庫執行，無法滿足作為社會普通人正常衣食住行的生活需求。再如，指居在強制戒毒所，強制隔離戒毒所本身作為一個完全封閉的監管場所，強制隔離戒毒本質上仍然是對戒毒人員人身自由的完全剝奪。29參見張澤濤、崔凱：《強制性戒毒措施的實施現狀及其改革》，載《法律科學》(西北政法大學學報）2012年第4期。將犯罪嫌疑人指定在完全剝奪自由的場所執行，折抵刑期時又按限制人身自由的措施折抵，同時吸毒成癮人員并不屬于《看守所條例》不予收押的范圍，這明顯不合理，說明一些地方的辦案機關并沒有認識到指定居所監視居住是限制自由而不是剝奪自由。

疑似違法是實踐中辦案機關可能會將一些不適宜指居的場所冠以其他名義作為指定居所，而根據經驗，這些場所很容易發生違法辦案行為，或者難以滿足生活需求，比如涉毒康復中心、特殊人群救助站、老年活動中心，等等。

總體上講，在指定居所監視居住的場所選擇上比較隨意，未形成統一的規范，存在不合法、不合理的情況。統計可見，合法場所約占總數的81.8%，明顯違法約占總數的9.5%，疑似違法約占總數的8.7%?！懊黠@違法”和“疑似違法”的場所將近兩成，很顯然超出合理范圍。特別是，判決書載明的場所都有如此多的問題，那些未在判決書中載明的指定場所更讓人擔憂。

（三）指定居所監視居住持續時間過長，甚至超期，對犯罪嫌疑人人身自由限制較為嚴重

統計數據顯示，指定居所監視居住時間在30天以上的占總數的36.6%，183天以上人數為249人，占總數的4.18%。法定監視居住的期限為6個月即183天，該數據顯示存在超期指定居所監視居住的違法情況。同時，執行過程中，公安機關完全控制被指定居所監視居住者的人身自由、生活狀態，指定居所監視居住強度明顯大于住所型監視居住。無論是刑事訴訟法修改前的指定居所監視居住，還是修改后檢察機關指定居所監視居住，都出現羈押化傾向。其他調查研究發現，由于多數執行場所并未安裝電子監控設備，存在相當部分案件處于貼身監視的狀態30羅孝宇：《公安機關適用指定居所監視居住措施實證研究》，西南政法大學2015年碩士學位論文，第16—17頁?！矙C關所采取的監視方法多是“盯人”，即采取由數位警員兩兩分組的方式對同一犯罪嫌疑人采取“輪哨”的方式進行監視，羈押化傾向較為明顯。31竇憲亮：《我國指定居所監視居住問題研究——以公安機關為重點分析》，西南政法大學2015年碩士學位論文，第7頁。如果指定居所監視居住時間過長，犯罪嫌疑人會承受巨大壓力而被迫做出供述，或者可能會誘發公安機關不當偵查行為。

（四）存在非法指定居所監視居住、非法訊問等現象

其他研究發現，執行人員與偵查人員在日常監管中混用，存在以談話等替代審訊的情況，非法取證無法完全避免。32王朝亮：《公安機關決定指定居所監視居住執行中的違法違規行為及監督——以T市檢察數據最多的x區為樣》，載《中國檢察官》2018年第7期。本統計表明，存在8人在審判階段提出偵查期間受到非法指定居所監視居住的情形，還有8人提出入看守所前遭受刑訊逼供的情形。根據前述分析，還存在最少25例場所違法情況及200余例超期指定居所監視居住。但是，辯護意見中對指定居所監視居住場所選擇、執行期間很少提出辯護，這種情況主要有三方面的原因：一是律師辯護為不與辦案機關在非重大定罪量刑方面引起正面沖突，基于辯護策略抑或受到辦案機關的壓力，回避此問題。二是本調查中，公安機關指定居所監視居住案件辯護率為31.37%，這只是審判階段辯護率的數據，而偵查階段辯護率更低。犯罪嫌疑人得不到專業人員幫助，很難主張權利。三是對于指定居所監視居住超期、場所指定非法等違反程序的行為，很難予以程序制裁。

（五）“辦案需要型”指定居所監視居住人數過多

前述數據統計表明，公安機關基于“辦案需要”適用指定居所監視居住的數量，遠遠大于“人性需要”指定居所監視居住。一方面，這是因為指定居所監視居住被作為拘留期限屆滿時的過渡措施，頻繁使用；另一方面，也是因為公安機關為突破口供等辦案需要而指定居所監視居住。這些情況十分令人擔憂。

四、完善公安機關適用指定居所監視居住的建議

在學界一直有關于指定居所監視居住是“廢除”還是“改良”的激烈爭議。支持廢除的學者認為，指定居所監視居住成為一種“準羈押”措施甚至成為一種“超羈押手段”，存在侵犯犯罪嫌疑人權利的巨大風險。33參見郭爍：《論作為“超羈押手段”的指定居所監視居住制度》，載《武漢大學學報》(哲學社會科學版)2016年第6期。但也有學者認為，指定居所監視居住淪為變相羈押主要是法律適用的問題，并不能在價值或功能上徹底推翻該制度存在的必要性，故而可以對其存在的問題進行改造。34左衛民：《指定監視居住的制度性思考》，載《法商研究》2012年第3期。筆者認為，雖然指定居所監視居住未發揮替代逮捕的作用，執行中也有侵犯人權的風險，但該制度在羈押措施與非羈押措施的銜接上不可或缺。同時，實務部門對指定居所監視居住制度也有一定辦案需求，在尚無新的替代制度前，應對其完善。

（一）限制“辦案需要型”指定居所監視居住

根據現行法律，公安機關適用指定居所監視居住“自己決定、自己執行”，缺少監督。實踐中存在大量的“辦案需要型”指定居所監視居住及出現過多違反法律的超期監視，都說明在期間適用上存在過大的自由裁量權，將平均長達42.5天的準羈押措施決定權與執行權一并交于一個部門，存在非常大的風險。實踐中公安機關也存在濫用“辦案需要型”指定居所監視居住的現象，需加以限制?；诂F有法律框架，筆者建議參照適用危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪案件指定居所監視居住的規定，適用“辦案需要型”案件的指定居所監視由上級公安機關批準，減少非法訊問等侵犯犯罪嫌疑人權利事件的發生。同時，對于“辦案需要”應理解為，指定居所監視居住能夠為辦案提供好的環境，比如通過指定居所監視居住使犯罪嫌疑人主動配合調查，而不能將辦案需要理解為給犯罪嫌疑人造成壓力，迫使其做出供述。未來，適當完善目標管理考評機制是十分必要的。35參見謝小劍：《檢察機關業務目標管理考評對刑事訴訟的影響》，載《安徽大學學報》（哲學社會科學版）2014年第6期。

（二）對“在本地無固定住所”做嚴格的限制解釋

由于公安機關指定居所監視居住主要針對“在本地無固定住所”的犯罪嫌疑人，因此如何理解“在本地無固定住所”顯得特別重要。一方面，不能采取指定管轄的方式規避指定居所監視居住“在本地無固定住所”的適用條件。另一方面，對“在本地無固定住所”做出嚴格的限制解釋?，F有法律明確固定住所是指被監視居住人在辦案機關所在的市、縣內生活的合法住處，只要犯罪嫌疑人能夠證明其位于辦案機關所在市、縣內現有住所的合法性，筆者認為再加上已經居住一定期限以上的，就可將該類住所認定為本地的固定住所。

（三）限制指定居所監視居住的適用期間

對于指定居所監視居住制度的性質，學界已基本認同是其與住所型監視居住的非羈押性質不同，多數意見認為屬于“準羈押”性質。指定居所監視居住的期間與一般的住所型監視居住相同，很顯然不合理?！爸付ň铀O視居住違背了強制措施體系應當貫徹的一條基本原則，即強度與期間之間應成一定的比例?！?6參見孫煜華：《指定居所監視居住的合憲性審視》，載《法學》2013年第6期。但在立法上修改指定居所監視居住期間不切實際，故只能設置更為嚴格的程序來防止超期指定居所監視居住。筆者建議引入上級監督，借鑒2014年《全國檢察機關在查辦職務犯罪案件中嚴格規范使用指定居所監視居住措施的通知》的要求，可以規定原則上在15天以下，超過15天應當報上級公安機關審核批準，超過60天的要報省級公安機關審批。這也符合實踐現狀，統計數據顯示，50.7%的犯罪嫌疑人適用期間在15天以下，25.21%的犯罪嫌疑人在60天以上。

同時，增加程序性制裁，嚴防超期指定居所監視居住。對于超期指定居所監視居住，傳統觀念認為現有法律在審判程序中尚無救濟程序，只能向檢察院或公安機關通過申訴控告等手段尋求救濟。然而，根據《關于辦理刑事案件嚴格排除非法證據若干問題的規定》第4條，采用非法拘禁等非法限制人身自由的方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述，應當予以排除。對此，筆者建議在審判程序中，適用現有非法證據排除規則，制裁公安機關超期指定居所監視居住，對于在超期指定居所監視居住過程中獲得的口供，應當予以排除。

（四）規范執行場所

首先，指居場所要同時滿足辦案需求與生活需求，禁止指定在羈押場所、專門的辦案場所或者辦公場所。禁止指定在諸如強制戒毒所、派出所、收容教育所、看守所監管專用病區等羈押、辦公場所，還應當禁止指定在冠以“法制教育學?！敝惷Q的變相羈押場所，也不得指定在基本生活無法保障的場所，諸如河務局、村委會、居民車庫。其次，基于實踐中執行場所較為混亂的情形，建立相對固定統一的指定居所監視居住場所。比如由省級公安機關根據本省情況，在縣級區域建設規范且符合法律要求的固定的指定居所監視居住場所。建立固定統一的場所，可以有效避免指定在非法場所，也可以防止不當行為的發生。2012年修改后的《公安機關辦理刑事案件程序規定》，刪除了禁止建立專門監視居住場所的規定，其意圖十分明顯。同時，明確犯罪嫌疑人在執行期間享有基本生活自由的權利，引入現代化監控措施，實時監控犯罪嫌疑人在指定居所的活動，避免辦案人員24小時近身監視，以解決犯罪嫌疑人自由被剝奪等問題，規范指定居所監視居住執行。

（五）建立信息溝通機制，加強檢察監督

檢察院作為專門的法律監督機關，應當依法履行好對指定居所監視居住的監督職責。37何永軍：《新刑事訴訟法下檢察工作面臨的挑戰》，載《昆明理工大學學報》（社會科學版）2013年第1期。根據《人民檢察院對指定居所監視居住實行監督的規定》第2條規定，指定居所監視居住執行監督對象涉及公安機關、人民法院，但是公安機關適用指定居所監視居住決定書副本并沒有規定送交檢察院的期限。如果檢察院都無法及時獲知指定居所監視居住的原因、場所、期間，執行監督也就只是空談。所以要建立指定居所監視居住適用信息溝通機制，以此保障檢察院對公安機關適用指定居所監視居住的有效監督。