加快百項千億防洪排澇工程建設對策建議

陳 剛

（浙江省水利水電技術咨詢中心，浙江 杭州 310009）

1 “百項千億”建設背景

浙江省地勢上由西南向東北傾斜，河流大多獨流入海，上游源短流急，暴漲暴落；下游沿海平原地勢低洼，潮汐頂托，排水不暢。降水年際、年內變化大，遇梅雨臺風易成災，建國以來，平均每年發生較大洪澇災害1.3次。經過多年大力治理，浙江省逐步完善“上蓄、中防、下排、外擋”的流域防洪減災工程體系，大幅提高流域防洪減災能力。但防洪排澇仍是浙江省水利最突出的一塊短板，截至2015年底，全省人口和經濟要素集中的五大平原地區排澇能力仍然較低，排澇能力僅5 ～ 10 a一遇；五大江河干流兩岸部分重點河段防洪保護區尚未形成封閉，仍有占比約30%的干堤尚未達到規劃標準。為此，2016年浙江省委省政府決策實施百項千億防洪排澇工程，推進112項重大水利項目，并根據高質量發展新需求，于2018年底將“百項千億”水利項目調整為132項，要求到2020年基本實現全省五大江河防洪能力、五大平原排澇能力總體達到20 a一遇規劃標準。

2 “百項千億”總體進展

根據百項千億防洪排澇工程實施方案，計劃于2016 —2020年完成新增水庫總庫容5億m3，干堤加固500 km，新增強排能力2 000 m3/s，2018年底前完工見效20項。截至2018年底，實際已新增水庫總庫容2.7億m3，完成干堤加固301 km，新增強排能力594 m3/s，完工見效15項。從發揮效益上看，干堤加固和水庫建設進展總體順利，平原排澇項目建設進度明顯滯后；另外，計劃于2018年底前開工的項目中仍有11項處于前期階段，其中平原排澇項目6項，大中型水庫建設5項。

3 “百項千億”推進遇到的主要困難

按照省委省政府加快實施“百項千億”的決策部署，全省各地積極響應、狠抓落實，項目前期、工程建設等各項工作有序推進，整體效益逐步顯現，但是2017年以來，受土地、政府債務控制等因素影響，部分項目推進遇到很大的挑戰。

3.1 永久基本農田占用審批難

2017年1月印發的《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號）要求“一般建設項目不得占用永久基本農田，重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農田的，在可行性研究階段，必須對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行嚴格論證，通過國土資源部用地預審”；自然資源部2018年7月印發的《關于做好占用永久基本農田重大建設項目用地預審的通知》（自然資規〔2018〕3號）允許將占用永久基本農田的重大建設項目納入用地預審受理范圍，但水利類項目受理范圍僅為國家級規劃明確的水利項目。受此影響，浙江省有較多涉及占用永久基本農田的“百項千億”工程不在政策受惠范圍，難以推進。

據統計，目前浙江省有26項百項千億防洪排澇工程涉及永久基本農田，其中僅有6項在國家級規劃中有明確項目清單。受永久基本農田制約，部分項目前期工作基本處于停滯，如嘉興市中心河拓浚及河湖連通工程、溫嶺市九龍匯調蓄工程等；部分項目可行性研究已批，但永久基本農田政策出臺后，主體工程無法開工建設，如臺州市七條河拓浚工程、臺州市永寧江閘強排工程、臺州市黃巖區北排工程等；部分項目只能實現局部未涉及永久基本農田工程開工建設，如杭州市大江東片外排工程、樂清市樂柳虹平原排澇工程、瑞安市溫瑞平原南部排澇工程等。

3.2 市級審批項目建設用地指標爭取難

根據《關于深入推進“五水共治”加快實施百項千億防洪排澇工程的意見》（浙政辦發〔2016〕145號）明確“蕭紹、臺州沿海、溫州沿海平原骨干排澇項目，省級委托下放各設區市發展改革部門受理項目建議、審批可行性研究、初步設計”，溫州、紹興、臺州等市發改委審批部分“百項千億”項目可行性研究和初步設計，現有些項目至今未能享受到省級重點項目建設用地指標，主體工程難以開工建設，如紹興市上虞區崧北河綜合治理工程、臨海市東部平原排澇工程、臺州市洪家場浦強排工程等。為此，溫州等地為盡快享受省級重點項目用地政策，部分項目完成市級審批后，重新報省發改委立項審批，客觀上延長了前期工作，影響工程建設進度，同時也違背省政府辦公廳意見中擴大市級審批權限、提高審批效率的初衷。

3.3 部分項目耕地占補平衡落實難

一是受占優補優、占水田補水田政策導致耕地占補平衡難。國土資源部2016年7月印發的《關于補足耕地數量與提升耕地質量相結合落實占補平衡的指導意見》（國土資規〔2016〕8 號）要求“建設占用耕地占一補一、占優補優、占水田補水田，確保耕地占補平衡數量質量雙到位”。受此影響，部分項目難以解決占優補優、占水田補水田，影響工程建設的推進。如溫州市鹿城區戍浦江河道（藤橋至河口段）整治工程由此導致變更審批手續從可行性研究報告調整開始，工程停滯建設已近2 a。二是受國家海洋督察影響，個別項目占補方案需調整。2017年8月以圍填海專項督察為重點的海洋督察，重點聚焦圍填海管理方面存在的“失序、失度、失衡”等問題，受此影響，個別項目擬通過圍海造地解決耕地占補平衡的方案無法立項、實施可行性不足。

3.4 水利建設籌資面臨很大挑戰

2017年4月財政部等六部委發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號），對地方政府舉債融資行為進行嚴格限制；2017年10月浙江省委省政府印發《關于嚴控地方政府性債務的意見》（浙委辦發〔2017〕88號），省政府對地方政府債務余額實行限額管理，要求嚴格執行地方政府債務高風險地區化債計劃，防止中低風險地區轉變為高風險地區，積極化解存量隱性債務，嚴禁新增各類隱性債務。因此，地方政府融資愈發困難，從2017年下半年開始影響水利工程資金籌措，到2018年成為“百項千億”項目推進的顯著制約因素。據統計，國開行、農發行、農行、建行等銀行2018年全省實際發放水利項目貸款較2017年下降37%，地方政府對水利建設投入也因此減少，工程建設強度放緩或暫停。

3.5 部分項目前期基礎工作不扎實

重大水利工程前期工作任務重、時間緊，不少項目不同程度存在著項目建設規模論證不充分、基礎工作不詳實等問題，一方面導致前期審批遲緩，另一方面造成實施過程中設計變更增多，影響工程建設推進和施工質量，如桐廬、富陽、瑞安等地干堤項目均需進行設計變更調整，導致施工工期延長。

3.6 部分項目技術管理力量薄弱，人員、設備等要素投入不足

近年來，全省水利建設任務逐年增加，水利技術人才存在一定的短缺；加之浙江省招投標領域取消了諸多投標準入條件，嚴控不合理條件或歧視性條款設置，促進招投標市場開放、公平的同時降低門檻，在相應管理未及時跟上的情況下掛靠資質投標、圍標串標、惡性低價中標等現象加劇，中標單位履約能力參差不齊。設計單位、監理單位、施工單位等主要技術管理人員不能按投標承諾到位，施工人員、設備等投入不足，影響施工進度，工程質量和安全也難以得到保障。

4 加快推進“百項千億”建設的對策建議

4.1 強化政府主體責任意識，加快推進工程建設

項目屬地政府是百項千億防洪排澇工程的責任主體，應切實把水利基礎設施建設作為當前水利基礎設施領域補短板和治水工作的核心任務來抓，進一步加強組織領導和統籌協調工作力度，嚴格落實“四個一”服務機制（一個項目、一名領導、一套方案、一抓到底）。特別是針對用地、資金、征地、拆遷等工作要素和施工條件保障，要進一步健全政府牽頭、多部門參與的工作機制，高效運作、全面落實，為項目施工創造良好的建設環境。

4.2 強化基礎設施補短板意識，加大前期研究和項目儲備

百項千億防洪排澇工程是省委省政府從五大江河、五大平原等流域區域防治水害的角度，謀劃提出的骨干工程，是健全全省防洪排澇體系的最重要組成，對保障區域經濟社會可持續發展至關重要。各地應堅定圍繞“百項千億”總體布局，抓緊研究流域區域防洪減災體系，對標高質量、高水平保障要求，梳理水利建設短板和建設需求，及時開展項目前期，并結合當前發展實際，按輕重緩急做好實施計劃安排，條件成熟一個、上馬一個。

4.3 充分利用市級審批權限，提高項目前期審批效率

因省級重點項目建設用地指標緊張，具體安排省級重點項目建設用地指標時省批項目排序在市批項目之前，因此，目前市級有平原骨干排澇項目審批權限的地區在報批項目時也都盡量選擇報送省級部門，導致《關于深入推進“五水共治”加快實施百項千億防洪排澇工程的意見》的政策執行效果大打折扣。為充分利用平原骨干排澇項目市級審批權限，提高項目前期審批效率，建議平原骨干排澇項目可根據情況分期報批，首先編制項目總體實施方案報送省水利廳備案，明確項目總體實施內容、規模、投資等；再將項目中可發揮部分效益的不涉及或占用少量建設用地指標的內容單獨編制前期報告報送市級部門審批，先行實施；最后再將占用建設用地指標多的建設內容編制報告報送省級部門審批。

4.4 多措并舉，推動項目涉永久基本農田問題解決和盡量減少征地

一是各地應提高宏觀形勢研判能力，抓住長三角一體化上升國家戰略的有力時機，堅持水利先行，“畫好工程藍圖”，主動尋求政策支持，積極爭取項目納入國家規劃，推進涉及永久基本農田問題解決。

二是2019年1月自然資源部、農業農村部印發《關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（自然資規〔2019〕1號），要求各地對永久基本農田劃定成果進行全面核實，全面清理劃定不實問題，編制整改補劃方案。部分“百項千億”項目涉及占用較多永久基本農田的一個重要原因是原有的水利設施用地、水域、河道兩岸堤防之間的灘地等被劃為了永久基本農田，對這些不符合要求的耕地或錯劃入永久基本農田的土地，各地應謀求整改補劃，將其調出永久基本農田名錄，同時也可借此減少征地量。

三是優化項目設計方案，盡量避免占用永久基本農田和少占用土地；對于涉及永久基本農田的堤岸段，可通過優化堤岸斷面型式，借地實施堤岸工程，堤岸完成后完善灌排設施恢復耕地功能，不改變土地性質，推動項目涉永久基本農田問題解決和減少征地量。

4.5 強化水域保護監管，為水利建設提供支撐

過去一段時期，浙江省大量的水域被占用作為建設用地或開墾成耕地，且缺少等效替代水域工程，導致水域面積嚴重減少，如寧波市河網率由20世紀80年代初的12.0%減少到90年代末的5.6%，加劇防洪排澇問題?，F階段解決防洪排澇問題是通過拓寬河道或新開河道，導致項目建設征地量大，土地問題突出。2019年1月，水利部部長在全國水利工作會議上提出“水利工程補短板、水利行業強監管”是當前和今后一個時期水利改革發展的總基調；同月，浙江省人民政府印發《浙江省水域保護辦法》，要求水域保護堅持科學規劃、分類管理、嚴格控制、占補平衡。各地應以此為契機，強化水域保護監管，嚴格管理建設項目占用水域，做好水域占補平衡。通過水域占補平衡，合理謀劃，部分水利建設項目可變被動為主動，化解建設用地和資金需求問題[1]。

4.6 加大政府資金投入，保障建設資金需求

2019年1月，國務院常務會議部署加快發行和用好地方政府債券支持在建工程及補短板項目建設，防止“半拉子”工程，支持規劃內重大項目建設?！鞍夙椙|”為補齊防洪排澇短板的重大基礎設施項目，公益屬性強，建設資金主要依靠政府投入，要發揮政府的主導作用，將“百項千億”建設作為公共財政投入的重點領域，通過加大財政預算安排、合理把握節奏加快發行地方政府債券等方式，保障“百項千億”建設資金需求。

4.7 用足用好政策性金融工具，解決建設資金不足問題

近年來，人民銀行和有關金融機構積極發揮政策性金融工具作用，加大對戰略性、基礎性、公益性水利建設項目的支持力度，對解決水利資金不足的問題起到重要的作用。2019年4月，浙江省水利廳、農業發展銀行浙江省分行聯合下發《關于用好抵押補充貸款政策支持我省水利建設的通知》（浙水計〔2019〕8號），對全口徑水利項目予以貸款支持，包括重大水利工程、江河治理等，抵押補充貸款資金利率可執行人民銀行同期同檔次基準利率或在人民銀行給予農發行總行PSL額度內執行PSL利率，貸款期限一般不超過20 a，各地要充分利用農業發展銀行抵押補充貸款，以及國家開發銀行水利貸款等政策性金融支持籌集建設資金，解決“百項千億”建設資金不足問題，同時也可大幅度減輕融資成本。

4.8 省級部門靠前指導，加快項目前期審查及審批

建議省水利廳對“百項千億”項目前期技術方案加大技術指導，加強行業監督管理，對前期報告編制質量開展評價并應用評價結果，提升前期工作質量；省發展改革委加強前期各階段工作的銜接，加快項目審批，指導和支持項目合理的設計變更調整；省自然資源廳加強指導地方用地預審申報工作，合理、節約利用土地，加快用地審批；省財政廳加強指導地方合理控制政府債務，多渠道籌措建設資金，保障水利建設資金投入[2]。

4.9 強力推進招標投標領域違法行為治理，提升項目參建單位履約保障

2019年4月，浙江省發展改革委等12部門聯合印發《開展全省招標投標領域違法行為專項治理工作方案》，各級有關部門應以此為抓手，強力推進招標投標領域違法行為治理，明確任務、壓實責任，對專業技術人員資格掛證等違法違規行為進行嚴厲整治，對招投標違法違規行為進行嚴厲查處，對串通投標違法犯罪行為進行集中打擊，凈化浙江省招標投標市場環境；同時，推進市場主體和項目實施情況的公開公示，提高借用資質和“掛靠”的難度和成本，加強招標投標信用管理，加強合同管理，確保中標單位履行投標承諾，保障人員、設備等要素投入，加快工程建設。