礦產開發生態補償法律關系之建構

程亞麗，任選業

（淮南師范學院 法學院，安徽 淮南232038）

礦產資源開發的特點主要表現為資源的稀缺、難以再生以及開發對于其他產業和生態環境的破壞［1］（P9）。我國礦產資源豐富，但經過一百多年的開采，礦產資源嚴重消耗，且在開發過程中管理滯后，對生態環境造成了嚴重的破壞和污染，對礦區居民的生存和發展造成嚴重的不良后果。

生態補償作為解決生態環境問題的政策，對于恢復和保護生態環境，確?？沙掷m發展有著重要作用。生態補償法律制度是這一政策的法律化，旨在調整與環境問題有關的利益多方之間的生態和經濟利益，促進社會公平，實現生態平衡。因此，從法學角度進一步分析生態補償制度內涵，厘清補償的主體、客體以及主體間的權利義務關系，為生態資源開發補償制度的合理設計與有效實施提供理論支持非常重要。

一、生態補償的涵義

“生態補償”有兩個關鍵詞：“生態”和“補償”?！皬纳鷳B學的角度來看，‘生態’反映的是生態系統存在的狀態、功能、結構及其規律，涉及到生態系統的生態效應、生態效益和服務功能?！保?］(P7)“補償”的本質涵義是抵消缺陷和彌補損失。簡單來說生態補償將“生態”和“補償”聯系到一起。生態學視角下的生態補償是指生物系統、種群或者有機體在遭遇外力的干擾和侵害時，自我抵抗干擾和侵害，自我調節和修復，以維持其發展和生存，無需人為的干預。經濟學上多以庇古稅理論或科斯定理來解釋生態補償，即生態補償是用經濟手段補償和修復對生態環境、功能的損害，提高損害生態環境的行為成本，對該行為收取費用，這些費用將用于生態系統的修復和補償。

對生態環境的補償最終要落實到制度和政策層面才能得以實現。當生態補償成為一種法律制度，且涉及到經濟利益時，就必須要遵循該制度的基本原則，即公平和權利義務的一致性。生態補償就是人類生產生活超出自然環境承載能力時的一種行為干預，進而緩解生態環境系統壓力，促進可持續發展［3］。生態補償的法律概念應當包含生態補償的主體、客體、界限、目標等基本元素。所以，生態補償即是為了恢復、維護、改善生態環境，調整利益相關者的利益，實現社會公平，由國家、政府或環境開發受益者依法對因環境開發而作出貢獻或受損者實施補償的法律行為［4］。

二、礦產開發生態補償的法律涵義

礦產開發生態補償是生態補償的一種特定類型，其涵義學者從不同角度提出了不同的見解。比較有代表性的有：曹明德教授認為礦產開發的生態補償是政府通過收取礦產資源補償費來行使其資源所有者角色的權利，收取礦產資源補償費，補償利益受損的相關主體，尋找礦產資源的代替品、開發新的技術，以達到恢復礦區生態環境的目的［5］。黃錫生教授對這一概念做了廣義的解釋，即指因礦產開發行為造成環境破壞，或因此影響當地居民可持續發展機會，而給予的治理、修復所需的資金、政策照顧等一系列行為的總稱［6］?？傮w來說，目前學界對礦產開發生態補償的概念做了兩種區分，包括狹義和廣義。狹義上的概念，僅指對礦產開發過程中造成的生態、環境損害和破壞，以及對礦產資源損耗本身進行相關的恢復治理和補償。廣義的概念還包括對因此造成的礦區政府、居民受損的未來發展機會、利益進行相應的物質、政策補償，以及相關的科教費用支出。

基于生態補償法律內涵界定中的理念，筆者贊同廣義的概念，將礦產開發生態補償的法律涵義界定為：為了維護礦區生態環境，達到經濟、社會、環境的協調發展，保障社會公平正義，礦產開發利益合理分配，由國家和礦產開發者、受益者向因礦產開發利益受損的主體提供物質、政策和技術上的補償與幫扶的制度，這一概念強調了礦產開發生態補償是為了實現經濟價值、生態價值和公平價值的統一。

三、礦產開發生態補償法律關系的界定

要正確界定礦產開發生態補償法律關系，就必須要明確法律實質上是調整人和人的關系，而不是人與自然、人與生態環境的關系。礦產開發生態補償法律關系不是基于一般社會行為，而是形成于礦產開發生態補償過程中?；趯Ψ申P系概念的理解和認識，我們可以把礦產開發生態補償法律關系定義為：礦產開發生態補償的補償主體和相關參加者在礦產開發生態補償過程中的權利和義務關系。礦產開發生態補償法律關系包含三個要素，即補償主體、客體以及內容。尤其是礦產開發生態補償法律關系主體的確立及主體間權利義務的內容是構建生態補償法律制度的基礎。

（一）礦產開發生態補償關系基于合法開采行為產生

之所以強調礦產開發生態補償是對于合法開采行為所進行的，是因為要將其與生態損害賠償進行區分。生態損害賠償一般是指對因違法開采行為導致的生態系統和自然資源的破壞進行賠償，賠償義務人是違反法律法規、造成生態環境損害的單位或者個人。而生態補償是指由于合法開采行為造成生態和環境破壞（這種破壞一般無法避免）所引發的由多方主體共同承擔的責任。二者在產生根據、責任主體、受償權利人、責任承擔方式等諸多方面存在差異。以責任承擔為例，礦產開發生態補償既強調對已有的破壞后果的補償，同時強調對未來造成損害的預防保護性費用。如，我國有礦山環境恢復治理保證金（備用金）制度，美國有復墾保證金制度。而生態損害賠償則是對已有損害的賠償，《環境保護法》第五條列舉了“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則”，這五個原則具有清晰的界限，不應該將其相互替代或是糅合。

（二）礦產開發生態補償的主體復雜

相對于傳統經濟法領域的權利義務主體來說，我國礦產資源的產權制度和開發利用機制決定了我國礦產資源生態補償的主體較為復雜。如國家在礦產資源生態補償法律關系中既可以是補償主體，也可以是受償主體。一方面，在礦產資源的開發過程中，國家也受到了損失，這種損失表現為環境利益與發展利益上的損失，因此國家可作為受償者接受生態補償。但國家作為礦產資源的所有者又理應成為補償主體。因此傳統“誰破壞，誰補償”的原則很難解決現實困難，特別是在企業無力支付補償費以及在處理老礦區問題時，國家應當作為最終的責任承擔者。故，就礦產資源生態補償主體來說，除了國家，還應當包括采礦人、礦產資源輸入地區、礦區居民、社會團體等。

（三）礦產開發生態補償的內容豐富

礦產開發受區域性生態環境的影響較大，因此礦產開發的生態補償方式也形式多樣，很多時候需要因地制宜?？傮w來說，我國現存生態補償的補償方式是以政府補償為主，輔之以市場手段。政府補償制度包括財政政策（如財政轉移支付）、生態項目建設（恢復和重建礦區的生態系統）以及生態移民等。市場補償主要通過市場交易，補償方式不僅包括資金、實物支持，也包括具體的生態建設行為。此外，補償方式往往不是單獨使用，而是幾種方式配合使用。

四、礦產開發生態補償法律關系要素分析

（一）礦產開發生態補償法律關系的主體

礦產開發生態補償法律關系的主體就是礦產開發生態補償行為的相關參加者。因為礦產開發生態補償法律關系的復雜性，補償主體也呈現多元化，難以通過列舉的方式進行明晰，只能進行類型化界定，主要包括補償主體、受償主體及實施主體三類。

1.補償主體。礦產開發生態補償主體是籌集資金實施補償行為的發出者，根據“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰使用，誰付費”的原則確定生態補償主體，主要有：

第一，國家。其一，礦產資源的所有權屬于國家，依據我國《憲法》和《物權法》規定，除集體所有的部分礦產資源之外，其余礦產資源為國家所有；其二，國家是礦產開發生態補償相關法律、制度、規定的設計者與決策者，所有制度都依靠國家保障執行與實施，例如生態補償相關費用的征收由國家執行；其三，作為礦產資源的所有權人，國家在一定的情況下作為民事法律關系的參與者，參與礦產開發生態補償的相關活動；其四，國家是其他補償主體履行其補償義務的監督者，國家應當決定礦產資源利益的分配，協調好不同主體間的利益關系。很顯然，國家是礦產開發生態補償的核心主體，但并不是唯一的主體，在礦產開發的過程中，個人、企業、國家都有受益或受損的可能性。

第二，礦產開發企業。從事礦產開發、加工的礦產企業在礦產開發過程中無法避免的造成礦區生態的破壞，是生態環境的最大污染者、損害者。我國的礦產企業生態維護意識、環境保護觀念淡薄，開發開采的技術、設備較為落后，在嚴重浪費礦產資源的同時，不僅給礦區的生態環境造成非常大的負面影響，也極大的限制了礦區居民的生存發展。礦產企業開發、開采礦產資源，加工銷售礦產產品，是礦產開發過程中獲得利益最多的主體。即，礦產企業不但是礦區區域環境問題的制造者，也是礦產開發的獲益者，理所應當是補償的主要主體。

第三，礦產開發的消費者。礦產資源不但是具有經濟利益的基礎生產要素，也是生態系統的自然要素，具有生態利益和生態價值。但長時期的生態意識不到位，以及對可持續發展的觀念認識不足，導致我國礦產資源產品的售價較低，售價無法體現礦產產品的真正價值與消耗的生態成本。礦產企業出售礦產資源產品的價格沒有把這些成本包含在其中，因此礦產資源的消費者低價購買了礦產資源產品，享受了礦產開發帶來的利益，但沒有支付相應的礦區生態環境補償費用。所以應該通過稅收手段讓礦產資源開發的消費者承擔部分礦區生態補償的義務，其應成為補償的間接主體。

2.受償主體。相應的，我們也可以用“誰受損，誰受償”的原則來確定接受補償的主體。受償主體就是礦產開發生態補償的接受者，簡單來說，包括生態環境的保護者、貢獻者和生態利益的受損者，即礦產開發導致礦區生態環境惡化的受害者和維護礦產生態環境的貢獻者，主要有受到環境損害的礦區居民、恢復和治理礦區生態環境的個體或組織，包括礦區政府和環保組織。我們可以發現，國家既是礦產資源開發生態補償的補償主體，又是礦產開發生態補償的受償主體，也就是說在礦產開發生態補償這一特殊的法律關系之中，補償主體與受償主體并不是嚴格區分的，在一定的情況下可以相互轉換。

3.實施主體。沒有無義務的權利，對生態補償主體進行靜態考察，可以確認開發資源、破壞環境以及從中受益者均應列為生態補償的義務主體。但由于生態環境的公共產品屬性，任何企業和個人都可能成為受益者，因而都可能成為補償制度的主體。因此補償主體非常寬泛，難以界定，進而使得生態補償的實踐可操作性大大降低，受償主體很難通過直接交易獲得補償［7］。在這種情形下，政府作為生態補償利益關系的協調者，同時作為補償關系的實施主體，在補償主體和受償主體之間搭起了一座橋梁，從而保證了補償實踐的可操作性。

此外，生態環境的利益歸根結底事關社會全體甚至是代際之間的利益，因此其他個人和社會組織可以通過監督或資助、援助等方式成為礦產開發生態補償法律關系的參與者。

（二）礦產開發生態補償法律關系的客體

法律關系客體是法律關系主體間權利和義務指向的對象，是構成法律關系的要素之一［8］(P102)。段然把礦產開發生態補償的客體理解為：“礦山開采過程中造成的生態破壞和環境污染對生態系統、當地居民生產生活、企業經濟發展產生的影響?！保?］本文并不贊同這一觀點，該觀點顯然沒有認識到法律關系的客體實質是某種利益形式。張復明認為：“礦產開發生態補償的客體包括礦山、礦區以及礦城的環境系統?！保?0］(P160)此種觀點并沒有完整清晰地認識到礦產開發生態補償法律關系的內涵，較為狹隘和片面。宋蕾在其博士論文中將礦產開發生態補償的客體通過不同的損失類型區分為三類：一是自然資源客體；二是以有機狀態存在的生態環境；三是礦區居民受損的健康和經濟 利益［11］（P44）。將礦產開發生態補償的客體類型化區分有一定的缺陷，不能完全的涵蓋補償法律制度客體的復雜性，也不利于制度設計。

作為法律關系存在基礎的社會革新和發展，導致法律關系的客體不斷變化。礦產開發生態補償法律關系的客體也因礦產開發生態補償活動的形式不同和階段不同而產生變化。綜述上述觀點，我們認為礦產開發生態補償法律關系的客體是礦產開發生態補償活動的結果，法律關系客體中的行為結果是特定的，實際上是法律關系主體中的義務人完成其行為滿足權利人利益要求的結果。一般來說分為物化和非物化結果。所以本文認為，無論是對礦產開發過程中損害的自然資源本身的經濟補償，還是對礦區受損的生態環境、生態功能的恢復和補償，或者是對礦區居民喪失的各種利益進行補償，也無論其補償的方式是資金、技術、政策優待等物質或非物質的方式，這些方式只是其不同方面的不同表現形式，礦產開發生態補償的客體本質上都是礦產開發生態補償活動所產生的的結果。實質上都是礦區生態系統的破壞者、受益者為了滿足礦區生態系統利益受損者利益要求的行為結果。

（三）礦產開發生態補償內容

法律關系的內容就是法律行為主客體之間的權利義務關系，是法律規定的行為模式在實際社會生活中的具體體現和落實。只有在明晰各方主體各自權利與義務的基礎上，才能合理的設計礦產開發生態補償的制度，才能有效實現利益的合理分配，也才能有利于礦區生態環境的恢復與保護，達到礦產開發生態補償的目的。

1.國家的權利和義務。國家作為礦產開發生態補償補償主體和實施主體，主要享有以下權利：（1）國家是礦產資源的所有者，應當對礦產資源進行管理和分配。國家享有依據法律規定和國家利益需要許可相關主體開發利用礦產資源或者限制、剝奪相關主體開發利用礦產資源的權力；（2）國家作為立法者，有對礦產開發生態補償進行制度設計，確定礦產開發生態補償的補償范圍、補償標準、補償方式的權利；（3）征收相應的費用，如礦產資源稅、采礦權使用費、礦產資源生態補償基金、礦山環境治理恢復保證金等稅費。國家同時應當承擔以下義務：（1）保證相關制度的合理設計，實現礦產開發生態補償主體之間的利益合理分配；（2）保障礦產開發生態補償相關法律法規的落實，監督其他補償主體及時、完整地履行其相應的補償義務；（3）對因礦產開發遭受利益損害的礦區居民提供資金、技術幫助和支持，給予適度的政策優待，補償礦區居民受損的經濟利益和發展機會；（4）作為生態補償的實施主體，實現生態補償稅費的合理分配；（5）接受公眾的監督和建議，保障一系列礦區生態補償活動的信息公開。

2.礦產企業的權利和義務。礦產企業是礦產開發生態補償的補償主體，主要享有的權利：在符合法律規定、得到國家許可的情況下，可以對礦產資源進行開發利用，獲得收益；可以在生態補償過程中進行陳述申辯，申請聽證或者進行訴訟；對國家、政府提出建議和監督的權利。礦產企業應當履行的義務：接受主管部門的監督，在法律規定和行業標準的要求下，對礦產資源進行合理地開發、生產活動；提升企業的生產技術和水平，盡量減少對礦產資源的浪費以及降低對礦區生態環境的污染和破壞；礦產企業要履行礦區生態環境修復治理的環境修復責任，交納相應的費用，如礦產資源稅、采礦權使用費、礦產資源補償費等；公開必要的礦產資源開發利用信息和礦區生態環境信息。

3.礦產資源消費者的權利和義務。礦產資源的消費者在購買使用礦產產品的過程中，享受了生態利益，也應當支付相對應的生態成本。簡單來說，應當在消費者購買礦產產品的時候，將用于礦產開發生態補償的相應費用包含在交易價格之內，把這部分費用用于礦區生態補償中。

4.礦產開發生態補償受償主體的權利和義務。作為礦產開發生態補償的受償主體（包括生態利益保護、貢獻者和生態利益受損者）應當享有以下權利：由于礦產開發造成經濟利益、生態利益損失的補償要求權或者保護、維護生態利益支付的成本或投入的補償要求權；對礦產開發生態補償相關信息的知情權和建議權；對礦產開發生態補償活動的監督權、舉報權；在主張其權利的過程中可以進行舉證、控告或者進行相關訴訟的權利以及申請強制執行的權利。受償主體應當承擔的義務主要是：在申報和要求補償時，應當如實申報其實際損失；參與補償活動的過程中應當按照法律規定進行。

5.礦產開發生態補償其他參與者的權利和義務。其他個人和社會組織作為礦產開發生態補償法律關系的參與者，也享有一定的權利和承擔一定的義務，在某些時候社會組織已經成為保護生態環境的主要主體。其主要權利有：對礦產開發生態補償相關信息的知情權和建議權；對國家和礦產企業履行其補償義務的監督權。主要義務為：相關社會組織協助國家制定礦產開發生態補償相關的法律制度；幫助礦產企業，提供技術支持，如生態環境評估等；進行環保理念的宣講和傳播，為礦區的生態維護和修復提供公益性的幫助；幫助受償主體主張其權利，進行公益訴訟。

一般來說，法律關系中主體的權利和義務是對應的。所以礦產開發生態補償法律關系中補償主體的義務正是受償主體的權利，但由于生態環境的公共物品屬性及生態保護的公益性特征，補償主體在承擔義務的同時，在享受自己的行為帶來的生態利益，這也是環境公平原則在生態補償制度中的體現和實現。