語言政策評估的視角和原則：《語言政策評估與〈歐洲區域或小族語言憲章〉》譯后記

揚州大學 外國語學院 何山華

提要：語言政策評估是一個跨學科的研究和實踐話題，在國際和國內學界都是一個發展較不充分的領域?！墩Z言政策評估與<歐洲區域或小族語言憲章>》以構建跨學科橋梁為己任，結合語言學、經濟學、政治學和管理學等學科的概念工具，建構了一套可用于語言政策事先評測和事后檢驗的方法體系。該體系將語言政策視為一種旨在增加社會總體福利的公共政策，用公共政策分析的方法審視各種政策選項，并將效能、成本效益和參與式民主視為優秀語言政策的三個原則。這一體系使語言政策制定者能夠更好地處理政治和法律因素，對不同的政策方案及其實施效果進行比較，并在一定程度上應用于歐洲小族語言政策的制定。歐洲視角和經驗可以為我國的語言政策制定、評估和研究提供啟示。

1 引言

在學界領袖呼吁與國家政策支持下，近年來國內語言政策與語言規劃的研究獲得了蓬勃的發展，對于國際研究熱門動向保持著密切關注，在很多領域幾乎達到與國際學界同步開展研究的進度。不過政策評估是語言政策研究中一個比較特殊的分支，需要較為扎實的跨學科知識，即便是在西方學界也是一個發展很不充分的領域（Grin et al.，2010），國內學界同樣存在類似的問題。其原因是：語言研究領域的學者一方面較少參與政策制定過程，另一方面缺乏公共政策評估的相關工具，對語言政策的評估很少涉及。

西方學界自20世紀70年代起就開始探討語言政策的評估問題，但在很長時間內僅限于少數學者的紙上呼吁和經驗總結式文獻。直到20世紀90年代，政治學和經濟學等領域的學者開始將公共政策分析的方法應用于語言政策的分析，語言政策評估才開始獲得較大發展。格蘭的《語言政策評估與<歐洲區域或小族語言憲章>》（Grin，2003）（以下簡稱《語言政策評估》）一書正是受到上述發展的啟發而形成的一部跨學科開創性著作。該書提出應從社會福利的視角審視語言政策評估，并提出具體的評估原則和方法。筆者受外語教學與研究出版社委托，將這本西方語言政策評估領域的經典著作翻譯成了中文，本文擬對該書中的重要視角和原則進行提煉，并引用相關章節內容予以解釋說明。

2 社會福利和公共政策的視角

格蘭為語言政策下了一個定義：“語言政策是一種系統的、理性的、有理論指導的行為，發生在全社會范圍內，旨在改變語言環境以增加總體社會福利；通常由政府部門或其代理機構實施，影響范圍涵蓋其治理范圍內部分或全體人口?！保℅rin，2003）30該定義強調了語言政策的公共政策本質，認為語言政策可以改變全社會的“語言環境”，而這與治理空氣污染、規劃城市空間、維護生物多樣性是類似的，其目標是增加全社會的福利。在這個意義上，語言政策應被置于公共政策的框架內處理，“對語言政策的處理方式應與處理衛生、教育、交通或能源政策的方式相同。不是說這些政策都是一樣的，而是說各社會在這些領域中需要作出的選擇很有相似性，需要回答的問題也相似?！保℅rin，2003）30

格蘭認為確定語言政策中的問題并使用合適的方式處理，需要借用公共政策分析的方法和相應的概念工具。格蘭在書中提供了適用于語言政策分析的通用框架，該框架具有如下特點（Grin，2003）30-32。

1. 政策分析的目的是分析未來（事先分析）或現有（事后分析）的公共政策帶來的后果和執行的效果。在這個工作中使用的方法包含了一系列標準、規則和程序，對政策進行批判性評估，并供相互交流。

2. 政策分析在一定程度上是描述性的，它探求的是公共政策的起因和結果。但它可以服務于規范性目標，因為它產生的信息可以用于實現特定的結果，這些結果反映了政治決策所包含的價值觀。

3. 政策分析檢視高度復雜環境中的公共行動。在實踐中幾乎不可能對政策選項進行窮盡式對比，也不可能確鑿無疑地認定政策A必然能帶來比政策B更優的結果。為了對政策A和政策B的效果進行研究，最好是利用不同的觀察視角、學科知識、研究方法、測量手段和數據來源，對同一個政策問題進行互補性視角的觀察。

4. 鑒于無法提供絕對的證據證明“A優于B”（或相反結論），因此完全可以接受使用政策結果的合理性（而非確定性）作為政策比較的標準。合理性來自多種方式的綜合使用（因此有“歸納合理性”之說），并不僅僅是將支持某結論的論點予以列舉，而且需要點明其他競爭性理論，對其進行評估、反駁、綜合。

5. 使用多變量模型，即考慮多個變量，可以進一步增強政策分析的有效性?？紤]不同利益攸關方的解讀框架和視角，對使用這個辦法非常有益。利益攸關方包括社會主體和小族群體的成員，不同職業如教師、商人群體的成員等。

6. 鑒于政策分析的作用是為民主辯論的參與者提供信息，這些信息必須以適當的方式進行擴散。因此可以利用各種媒體將信息傳播到利益攸關方，并給其機會對已得到的信息給予反饋和評價。

7. 政策分析在政策制定過程的不同階段都可以發揮作用，該過程可以用如下流程圖表示：問題分析?形成政策草案?辯論并采納政策建議?政策執行?檢查政策結果?對政策進行事后分析。

《語言政策評估》從社會福利的視角考量語言政策，意味著在語言規劃中排斥純粹的經濟成本核算，納入語言多樣性可以提升整個社會活力的多維度價值；同時又自然地將經濟學、政治學、管理學等常用于公共政策分析的理論方法引入了語言政策制定。從政策靈活度上講，這一視角實際上避免了歐洲語境下的一些政治和法律陷阱，比如一旦將小族語言政策與人權等概念掛鉤，小族語言保護就成為道義是非之爭，而沒有退讓和妥協的空間，只能不惜代價予以實施。而從政策實效性上講，這個視角也更為強調實證性的分析，要求在政策制定的過程中，關注不同條件下政策相關變量之間的互動，通過較為嚴格的測算，了解政策可能的實際效果。這一視角與后來的相關研究（Gazzola，2006）保持了一致，即如果政策設計得當，使用更多的語言并不一定意味著經濟成本的無限增長，而是可以在可控成本內實現社會福利的最大化。

3 “優秀語言政策”的三大原則

格蘭借用了經濟學和政治學領域的概念，提出應將效能、成本效益和參與式民主視為優秀語言政策的三個原則。

3.1 效能

格蘭認為，判斷語言政策好壞的一個重要標準就是，該政策要能較好地發揮作用，并且能優于其他政策選項。但進行判斷并不是那么容易做到，因為很難確定政策的最終目標是什么，也很難確認政策措施與最終目標之間的聯系。比如（Grin，2003）91-92：

政府發起一個項目，為公務員提供選修性質的小族語言課程，以提高他們的語言能力，使他們能夠以小族語言服務公眾。那如何評估這樣一個方案的有效性？一個很有誘惑力的方法是統計實際有多少公務員參加了這個課程，或是成功修完了這個課程。但是，除非這個項目非常無趣，或者設計得很糟糕，我們會很自然地期待這個項目多少總會增加一些了解這一小族語言的公務員。一個更好的標準是，統計小族成員在與公務員打交道過程中是否有更多的人使用小族語言了（或那些一直這么做的人現在是不是更頻繁地使用小族語言了）。一個促進小族語言的政策是否成功，最終只能由公眾（特別是該語言的使用者）來衡量，他們對于這一政策的觀感更多地依賴于他們能否使用這一語言，而不是有多少公務員參加了小族語言課程。

在這個例子中，格蘭提出要從政策“使用者”的立場，甚至是全體社會成員的立場，確定政策的真正目標，而在很多情況下就是政策施加影響的語言是否得到了更多的實際使用。在確定這一目標之后，才能將政策措施與語言使用的實際增長之間的事件鏈條予以明確。在不考慮成本的情況下，越是能實現理想效果的政策其效能就越高。這個概念在政策評估中非常重要，因為它提醒政策制定者只有選取了適當的度量對象和度量單位，才有可能對政策的效果有正確的估測。

3.2 成本效益

一般情況下，效果越好的政策必然成本越高。成本效益的概念將成本納入考量，追求用最低的成本實現最好的效果。格蘭（Grin，2003）對成本和支出的概念進行了區分：支出是與政策相關的直接資金支出（例如，支付給小族語言出版商或廣播電臺的補貼）；而成本不僅僅包括直接支出，還包括其他內容（例如中央政府公務員花在管理資助計劃上的時間長度），涵蓋了一系列不同的支出項目。格蘭（Grin，2003）93指出：“一般而言，一個生產過程或一個政策，如果能在給予一定數量資源的情況下帶來盡可能好的結果，或是在給定一個具體目標后以盡可能低的成本實現，就可以認為是物有所值的（具有成本效益）?！?/p>

當然，一個政策的真正成本在很多情況下是無法準確測定的，因為很多相關的信息根本沒有可能準確統計。為了方便統計，可以用假設的例子對重要參數進行比較，書中就提供了這樣一個例子（Grin，2003）94：

假設我們正在比較政策A和政策B，這兩個政策都能促進公務員使用區域或小族語言與公眾交流。如上文所解釋的，我們無法確定它們在絕對意義上具有成本效益的程度，但是基本可以肯定的是其中一個要比另一個更具成本效益。為了評估這一點，我們首先需要用類似的計量單位來表示政策A和B的結果。這個工作可能會在成效評估的早期階段完成。我們可以選擇一個指標進行比較，如兩種政策下使用小族語言提供社會服務的頻率——可以通過調查數據或辦公室記錄來查看（也可以用理論模型估算）。假設在政策A下，每年實際或預期增加使用區域或小族語言服務1,000個客戶，而在政策B下每年增加1,400個客戶。因此政策B的效率要比A高出40%，但這并不意味著政策B更具成本效益。

現在假設政策A需要培訓一定數量的雙語人員，一次性花費1萬歐元，公務員的雙語技能能保持十年的活躍度，之后就需要再次培訓。政策B在此之外還要增加提升文化意識的培訓內容，需要一次性支出2.1萬歐元。以十年為期，政策A的年度支出為1,000歐元，政策B為2,100歐元。那么每年一位客戶的政策費用是多少？

在政策A的情況下，每個客戶的服務成本為1000/1000，即每年每個客戶1歐元（此處數字是新增的接受區域或小族語言服務的客戶）。在政策B的情況下，這個花費比例是2100/1400，即每年每個客戶1.5歐元。在這個例子中，政策B更為有效但不是太劃算。當然，政策B有一些重要的好處可能還沒有被考慮在內。比如，由于政策B不僅包括語言培訓，而且還包括公務員的文化意識培訓，因此不僅交流的數量更多，交流的質量也會提高。如果是這樣，政策B的效果測算需要向上調整，那么政策B不僅變得更加有效而且也更具成本效益。需要再次強調的是，沒有任何一種測算方式可以說是完美的或者最優的，但總有一些可以被證明相比其他方案要更加一致或完整。

書中對于成本效益的討論隱含了作者兩個深層次考慮：一是幫助語言政策制定者用可控的投入產出比說服公共財政管理部門，與教育、衛生、安全或交通等其他領域進行競爭，獲得所需資源；二是幫助語言規劃部門說服社會主體人群支持小族語言保護，因為主體人群可能會將其視為毫無必要的縱容或是對特殊利益的迎合。

近年來，格蘭等（Gazzola et al.，2016）對于語言政策的經濟維度有進一步的思考，他認為在全球化進程的驅動下，語言政策制定者應思考至少三個問題：一是國際人力市場的持續互聯意味著使用不同語言的人才將面臨著更多的跨國流動，各國應注意提升其勞動力的多語技能，防止造成基于語言的階級分化；二是國內語言多樣性值得保護，盡管這意味著經濟上的投入；三是注意避免造成某一國際語言在重要經濟領域獨大的現象，因為這不利于創新與發展。

3.3 參與式民主

語言政策的復雜之處在于，即使可以用經濟學的方法測算出具有成本效益的方案，對于多個方案的選擇在根本上卻是一個政治問題。從數學上來講，即使全社會所有成員的個人偏好都完全已知，也無法通過“集體效用函數”計算出一個“帕累托最優解決方案”，而由于阿羅不可能定理的存在，多數表決的方法也不可靠。此外，“技術專家”的存在也會導致審查程序中各種政策選項被貼上不同等級的“有效”或“成本效益”的標簽，從而體現技術專家的意識形態，而這也不符合民主程序的實施。因此，民主制度并不能確保得出最優的方案，決策者在制定政策的過程中應牢記社會行為者的自主性，允許公民群體及其組織在政治進程中持續做出反饋。鑒于民主制度在西方社會政治文化背景下已成為不容置疑的至高準則，格蘭在本書中對民主制度的質疑無疑是一種充滿勇氣的舉動，值得我們深思。近年來我國政府不斷提倡在各個社會領域采用治理式的政策制定方式（宣曉偉，2014），在語言政策領域也提倡語言治理（郭龍生，2015；魯子問，2008；張日培，2009）。實際上治理的手段強調各利益攸關方在政策制定和執行過程中的高度參與，正是參與式民主精神的體現。

4 結語

《語言政策評估》一書中所持的視角以及提出的原則并不全是格蘭本人原創，也不都是格蘭首次提出，不過本書是學界首次將經濟學、管理學、政治學等領域的概念工具進行系統整合，用于語言政策的評估，為現有語言政策研究帶來了較深刻的啟示。格蘭本人及其學生和同事雖然后來也沿著這一思路開展了更多的研究，對政策評估的經濟學方法進行了更多的探索，但總體而言依然遵循了本書中所提出的原則。對于中國讀者而言，除了可以從視角和原則兩個方面得到啟示，還可以從這本書中得到一些其他的信息。比如對《歐洲區域或小族民族語言憲章》指導原則和具體內容的了解，對歐洲區域或小族語言管理機制的了解，而書中第九章提供的詳細案例也為我們理解歐洲區域或小族語言管理政策制定的原則和方法提供了一個更貼近了解的機會。

需要注意的是，這本書的預期讀者首先是語言規劃工作的實踐者，然后才是從事研究工作的學者。這本書所涉及的，并非只是對政策效果的事后評估，很重要的一部分是對政策選項的事先評估。對歐洲超國家層面語言政策制定情況的了解，可以對中國政策制定提供有益的啟示。目前我國語言政策制定的內部過程少有披露，相關研究十分缺乏，即使偶有提及也較為粗略。這本書為國內學者開展相關研究提供了一個較好的參照。但需要注意的是，在世界的不同地區往往采取不同的政策評估方式（Korne，2010）?！墩Z言政策評估》一書主要基于歐洲經驗開創的政策評估框架，我們除了借鑒其中有益的部分，也應當思考如何建立起基于中國實踐、中國需求和中國經驗的語言政策評估框架。