當前內部審計促進高校治理能力提升過程中存在的問題及建議

姚世斌 文 燕 游 春 黃萍莉

(西華大學審計處 四川 成都 610039)

高校治理體系完善和治理能力提升是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。高校內部審計在高校治理體系和治理能力現代化中發揮著重要功能。

一、高校治理與內部審計關系

高校治理通常認為是高校中各個利益相關者參與大學重大事務決策機制和過程。高校治理核心要素包括權利體系、組織體系、機制體系、能力體系和業務體系。高校治理是一種處理高校內部和外部關系的運行機制，它能確保高校制定正確的政策和目標，并對實施過程進行監督，維護合理價值，促進高校學術自由、服務社會，從而實現高校治理目標。國際內部審計師協會關于內部控制審計定義內部審計是一項獨立、客觀的鑒證和咨詢服務，其目標在于可以增加社會價值并改進教學組織的經營。高校內部審計是組織體系中重要組成部分，起著重要的監督職能，內部審計關系著利益相關者的公共權力行使的正確性和公共服務提供的有效性，高校內部審計的完整性關系到高校的受托履行責任有效性。高校內部審計是對學校與資源利用有關的經營活動及其內部控制的適當性、合法性和有效性進行審查，并進行確認、評價和咨詢，促進高校管理的程序和方法的改進，內部控制的完善。目的是促進管理控制的改進，防范風險，創造效益，從而促進學校經營目標的實現。

二、內部審計促進高校治理能力提升的問題

(一)高校內部審計重視不夠

調研發現，我國有相當多高校內部審計重視存在不同程度問題。如學?！墩鲁獭分猩踔廖刺峒啊皟炔繉徲嫛被颉皩徲嫛?，缺乏主動服務意識，內部審計部門地位處于被動狀態；部分高校未設立審計委員會或審計領導小組，黨委對內部審計的領導不夠；部分高校內部審計沒有實行主要領導負責制，審計權威無法得到保障；一些高校內審組織機構不健全，存在與紀檢監察合署辦公情況，審計成為紀檢監察的附屬機構，審計部門沒有足夠的獨立性；根據政策規定，高校內審團隊應具備經濟、管理、計算機、法律等擁有專業素質的人才，但是一些高校由于編制緊缺，審計人員配備不齊，有些還兼職從事紀檢管理工作。

(二)高校內部審計制度建設不完善

近年來國家、各省出臺了很多審計制度文件，大多要求各高校根據上位文件結合自身情況制定本校相關審計制度，或是參照執行上級制度。內部審計應當在規范化的制度體系和工作流程中實施，使審計業務的每一個環節都能夠在制度框架內運行。調查發現，部分高校對內部審計工作規定、工程項目審計和經濟責任審計等基本制度還缺失，絕大多數高校未建立內部控制審計、績效審計、風險審計、審計結果應用及整改等與大學治理相對應的制度體系，高校治理中審計功能不能有效發揮。

(三)開展的內部審計類型不能滿足高校治理需要

通過對我國高校內部審計工作開展情況研究和梳理，能看出目前大多數學校所開展的工作集中在財務收支審計、工程修繕審計，這類審計僅為基礎性審計，與高校治理能力提升促進作用不大。相比較而言，經濟責任審計、內部控制審計、績效審計、風險審計等更能促進高校治理能力提升，但大多數學校在這些方面是開展不足或缺失的。

(四)高校內部權力制衡條件不滿足

高校治理中，行政權利和學術權利應當分離，但實際情況是兩個權利分離不充分，合作過度。高校普遍采用集體決策機制，通過集體討論的方法制約行政權力，采取黨委會、黨委常委會、校務會等形式商議重大預決算、重大物資采購、重大基本建設等事項，但是決策機制也有盲區和執行不到位的情況。學術委員會代表學術權力，一般也由校長統一領導，在職稱評定、科研學術評比等方面，校長有重要話語權，會產生行政權力向學術權力蔓延導致學術不夠自由的現象。部分高校經濟責任審計制度的更高水平和聯席會議制度建立，實際上高校未對領導干部進行全覆蓋經濟責任審 計，對領導干部權力運行的問責審計監督沒有充分發揮作用。

高校治理由決策系統、執行系統和監督系統等部分組成。內部審計是監督管理體系中的重要一環，其主要作用是對高校治理體系實行監督、評價和建議，以促進高校治理體系不斷發展優化和治理工作能力水平不斷提高。但高校內部審計制度的現行制度普遍不完善，大多數高校往往只在主要的業務風險點的高校進行審核，如收入和支出為金融，政府采購，國有資產管理，建設項目，合同管理等具體業務，已建立相應的內部審計制度。而對高校治理層面而言，制度和評價體系相對薄弱和欠缺。例如，大多數高校都尚未開展高校政策執行的后續審計，大多數高校都沒有審計和評估內部控制系統解決和關注。在投資及工程審計中存在管理和監督職責邊界不清，審計基本承擔了過程建設中的部分管理職能，如清單編制、過程控制、造價審核，而沒能發揮真正的內部審計監督、鑒證、建議功能。而財務、經濟責任、績效、內控等審計方面存在被審單位不積極配合審計工作、不認真落實整改等問題。審計治理效果難以實現。

(五)高校內部審計手段相對落后

從審計業務本身看，審計收集和處理的信息數據呈指數增長，審計周期延長。大部分高校由于對內審重視程度不夠，技術、資金與人才的資源投入較少，高校審計中基本還是以傳統手工查賬、查閱資料為主，信息化手段基本沒有得到采用?，F行審計方式落后，缺乏必要的技術和軟件支持，信息化建設嚴重滯后。大部分單位尚未搭建數據平臺，也無法實現聯網審計，內審力量嚴重不足。

“互聯網”時代下，網上辦公、教學管理一體化，IT管理的研究與教學的整合,高校數字化教學與信息化管理可以讓高校治理效能大大加強。當前，一些高校智慧校園建設緩慢，多個部門開發信息系統孤立，數據標準不統一，比如有的高校招就處、教務處、學生處信息系統呈現的學生數不一致，資產管理系統和財務系統資產管理標準不一致等使審計更加困難；高校審計部門未采用審計軟件，未形成數據庫，審計數據的采集與分析往往通過手工操作，采用傳統的手工查閱方式，極大地影響審計工作效率。

高校內部控制審計管理信息化應當以各職能部門和院系之間信息化為基礎，依賴于高校內部各信息化平臺的端口對接、信息資源整合、數據分析共享的程度。但目前幾乎所有高校信息化建設都缺乏統一規劃，各類信息系統數量眾多，一般都在50-70個左右，部分高校信息系統數量超過100個，大多數信息系統都是各自為政，相互獨立，互不鏈接，信息“孤島”現象十分嚴重，各種信息無法共享，從而制約著審計系統的開發和使用；各系統存在部分數據統計口徑不一，也直接影響了數據分析的準確性及審計結論判斷的充分性。

三、基于高校治理能力提升的內部審計建議

(一)強化黨對內部審計工作的領導

按照中央審計委員會的要求，各級黨委要加強對審計工作的領導。按照《審計署關于內部審計工作的規定》和《教育系統內部審計工作規定》等文件要求，高?？山徲嬑瘑T會或建立由黨委書記和小組任組長的審計工作領導小組，加強黨對內部審計工作的領導。建立和完善內部控制小組，明確分工工作職責，提高內部控制管理意識；健全學校內部控制管理會計制度和業務流程圖以及辦事指南。加強風險管理意識，要注重風險導向審計，風險評估和大學的有效管理，規避重大風險。通過強有力的領導，確保內部審計促進高校治理體系和能力現代化功能發揮。

(二)健全高校治理內部審計業務制度

建立與高校治理體系治理能力現代化相符合的內部審計制度體系。按照高校治理結構看，目前絕大多數都是由學校和下屬二級單位兩個層面組成。二級單位主要包括機關業務部門，學院或系部，科室或教研室等。高校內部審計制度建設應以大學治理體系結構為依據，不斷完善學校治理體系。審計制度建立方面，從大學治理角度出發，構建完整的監督體系，與財會監督、紀檢監督、社會監督等分工協作，形成監督合力，但又各自突出自身特點，監督重點。高校內部審計監督重點應放在管理監督、業務監督、規范用權、風險評價、績效評估等幾個方面。針對經營風險、財務風險，建立績效審計、經濟責任審計、預算執行審計制度；針對治理風險，建立戰略審計、重大政策貫徹落實跟蹤審計制度；針對業務風險，建立內部控制審計與評價、專項審計制度。注意文件時效性，對于上級新出臺的制度文件，要根據上級文件要求和學校治理發展的需要，及時進行修訂和補充，對于文件內容已經不適應當前實際的，應及時進行“廢改立”等工作。

(三)明確高校內部審計部門職責

為加強統一領導和統籌協調，高?？梢猿闪徲嬑瘑T會或領導小組。黨委書記任主任，院長任組長。分管審計、紀檢的校領導為副組長，審計委員會或領導小組。主要是從學校層面研究討論審計工作的重要事項，如審計工作制度、審計整改與結果、運用年度審計計劃等協調解決審計發現的重要問題。其作用主要是：將審計與紀檢、監察、組織、人事等其他內部監督部門聯動配合，形成“監督合力”，有利于落實審計意見整改、發揮審計工作的權威性；對審計發現的普遍性、重要性問題進行研討會商，找準癥結所在，提出解決方案，有利于建立長效機制、發揮審計工作的建設性。

(四)轉變高校內部審計工作方式

在高校社會治理和政治發展經濟管理活動進行不斷發生變化的環境下，高校內部審計要從中國傳統的賬簿審計跳出，著眼于內部成本控制，運用戰略和系統的思維，對單位的治理風險和腐敗風險研究做出一個全面、正確的評估，由被動查出問題向主動提出解決問題建議轉變。所以，如果我們想要推動建設內部控制體系，應該從單位整體角度出發，對單位內部控制體系進行頂層設計和系統推進，創新權力制衡方式，實現輪崗和崗位分離。單位內部控制體系要建立合理的權力運行機制，界定權力的范圍并固化權力的運行路徑。建立完整的內部控制鏈條，不僅覆蓋物資采購、基建建設、經費報銷等經濟活動業務，還應覆蓋職稱評定、單位重大決策部署等非經濟行為。只有通過高校內部管理控制制度體系打好基礎，才能從根本上減輕審計工作壓力，從而確保審計質量。與此同時，內部審計需要繼續對內部控制系統的監測，評價和建議，以促進其不斷改進。

(五)完善高校內部審計信息化手段

在大數據信息時代，高校應加強信息化建設項目管理，搭建以云計算和移動終端為特色的網絡基礎設施平臺，綜合整合高校各類信息應用軟件搭建平臺，依托網絡平臺，以強大的網絡和信息化建設支撐科研工作的發展、管理質量的提高和服務效率的提高。高校應該改變審計的概念,進一步使用人工智能、大數據和其他技術,改變傳統的審計方法。通過審計軟件、審計信息網站、審計數據庫等對業務網絡進行實時監控查詢，利用信息平臺及時收集數據，進行預警分析，進行事前和事中監督。以審計業務目標為指導，利用計算機審計實現審計信息，提高審計信息的治理水平。加強科技實力審判理念，加快國內大學的信息技術，充分利用互聯網，云計算，大數據平臺和其他技術援助，以實現全過程的公司治理動態監管。審計檔案建立的經驗,比如，項目進行審計數據我們通過圖書館數據庫,整合資源,通過研究數據挖掘、分析、計算和預測方法完成教學工作,可以有效減少人工智能計算和文本實現實時監控和風險預警,提高公司內部環境審計工作學習效率和工作生活質量。首先要晚上審計信息化管理系統，通過信息管理系統提高審計工作效率和審計規范化水平；其次，要加強審計信息化技術手段建設。用審計專門分析軟件分析財務、資金使用和部分業務數據；三是將財務數據、資產數據、科研數據、人事數據、教務數據、學生數據等整合到審計數據庫中，或在審計信息系統中提供這些數據的查詢接口，運用大數據進行審計分析，通過關聯學校各類信息系統形成數據、國家稅務數據、國家工商登記數據等，進行數據挖掘和數據分析，尋找審計線索。