生態環境國家補償機制：問題與優化途徑

●鄧雪玉

習近平總書記指出，要把生態保護放在重要位置，中央和地方都要加大投入，落實好生態保護補償機制。近年來，我國在構建生態環境國家補償機制方面取得很多成績，但這一機制運行過程中存在一些問題：集體林地“三權分置”補償不明晰；森林生態資源利用補償不充分；河湖生態保護補償機制不建全。這些問題主要歸因于多個方面，實施以下舉措能夠有效完善這一機制：完善配套體系，強化組織領導；強化支撐系統的支持能力；強化信息系統建設力度；強化多元主體參與渠道、能力和積極性。

一、構建生態環境國家補償機制的現狀

（一）建立森林生態效益補償機制

第一，明確集體林地“三權分置”原則。完善集體林產權制度，實施所有權、承包權、經營權“三權分置”。①第二，實施合理、科學的生態公益林補償機制。要按照“誰受益、誰補償”的原則，科學界定保護者和收益者的權利義務，拓寬森林生態效益補償資金籌措渠道，建立地方森林生態效益補償機制。同時，積極創造有利條件，逐步提高生態公益林和天然商品喬木林補償標準。第三，因地制宜推動林下經濟發展補償。②充分發揮森林生態資源優勢，培育發展林下種植、養殖和森林游憩產業，實現保護與利用的協調統一。

（二）建立河湖生態保護補償機制

第一，實施物業化管理模式。深化河湖長制，全面強化河湖管理保護，對部分河流探索推行河湖物業化管理模式，實行政府購買社會服務的創新舉措，引入專業化團隊對河道進行綜合管理，配套完善的管理制度、先進的科技手段和專業的巡河輔助工具，形成長效管護機制。③第二，探索“養殖+ 保潔”模式。堅持分類、分區、分級、分期治理思路，持續推進城鄉污水管網延伸、流域水環境綜合治理、水土流失治理、農村生活污水處理，有效控制污染物排河入湖，打造水清、岸綠、景美的生態湖泊。

（三）建立生態污染治理補償機制

第一，統籌城鄉污水垃圾治理補償。結合實施農村生活污水收集與處理項目，采取省市級獎補、縣配套、鎮村自籌、企業投資相結合的方式，建立農村污水垃圾處理設施運營經費保障機制。④第二，統籌城鄉生態環境整治補償。因此我國很多地方把兩者放在同等位置，統籌規劃建設。第三，明晰生態損害賠償主體。完善生態環境損害擔責、追責體制機制，進一步明晰生態環境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑。

二、生態環境國家補償機制運行中的問題及成因

（一）生態環境國家補償機制運行中的問題

1.集體林地“三權分置”補償不明晰。集體林地中的所有權、承包權、經營權過于集中，沒有充分發揮集體林地的效用。許多集體林地由于沒有人承包和經營，幾乎荒蕪，任其自生自滅，無論是生態效益還是經濟效益都較差。個別林農因歷史原因，在林權確權過程中個人利益難以得到保障。在生態補償工作中，對上述問題較難定性，補償規則難以做到讓各方都滿意。

2.森林生態資源利用補償不充分。有些森林生態資源，林產業結構形式單一，僅僅是以種樹為主，沒有構建多層次、立體林產體系，實現多種經營，森林經濟效益主要以木材實現，沒有充分用好森林資源效益，創造更多經濟、社會價值。在此背景下，森林生態效益不足，補償壓力較大。

3.河湖生態保護補償機制不建全。有些地方雖然有建立“河湖長”制，但僅流于形式，管理模式單一，更多地側重于發現垃圾、污染后的處置、整改，對源頭治理手段不多，河湖生態保護機制不夠健全。在實際工作中，對河湖監管內容更多以生活垃圾、生產污染為主，對生態生物層面污染的監測預警不夠。對如何將河湖生態效益轉化為漁民經濟效益的通道還沒有打通，河湖生態保護補償尚未實現“長效扶持”。

（二）生態環境國家補償機制運行中問題的成因

1.配套體系建設力度較弱。近年，優化生態環境國家補償機制的重要性逐步被諸多治理主體及治理客體所認知，但這一機制的運行和優化過程中依然存在一些問題。從福建省泰寧縣的情況來看，生態環境國家補償機制的配套體系建設力度較弱，這一配套體系涉及多部門、多領域，但缺乏強有力的統一指揮，某些情況下，運行和優化生態環境國家補償機制過程中沒有明確的牽頭部門，常常是出現重大危機事件后才臨時實施某些舉措，平時各部門、各治理主體之間缺少溝通、協調，缺乏協同建設和應急情況下的有效配合。

2. 碎片化狀態降低運行和優化速度。運行和優化生態環境國家補償機制的主體，除了需要具備豐富的專業經驗以外，還須具備良好的物資供給能力以有效應對常態及非常態問題。從泰寧縣的情況來看，缺乏專業的隊伍，運行和優化生態環境國家補償機制的主要是公務員，其它主體參與程度較低，這種情況主要歸因于泰寧縣相關領域存在碎片化狀態，運行和優化生態環境國家補償機制過程中，這些主體彼此的聯系相對較少，尤其是出現明顯問題之后難以快速展開有效協同，而且某些治理主體的責任意識不強，出現明顯問題之后未能有效參與其中，對運行和優化生態環境國家補償機制產生負面影響。

3.數字化程度有待提高。當前，我國已經全面進入數字時代，在這一宏觀環境中，運行和優化生態環境國家補償機制有賴于諸多數字技術的有效運用，從泰寧縣的情況來看，這一過程中常常表現出數字化程度不高、信息系統不夠完善等現象，難以有效助推生態環境國家補償機制的運行和優化，缺少統一的平臺進行信息發布與共享，未能與外界保持信息通暢，導致治理主體難以迅速了解運行和優化生態環境國家補償機制的情況，詳細資料無法及時掌握，導致對相關情況分析不準確，無法制定最佳的政策方案。

4.多元主體參與積極性較低。我國行政體制具有高度集權的特點，政府能夠在壓力之下快速調動各種資源，反應能力很強，這種政府動員的模式在運行和優化生態環境國家補償機制過程中非常有效，但存在一些問題，主要表現在：動員往往不計成本，傾向于采取“大兵團作戰”的模式；靈敏性不高，柔韌性差，往往在出現明顯問題時不知所措；社會公眾習慣于被動地接受動員，主動性、積極性、創造性不能發揮。與發達地區的縣區相比，泰寧縣的多元主體整體素質及能力相對較低，這一情況與自上而下動員體系密切相關：這一體系的存在往往導致黨委和政府之外的治理主體難以得到有效培育，運行和優化生態環境國家補償機制過程中，多元主體參與其中的積極性較低，除此之外，部門分割、條塊分割等情況催生“各自為政”“信息孤島”等現象，難以在實體空間和虛擬空間中形成良好環境，這些主體的積極性也就較低。

三、生態環境國家補償機制的優化途徑

（一）完善配套體系，強化組織領導

1.構建協調聯動的機制。運行和優化生態環境國家補償機制過程中，必須遵循“黨委領導、政府負責、社會參與”的工作原則，積極的發揮我國社會主義制度的優越性，促使治理主體之間相互配合、共同行動、互通有無，有效實現資源整合、功能互補和信息共享，充分利用好現有資源，消除條塊分割、各自為政現象，催生跨部門、跨主體、上下聯動的治理體系，不斷推進不同部門、不同主體的合作交流，推動多元聯動執行機制的形成，有效運行和優化生態環境國家補償機制。尤其是要在實體空間和虛擬空間中促進社會資源共享、信息互通，建立聯動機制，在政府系統之中有效協調相關部門，明確各部門、各主體的角色和職責，避免在這一過程中出現脫節或推諉扯皮等現象。同時，根據各地的具體情況建立相應的機制，不斷細化反應機制，完善保障機制，構建治理主體之間的協調機制，為有效運行和優化生態環境國家補償機制提供有力保障。

2.健全風險評估機制。運行和優化生態環境國家補償機制并非無風險的舉措，主要原因在于運行和優化生態環境國家補償機制極有可能涉及某些主體尤其是某些公務員的利益，因此存在一定風險。為了有效應對這些風險，必須健全風險評估機制。有必要堅持以預防為主、預防與處置相結合的原則健全風險評估機制。著力于三方面：一是隱患排除。及時制訂各項防范措施，對各類隱患進行專項整治、綜合治理，不斷減少各類隱患。二是強化風險評估。健全風險動態監管機制，不斷加強檢查與監控。各級政府要對本行政區域內進行詳細的調查登記和風險評估，對容易引發危機的危險源進行檢查，建立完善的風險評估體系和風險數據庫。三是強化能力評估。評估考核指標要定性與定量相結合，能夠準確反映實際情況。

3.制定科學有效的政策方案。制定科學有效的政策方案過程中要結合各地實際情況，分析和確定所處位置面臨的各類潛在危險，考慮可行的預防和保護措施，充分發揮專家的作用，調動社會各方面的力量，實行科學的民主決策，確保方案的科學性、可操作性、全局性和規范性，將方案的制定能與相關政策相銜接，同時要符合有關法律、法規和規章等，制定方案過程中要堅持以人民為中心，有效運行和優化生態環境國家補償機制。

（二）強化支撐系統的支持能力

1.強化基礎設施建設。加快推進基礎設施薄弱環節建設，進一步完善基礎設施網絡，提升立體化的內暢外通的服務能力，在運行和優化生態環境國家補償機制過程中，確?；A設施能夠發揮明顯的支持作用。建立多層次的支撐體系，不斷培育有支撐能力的治理主體甚至治理客體，從而有效運行和優化生態環境國家補償機制。

2.完善物資供應體系。有預見性地籌備各類物資，推動物資體系的資源共享，推動一定數量和規模的物資供應中心建設，科學安排物資點的布局。協調好有關物資的采購管理工作，許多基本物資并不適宜大規模儲備，因此需要政府儲備、國內外及社會各界進行相關物資的適當儲備，需要政府有關部門通過多種采購方式進行采購。同時要與提供主要物資的多家企業簽訂采購合約，出現急需某種物資的情況時，簽約企業能夠迅速提供價格優質的物資，真正做到有備無患。

3.強化人才培養。要不斷加快人才培養和人才引進，支持有條件的高校開設相關專業教育，不斷培養相關方面的復合型人才，為運行和優化生態環境國家補償機制提供智力保障和支持。努力構建相對穩定的人才隊伍，通過評估認證和必要的能力建設，提高運行和優化生態環境國家補償機制的效能。除此之外，還有必要加強人才等保障力度。強化項目策劃，積極向上爭取資金，同時，加強整合相關涉農資金， 增強資金合力。提升社會保障、教育、勞動保障、養老、醫療等公共服務保障水平，提升基層工作的吸引力。

（三）強化信息系統建設力度

1. 強化對信息系統建設重要性的認識。當前，我國已經全面進入數字時代，諸多事項與信息系統建設密切相關，各治理主體無論是否從事信息系統建設相關的工作，都必須充分認識到信息系統建設對運行和優化生態環境國家補償機制十分重要，具體而言要認識到：在數字時代，運行和優化生態環境國家補償機制十分重要、非常復雜；治理主體和治理客體均身處數字時代之中，這一時代中，運行和優化生態環境國家補償機制與信息系統建設密切相關。

2.完善管理信息系統建設。必須有效整合管理信息系統的數據存貯，并提供技術交流平臺。充分利用通信網絡、無線與有線通信資源，在運行和優化生態環境國家補償機制過程中有效收集和傳輸相關信息，做到有的放矢，合理調撥與儲備資源。強化對物資儲藏、生產、配送點、采購等的管理，實行清單化管理，利用管理信息系統相關的信息技術，納入管理信息平臺。建立高效的管理信息平臺，及時公布與運行和優化生態環境國家補償機制相關的最新信息。

3.提高網絡輿情引導、應對水平。運行和優化生態環境國家補償機制過程中，極有可能出現網絡輿情，這些網絡輿情發起和參與傳播的常常是廣大網民，他們關注著事件的發生，傳遞著正面或負面的信息，他們對網絡輿情而言有著雙刃劍的作用。所以，運行和優化生態環境國家補償機制過程中對網絡輿情的管控在很大程度是對網民的引導，也就必須要在虛擬空間中有效引導網民，必須按照虛擬空間的法律法規行事。培養高素質信息員，在網絡輿情管控平臺上發揮引導輿情作用的網民，并加強對信息員的管理，主要是要求他們在按照相關紀律要求，以普通網民身份對網絡輿情進行正面引導，以“實事求是、以理服人、態度誠懇”的作風，運用以普通網民先進的技術手段參與網民的信息發布、時事評論、發帖跟帖等活動，為有效運行和優化生態環境國家補償機制創造有利條件。

（四）強化多元主體參與渠道、能力和積極性

1.制定相關規范并加以實施，為溝通網絡效能的有效呈現或提升創造條件。溝通網絡的有效運行有賴于統一規范的制定及實施，當統一規范不存在之時，溝通網絡的有效運行極難獲得保障；當統一規范未得到有效實施之時，溝通網絡能夠得到良好運行，運行和優化生態環境國家補償機制過程中有望實現多元治理主體有效參與。

2.完善溝通網絡，為相關規范的有效實施創造條件。運行和優化生態環境國家補償機制過程中，統一規范得到制定并有效實施之時，如果多元治理主體的溝通網絡不存在或沒有良好運行，不同治理主體之間較難獲知參與應對重大危機事件之時應該遵從哪些規范。因此，有必要完善溝通網絡，為相關規范的有效實施創造條件，進而為有效運行和優化生態環境國家補償機制創造條件。

3.不斷完善多元主體參與機制及其各組成部分，為這些組成部分相互之間協同性的強化創造有利條件。運行和優化生態環境國家補償機制過程中，須以治理客體的需求為導向，推動政府主導和社會參與相結合，更加注重形成充滿活力、具有實效的宣傳教育工作格局。利用廣播、電視、報紙、互聯網等大眾媒體，開展相關宣傳教育，增強公民的參與意識。這些舉措的實施能夠在運行和優化生態環境國家補償機制過程中有效提升多元主體參與機制各組成部分的協同性，為這一機制整體效能的提升創造條件，進而為有效運行和優化生態環境國家補償機制創造條件。

注釋：

①黃德林，谷宇宙.礦產資源生態補償立法現狀與完善[J].人民論壇，2014(34)

②中國生態補償機制與政策研究課題組.中國生態補償機制與政策研究[M].科學出版社，2007

③付意成，阮本清，許鳳冉，儲立民.永定河流域水生態補償標準研究[J].水利學報，2012(06)

④張倩. 以綠色生態為導向的耕地生態補償機制理論辨析與設計構想[J].環境保護與循環經濟，2019(07)