“大變局”下我國財稅體制現代化：背景、特征與意義

●朱毅彬

一、“大變局”下我國財稅體制現代化：背景

“世界處于百年未有之大變局”是黨的十八大以來，習近平總書記在多個重大場合提出的，對時代和世界發展大勢提出的全新的、準確的戰略判斷。這個大變局概括起來，就是世界權力轉移對象出現根本性的變化，新興市場國家的國際影響力不斷增強，助推世界多極化態勢；經濟全球化的趨勢及其帶來的全球性問題助推全球治理體系的發展；國際格局劇烈動蕩，美國接連退出多個國際組織，推行貿易霸凌主義，使得世界秩序存在坍塌的危險；大變局的要素比拼前所未有，以大數據、人工智能、量子信息技術和5G 通訊技術等為代表的新一輪科技和產業變革的興起，正在全方位地改變人類未來的生活方式、生產方式和交往方式，正在加快重塑世界的步伐。而今年上半年，新冠肺炎疫情的大流行的疊加更是進一步加劇了這一“大變局”之“變”。

在這一大變局之下，黨的十八屆三中全會確定做出全面深化改革的重大戰略決策。將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化①”作為全面深化改革的總目標。同時提出了：新時代的財稅體制改革是“全面深化改革”的重點之一；將財稅定位為國家治理的基礎和重要支柱，推動國家治理體系和治理能力現代化②。將財稅體制由經濟體制的組成部分拓展為在國家治理體系即“一整套管理國家的制度體系”③中起著基礎性、保障性作用的組成部分，為“四個全面”戰略布局、“五位一體”總體布局等重大戰略提供保障。將財稅體制改革定位在全面深化改革的立體坐標系中，以財稅制體制的現代化匹配國家治理的現代化。這些論斷和思路說明了，以習近平總書記為核心的黨中央在國家治理現代化這個新平臺上賦予財稅體制更為重要的歷史使命。這就意味著在“大變局”之下，謀劃并推進財稅體制的現代化改革是順應時代潮流，建設中國特色社會主義現代化強國的必經之路。

二、“大變局”下我國財稅體制現代化：特征

回顧于新中國成立以來財稅改革的發展歷史和基本經驗，立足于“百年未有之大變局”這一時代背景，著眼于建成中國社會主義現代化強國的未來，我國財稅體制現代化可以概括為以下幾個特征。

（一）法治性

亞里士多德在其《政治學》一書中最先提出了法治的思想，他主張：“法治應包括兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從。而大家所服從的法律又應該本身是制定的良好的法律?！边@個思想逐步發展并構成了當代法治思想的核心與精髓。司法關乎法律得到適用的問題，完善的司法是確保法律得到良好遵守的重要保障，而這也與全面依法治國思想一脈相承。在財稅法治的實踐當中，首要解決的是有法可依的問題。經過多年的發展，當前財稅法治的基本框架已確立，并形成了“以間接稅為主，直接稅為輔”的財稅法治體系。但稅收的法律遵從度不高，在現行的18個稅種當中，僅有一半的稅種完成了立法任務，而包括增值稅和消費稅等主要稅種在內的其他稅種的征收管理仍是由行政法規、規章及規范性文件來規定。不僅如此，除了單行稅法的立法工作尚未完成，包括稅收基本法、財政轉移支付法等一系列實體法和程序法也還未提上立法日程。因此，財稅體制改革的首要工作和重要載體就是完成稅收立法任務，建成財稅立法體系，這體現的是財稅體制現代化的法治性。

（二）公平性

自從英國古典政治經濟學之父威廉·配第在其著作《賦稅論》之中第一次提出稅收的“公平”“簡便”“節省”三大原則之后，各國的經濟學家在各個時期對于稅收原則進行了深入探究，其中稅收公平原則都是不可缺少的內容之一。而國家治理現代化的內在要求，就是要財稅體制發揮其現代市場社會“內在穩定器”的功能，通過科學配置國家治理所需的公共資源，推動城鄉、區域基本公共服務均等化，促進城鄉、區域和公眾協調、均衡發展，實現社會公平正義。但現行的財稅體制使得各級政府無例外地產生著“財力上移、權責下移”的主觀沖動和實際行動，使得中央與地方政府間財政關系不完善、地方各級政府間財政關系不合理④，引發發展的不平衡。

一是城鄉之間財力分配不平衡。盡管這幾年我國財政對“三農”的投入增長快速，范圍也越來越寬，已初步構建了一套較完整的財政支農體系，但支農力度還遠不夠滿足農村農業發展的需求。根據國家2019 年財政收支情況來看，2019 年全國農林水支出22420 億元，占全國一般公共預算支出238874 億元的9.39%。這個力度還不能解決農村在基礎投入、社會治理、公共服務等方面的收支缺口。二是區域之間財力分配不均衡。這主要表現在轉移支付模式不當、均等化力度不足等方面。2019 年體現均等化性質的中央對地方的均衡性轉移支付為15632 億元，僅占這一年中央對地方轉移支付決算總數74359.86 億元的21.02%，占比較低。而一般性轉移支付里又有一些帶著指定用項，實際上也就是變相的專項轉移支付，因此專項轉移支付的項目繁雜，且占比逐年增高。專項轉移資金管理，主觀性較強、透明度較低、隨意性較大，還“容易造成中央部門通過資金安排不當干預地方事權”⑤。這些缺陷使得專項轉移支付體系難以達到其預期效果，發揮其應有的實現全國各地公共服務水平的均等化，均衡地區間財力差距的作用。三是央地之間財力與事權不平衡。近年來，地方政府的一般預算公共支出比重由1994 年的69.7%提高到2018 年85.19%，而地方政府的一般預算公共收入的比重僅從1994 的44.3%提高到2018 年的53.39%。自有財力與支出責任不匹配，再加上轉移支付模式不當，導致地方財政為了彌補財政上的捉襟見肘，寅吃卯糧、過度依賴土地財政、巧立名目大肆發債，由此推動地價和房價越漲越高，地方債務風險不斷加劇。四是調節分配功能不足。根據國家統計局的數據，2018 年我國的基尼系數為0.474，高于0.4 這條“警戒線”，說明近些年我國國民的貧富差距較大，財稅的調節分配功能處于失衡狀態。究其根本原因是因為現有的稅制結構不夠協調。我國長期以來，一直“以間接稅為主，直接稅為輔”。根據國家財政部的數據，2019 年占我國間接稅中的主體的增值稅收入62346 億元，占全國稅收收入157992 億元的39.46%。盡管間接稅對于有于國家組織財稅收入有利，但其具有嚴重的累退性，拉大了社會的貧富鴻溝，難以突顯稅收公平。因此財稅體制改革現代化的重要任務之一，就是構建有益于科學發展、社會公平、市場統一的稅收體系，這體現的是財稅體制現代化的公平性。

（三）善治性

20 世紀90 年代，“善治”理論與實踐蓬勃興起。作為首先研究善治概念的中國學者，俞可平認為善治就是實現公共利益最大化的社會管理活動和管理過程，其本質特征是政府與公民對公共事務的合作管理⑥。財稅作為國家治理的基礎和重要支柱，應該充分體現善治的基本要素。通過法律確定財稅制度，維護財稅體制的法治性、規范性和確定性。通過推進全面科學規范的預算公開工作制度，接受社會各界監督，提高財稅體制的公開透明性。通過及時和負責的回應社會和公民的發展要求，體現財稅體制的回應性。通過鼓勵有序的公民表達公共利益，提高財稅決策中的各方參與，實現財稅體制的參與性。通過推動科學化精細化的預算績效管理，完善運行、監督和激勵約束機制，提升公民服務質量，保障經濟社會健康發展，達到財稅體制的有效性。因此財稅體制改革現代化的重要任務之一，就是提高財政預算透明度，讓群眾看得懂、能監督，這體現的是財稅體制現代化的善治性。

（四）共治性

2015 年，《深化國稅、地稅征管體制改革方案》明確要求“建立健全黨政領導、稅務主責、部門合作、社會協同、公眾參與的稅收共治格局”⑦，構建了我國稅收共治格局的目標框架。在我國財稅共治格局構建過程中，需要增強黨政領導，建立財稅共治的制度規范、合作機制以及激勵機制；需要專司財稅管理職能的稅務和財政機關，承擔財稅共治的主體責任；需要政府牽頭組織相關各部門、社會團體和企事業單位與稅務機關協同開展財稅治理；需要作為稅務機關管理對象的納稅人積極參與財稅共治，成為推動財稅共治的重要力量。隨著數字化時代的到來以及“互聯網+稅務”戰略的實施，為財稅共治這一治理理念提供了強大的技術支持。盡管隨著“金稅工程”三期在各級稅務機關的上線運行，財稅數字化得到長足發展，但在具體稅收實踐中，政府各部門還沒有形成相對固定的信息交換和合作機制，與稅務部門的配合程度也參差不齊。因此深化財稅體制現代化的基本原則之一，就是統籌各方力量，形成全社會綜合治理的強大合力，構建財稅共治格局，這體現的是財稅體制現代化的共治性。

三、“大變局”下我國財稅體制現代化：意義

（一）適應和引領經濟新常態化

從經濟增長速度來看，盡管中國經濟增速遠高于世界平均水平，但受到全球經濟陷入“低增長陷阱”的影響，在持續了近40年令世界驚嘆的經濟飛速增長模式后，中國經濟增長水平也呈逐步下降趨勢。從2007 年的峰值14.2%不斷降低，到2019 年的6.1%。而今年由于受到新冠疫情的沖擊，經濟一度陷入停滯，盡管在積極的疫情防控下，經濟開始復蘇，但可以預見2020 年的經濟增速同比上年將大幅下降。在經濟新常態化這一大變局之下，更是需要我國財稅體制進行現代化改革來突破重圍，維持經濟的可持續增長。因為在經濟下行總體趨勢下，只有增量改革，才能促進存量調整；只有發掘和創造新經濟增長點，才是實現轉變增長方式和提升經濟質量的有效保證⑧。新的經濟增長動力需要國家和企業進行創新，而國家財稅體制的進一步現代化改革是增強經濟發展內生動力，激發創新活動的保障。

（二）適應和引領數字時代的發展

隨著人工智能、區塊鏈、大數據、新能源、邊緣計算、物聯網等新興技術的發展與融合，數字時代已經到來。英國政治學家帕特里克·鄧利維(Patrick Dunleavy)指出，新公共管理的改革浪潮已經逐步退出歷史舞臺⑨，取而代之的是“數字時代治理”(Digital－Era Governance)。根據中國互聯網絡信息中心統計，截至2020 年3 月，我國網民規模達9.04 億，其中在線政務服務用戶規模達6.94 億。隨著互聯網用戶的急速增長以及國家治理體系的完善發展，這就要求各級政府主動適應數字化時代的發展趨勢，以實現數字化技術在國家治理的各個領域中的創新發展。在財稅領域，數字化轉型對現行的財稅體制產生了革命性挑戰。數字技術使得企業經濟活動的各環節以及行業和區域之間的劃分日益模糊；生產的要素組合方式變得更加靈活了，顛覆了傳統的雇傭方式；稅收利益與經濟活動發生地和價值創造地的背離，這些都打破了現行稅收體制的基礎。因此在數字時代這一大變局之下，需要實現財稅工作和互聯網深度融合發展，創造財稅數字化的新模式、新業態，實現財稅體制改革的現代化，以積極培植財源、涵養優質稅源、加強控稅引稅、促進財政增收為方向，促使政府在提供更優質的政務服務、優化營商環境等方面實現積極蛻變。

（三）適應和引領全球治理進程

當前，全球經濟在動蕩和沖突中蹣跚前行，全球經濟疲軟導致全球化進程在貿易爭端中遭遇暫時性挫折，經濟安全、信息安全、氣候問題、族群騷亂、邊境沖突、恐怖主義、難民問題、公共衛生危機等國際非傳統安全問題層出不窮。美國特朗普政府以“美國優先”為圭臬，大搞單邊主義和保護主義，令國際格局劇烈動蕩，大國戰略博弈加劇。作為世界經濟增長最突出貢獻者的中國，要想獲得進一步的發展，促進世界經濟穩定，推進全球治理，推動構建人類命運共同體，“大國財政”的治理思維必不可少。而大國財政建設需要建立現代化財稅體制，凸顯“財稅是國家治理的基礎和重要支柱”定位。因此在全球治理這一大變局之下，財稅改革與對外開放相互推動，參與全球治理的大國財政職能凸顯，防范全球公共風險，成為新時代財稅改革主題⑩。這就要求我國財稅體制的現代化改革通過建設大國財政體系，加強國際影響力和協調力，為“中國方略”推進全球治理變革提供堅實的制度保障。?

注釋：

①中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編：上［M］.北京：中央文獻出版社，2014

②劉劍文.論財稅體制改革的正當性——公共財產法語境下的治理邏輯［J］.清華法學，2014(5)：5- 21

③習近平.切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來［J］.求是，2014(1)：1- 5

④朱詩柱.財稅服務國家治理的新定位、新方向與新路徑——兼析習近平關于新時代財稅工作的重要論述［J］.安徽師范大學學報，2020(2)：19- 26

⑤夏祖軍.財政部部長樓繼偉談《深化財稅體制改革總體方案》［N］.中國財經報，2014- 07- 05（01）

⑥鄧大才.走向善治之路：自治、法治與德治的選擇與組合——以鄉村治理體系為研究對象［J］.社會科學研究，2018(4)：32- 38

⑦國務院辦公廳. 深化國稅、地稅征管體制改革方案 ［EB/OL］.中國政府網，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_2979704.htm

⑧袁勇志，鞠斐. 全球經濟進入“低增長陷阱”背景下的中國財稅改革研究［J］.理論探討， 2020(1)：89- 95

⑨P. Dunleavy， H.Margetts and S.Bastow，et al.，“New Public Management Is Dead： Long Live Digital－Era Governance”，in Journal of Public Administration Research and Theory， Vol. 16， No.3， 2006， 467

⑩劉尚希. 防范公共風險——劉尚希談財政改革四十年的邏輯［J］.財經界，2018(28)：54- 55

?本文數據均引自《中國統計年鑒》和財政部網站以及第45 次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》