從內審視角淺析科研事業單位合同管理內控對策

●梅超琴

一、引言

2018 年1 月，審計署發布了新修訂的《審計署關于內部審計工作的規定》，第十二條明確，內部審計機構職責增加“對本單位及所屬單位內部控制及風險管理情況進行審計?！?012 年11 月，財政部發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21 號），第四章第六節合同控制，明確合同管理和風險控制重點；第五章評價與監督，第六十一條“內部審計部門或崗位應當定期或不定期檢查單位內部管理制度和機制的建立與執行情況，以及內部控制關鍵崗位及人員的設置情況等，及時發現內部控制存在的問題并提出改進建議”。2015 年12 月，財政部發布了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24 號），提出堅持共同治理原則，包括主動爭取審計、監察等部門的支持，共同推動內部控制建設和有效實施；2017 年1 月，財政部發布了《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會〔2017〕1 號），要求行政事業單位內部控制執行年度報告制度，開展內部控制考核評價。審計署和財政部上述文件，從國家制度層面明確了內部審計對內部控制的評價監督和促進提高作用。合同作為經濟業務的重要文件載體，是內部審計發現問題的重要切入點，因此，從審計發現問題出發，揭示合同管理關鍵風險，提出內部控制改進措施和應對策略，更契合科研事業單位合同管理業務實際，有利于合同內控對策落實落地。

二、科研事業單位主要合同類型和管理現狀

科研事業單位主要承擔國家科學研究、科技創新、技術突破等公益性科研任務，同時也有企事業單位技術開發合作，均需簽訂項目任務書、協議書、技術開發合同等形式的科研收入合同，明確科研任務權利義務?？蒲惺杖牒贤染哂幸话愫贤瑥娭菩?、約束性等特點，又有明顯的特殊性，因為科研任務履行涉及論文署名權、專利權、發明歸屬、科技成果所有權、轉讓權、受益權等，所以既受合同法約束、又受知識產權制度規范，還需遵守國家科研誠信政策要求。

科研事業單位在實施科研任務過程中，必然發生各類科研經濟支出，需要簽訂各式各樣的業務合同，如設備購置合同、材料采購合同、基建工程合同、測試分析加工合同、外協合同等等，都需專業管理?？蒲惺聵I單位科研項目經費要求?？顚Ｓ?，一般實行課題制，經濟業務支出通常由科研人員自行溝通聯系和執行流程，合同管理水平普遍不高?？蒲惺聵I單位管理部門雖合同管理水平相對較高，但對業務需求本身了解不深，普遍存在重合同文本管理，輕合同對象審查現象。

科研事業單位完成科研任務后，產出的科技成果屬于職務成果，其表現形式主要包括已申請或授權的知識產權（如專利申請權、專利權、著作權等），非專利技術、設計圖紙、試驗方案和數據、樣機樣品等。國家大力鼓勵科技成果轉移轉化，讓科技成果走進市場，帶動經濟發展和技術進步，增強科研人員獲得感，增加單位科研收入來源渠道，成為科研事業單位的重點工作?？萍汲晒煌诔墒焐唐返氖袌龆▋r機制，定價更多基于轉讓雙方對其應用價值的主觀判斷和溝通談判，技術市場專業性高、合同談判技巧性強，價格協商空間較大，因此靈活性強，公允性難以判定，合同管理難度大。

除此之外，科研事業單位還有人事聘用合同、勞務外包合同等。通常由人事部門負責簽訂管理，且薪酬待遇等經濟業務相關條款也較少在合同中直接約定，合同管理基本停留在文本管理，過程管理少。

三、內部審計揭示科研事業單位合同管理風險

科研經濟業務真實性合法性合規性審計和內部控制風險審計是科研事業單位內部審計的重要工作，從內部審計發現的業務真實性合法性存疑問題和內部控制風險，可以窺見合同管理存在諸多問題。

（一）可行性論證欠缺導致的合同違約和成果流失風險

以某內部審計教案為例。在一份科研技術開發合同中，甲方支付乙方20 萬元技術開發費，要求進行為期一年的新技術開發，提交共同署名的SCI 論文3 篇，專利3 項，試驗樣品一套和技術方案一冊。合同付款條款約定，未如期完成合同約定義務，將不予支持50%尾款。

乙方內部審計組審計該合同時，單位相關領域技術專家協助判斷指出，該項技術研發任務期短、經費少、成果要求高，很難單獨完成，且合同付款條款與經費支出比例不協調，違約經濟損失較大。經審計溝通，了解到該項目負責人正為合同難以履約而艱難溝通，其反饋項目簽訂合同時，確實未充分進行可行性論證，僅依據片面估計原有技術積累對新技術開發的正面影響，未設想違約情況，未關注付款條款約定，也未考慮前期技術積累不計成本直接使用可能存在的成果流失風險。

（二）合同關鍵要素缺失導致國有資產流失風險

科研事業單位科研經濟采購業務中，合同關鍵要素約定至關重要。在一個內部審計案例中，某科研單位購置一臺大額精密設備，用于特定環境中的科研實驗，要求能夠與搭載平臺系統兼容，需要在對應實驗平臺上調試合格方能使用。由于雙方曾有成功合作，當次僅簽訂了標準格式的采購合同，未對調試要求、合格時限、糾紛處理等關鍵要素進行約定。在支付合同預付款、設備到位后，經過長期調試，至項目結題依然無法達到使用要求。按照合同約定，設備驗收后支付尾款、賣方開具發票，雙方就應否驗收僵持不下。設備無法使用，買方無法驗收支付尾款，賣方拒絕開具預付款發票；由于新技術發展，舊設備賣方不同意收回，預付款無法退還，買方作為科研事業單位，面臨國有資產流失風險。

（三）合同對象管理缺位，導致科研經費挪用風險

科研事業單位現在多已加強合同文本的規范管理，但合同對象管理缺位現象依然存在，合同執行過程缺少監督管理，合同標的缺少實地驗收和領用存管理。屢有曝光的虛開發票套取科研項目經費的案例，正是當事人發現并利用了合同對象管理漏洞。關聯交易、單一來源采購、測試化驗加工業務等，更是內部審計發現問題的重點領域，交易真實性、價格合理性和業務必要性是合同對象管控的難點，科研經費挪用風險較大。

（四）合同歸口管理與業務流程管理脫節，削弱風險控制效果

科研事業單位合同管理一般是按科研項目分類歸口管理，與以業務流程管理按業務性質分類，管理部門的合同管理職責存在交叉，又缺乏有效的溝通手段和必要的共享平臺，合同管理的內部控制措施難以落到實處，即便開展也較為零散，如科研事業單位對控股公司、分支機構的投資管理，股權談判約定、投資回報要求、經營實際狀況等細節在對外投資管理部門，財務部門主要關心資金往來情況，合同數據和執行情況未全方位共享，合同監督管理存在脫節現象，風險管控作用有限。

四、科研事業單位合同管理風險內控應對策略

科研事業單位合同管理與內部控制總體目標是統一的，要合理保證單位經濟活動合法合規和資產安全，同時有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。與之對應，合同管理風險內部控制應當重點從以下四個方面強化應對策略。

（一）全面加強合同管理水平

首先通過專業培訓，全面加強合同業務各流程環節管理人員的合同專業知識水平，特別是科研部門業務經辦人。其次，提出明確的任職要求，科研經濟業務合同發起人應熟悉合同法，掌握談判技巧，明了合同關鍵要素，在合同文本中完整約束；合同審核人員要有識別合同條款可能存在風險的能力，在合同簽訂蓋章前有效化解；合同履行跟進人員要清晰合同法律責任，切實跟進執行合同各項約定；合同歸口管理人員要確保合同管理安全完整。最后，建立合同管理責任體系，通過責任追究敦促合同規范有序管理。

（二）切實強化合同風險意識

首先通過審計發現合同風險問題案例通報，合同糾紛案例警示，強化對合同風險可能產生的不良后果的認識；其次，開展合同管理責任體系宣講，從思想意識和管理意識上強化合同風險責任意識；最后邀請專業人員（如法務專家）從合同訂立、條款約定、文本撰寫、履約跟進等合同管理正反兩側剖析，生動演示化解合同風險可以降費提質增效，強化合同風險管理意愿。

（三）完善內部控制體系建設

內部控制是一個完整體系，合同管理作為內部控制的一個關鍵點，應結合科研事業單位業務管理模式，按照分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗等原則，把合同管理內部控制措施對應轉化為相應管理崗位的管理要求和責任，實施跟進，全流程管理，控制各環節風險。加強財務管理跟進，科研事業單位業務部門要主動加強與財務部門的合同信息溝通，協同及時履約、避免違約風險；發現國有資產流失端倪，立即停止資金支付，將損失降至最低。加強公示監督，用好公眾監督手段，防范舞弊風險；對于國家政策制度要求公示的合同業務，務必公示且確保公示期滿足要求。加快探索內部控制和信息化建設，通過大數據高效率管控合同風險。

（四）提升內審內控良性循環

科研事業單位通常不以盈利為目的，科研項目收入和科研經費支出主要關注預算控制，控制效果也好衡量，而合同管理內部控制則缺乏考量標準。因此，將內部審計發現問題和內部控制監督評價結果作為合同管理的衡量標準，計入考核權重，以評促建，提升合同管理內部控制的同時，強化內部審計結果應用，形成內部審計監督評價與合同管理風險內部控制的良性循環，有效提升合同更顯控制能力，提高公共服務效率和效果。