深入推進三江源生態保護對策的探討

◆盧昌彩

黨和國家對青海生態和三江源保護高度重視，習近平總書記在青海省調研考察時強調，“青海生態地位重要而特殊，必須擔負起保護三江源、保護‘中華水塔' 的重大責任”。黨的十八大以來，青海省委省政府認真貫徹習近平總書記關于生態文明建設特別是三江源生態保護的一系列重要指示精神，創造性地推進“一優兩高”戰略，三江源生態保護和建設取得突破性進展，植被生態質量趨好，固碳釋氧量增加，黃河源湖泊面積增大，水源涵養能力提升。但是，三江源屬高寒高海拔地區，區情況決定了三江源生態保護建設的艱巨性、復雜性、長期性，必須深入研究三江源生態保護建設問題。

一、精準把脈：正確認識三江源生態環境問題

三江源行政區域包括玉樹、果洛、海南、黃南四個藏族自治州的16 個縣和格爾木市的唐古拉鄉，現有人口55.6 萬人，其中藏族人口占90%以上，其他還有漢、回、撒拉、蒙古等民族。三江源總面積為36.3 萬平方公里，占青海省國土面積的43.88%，是中國面積最大的自然保護區，其中黃河源區面積16.7 萬平方公里，占46%；長江源區面積15.9 萬平方公里，占44%，瀾滄江源區面積3.7 萬平方公里，占10%。

（一）生態地位特殊性

三江源是我國重要水源涵養地、影響范圍最大的生態功能區和高原生物多樣性最集中地區，也是亞洲、北半球乃至全球氣候變化的敏感區，生態地位十分特殊。三江源是“中華水塔”，長江總水量的25%、黃河總水量的49%和瀾滄江總水量的15%都來自這一地區；三江源是全球生態天然屏障，高海拔改變大氣環流，形成了亞洲季風，影響著全球氣候；三江源是天然濕地寶庫，有大小河流180 多條、大小湖泊1800 多個；沼澤面積約1.43 萬平方公里，占江源區面積的13.9%。三江源生境多樣，是我國高寒生物自然種質資源庫和生物基因庫，是大批珍稀野生動物的棲息地，區內國家二級保護植物有油麥吊云杉、紅花綠絨蒿、蟲草3 種，列入國際貿易公約附錄Ⅱ的蘭科植物31 種，國家重點保護動物有69 種。

（二）生態類型多樣性

三江源區域跨越暖溫帶和溫帶，加之海拔高度的變化，形成豐富而多樣的生態類型。濕地生態類型多樣且功能強大，囊括了沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地等，涵蓋內陸濕地和人工濕地的所有類型，濕地面積居全國第一。草原生態系統獨特，發揮了涵養水源、保持水土、防止風沙、發展牧業的作用。森林生態系統錦上添花，主要有高原特色的針葉林、闊葉林和灌叢植被。生態類型多樣且處在高原腹地，構成了我國生物多樣最集中地區和生態系統最敏感地區。

（三）生態問題嚴峻性

受嚴酷自然條件制約，被譽為生態“處女地”的三江源生態環境卻十分脆弱且非常嚴峻。近年來，草原加速退化，鼠害肆虐，水土流失和荒漠化演替進程加快，三江源區退化草場面積占已可利用面積的26～46%，其中近10%的退化草地已淪為“黑土灘”，70 年代號稱“全國首富縣”的瑪多縣卻淪為全國有名的貧困縣。三江源地區大多數冰川呈退縮狀態，眾多湖泊出現面積縮小、湖水咸化、水位下降，大片沼澤濕地消失，泥碳地干燥并裸露，導致涵養水源功能下降，生物多樣性銳減，受到威脅的生物物種約占總數的15～20%，高于世界10～15%的平均水平。自然災害加劇，給畜牧業和當地人民生產生活造成很大影響。

（四）生態成因復雜性

三江源生態環境不斷惡化，是自然因素、人為因素和社會因素共同作用的結果。三江源高寒的地理條件，同時又是一個缺林少綠的地區，資源總量小、林分質量差，使得江源生態具有先天的脆弱性。隨著全球氣候變暖，與上世紀70 年代相比，高原上年平均氣溫升高了0.2℃～0.41℃，造成冰川退縮、湖泊縮小的情況。高原鼠兔、鼢鼠、田鼠數量急劇增多，加速草地退化，三江源區發生鼠害面積約5.03 萬平方公里，占三江源區總面積的17%，占可利用草場面積的28%。超載過牧，亂采濫挖沙金、藥材，植被人為破壞極為嚴重，直接導致草地生產力下降。偷捕亂獵、竭澤而漁，導致野生動物數量急劇減少。

（五）生態建設重要性

三江源作為孕育中華民族、中南半島悠久文明歷史的源頭匯水區，為整個中下游地區提供了可持續發展的基本條件，有“牽一發而動全身”的生態戰略地位。加強三江源生態保護建設，有利于保護好江河源頭生態系統、高原濕地、高原特有野生動物、高原原始地貌和世界“第三極”自然景觀，有利于推進長江經濟帶、黃河流域生態保護和高質量發展，為中華民族永續發展提供源頭活水。正如習近平總書記指出，“‘中華水塔’是國家的生命之源，保護好三江源，對中華民族發展至關重要”，道出了三江源生態保護建設的真諦。

二、實踐探索：科學總結三江源生態建設經驗

三江源地區的生態平衡，不僅關系青?？沙掷m發展的大局，更事關中國乃至全球生態安全。青海省委省政府始終牢記習近平總書記的囑托，積極探索和推動三江源環境保護和生態建設，通過自然修復與工程建設的有機結合，對各類保護地進行整體保護、系統修復、一體管理，初步實現“守護好一江碧水，確保一江清水向東流”的目標。

（一）突出資源本底調查

開展草地、林地、濕地、地表水和陸生野生動物資源的本底調查，建立三江源自然資源本底數據平臺，準確掌握三江源各類資源和生態環境的動態變化?？茖W編制自然資源資產負債表，建立了問題、權力、責任等三張自然資源資產管理清單，有效探索自然資源資產形成的收益納入財政預算管理辦法，推動自然資源保護和生態建設的動態平衡。

（二）突出政策規劃先行

爭取國家支持，先后獲批建立三江源國家級自然保護區、第一個國家公園試點、世界自然遺產名錄，積極推動三江源生態保護上升為國家戰略層面；印發了國家公園、生態保護綜合試驗區、生態保護和建設二期工程等方案或規劃，為三江源生態保護作出具體要求和制度安排；先后頒布國家公園、自然遺產地保護、生態補償機制等條例或意見，為三江源生態保護提供法制保障。

（三）突出生態工程修復

持續開展三江源生態保護和建設，不斷深化國家公園體制試點，科學治理黑土灘、沙漠化，實施退牧還草、退耕還林，生態系統結構局部改善，重點治理區域生態狀況好轉。2005～2012 年，草地面積凈增123.7 平方公里，草地平均覆蓋增加5.6%，產草量整體提升30.31%，荒漠生態系統面積凈減492.61 平方公里。到2015 年9 月，源區79.18%的區域植被覆蓋度提高，其中植被覆蓋度輕微提高（提高幅度2-10%）和明顯提高（提高幅度高于10%）的面積分別占總面積的43.67%和35.51%。黃河源頭“千湖”濕地開始整體恢復，濕地生態和濕地功能整合性明顯增強，流域供水能力明顯改善。

（四）突出牧民參與機制

將生態保護與精準脫貧相結合，在充分尊重牧民意愿的基礎上，通過特許經營、提供公益崗位、發展生態畜牧業等，扶持牧民從事公園生態體驗、環境教育服務等，促進牧民經濟收入顯著增長，牧民正逐漸由草原利用者轉變為生態保護者與紅利共享者，幸福指數明顯提升。2014 年的前9 年間，農牧民人均純收入年增長14.9%。

（五）突出宣傳交流推介

組織中央主流媒體和本地媒體實地系列采訪，完成了《中華水塔》《綠色江源》兩部紀錄片以及19 部國家公園廣告片的拍攝、制作和播出，三江源環境保護和生態建設家喻戶曉、深入人心，全社會保護氛圍已經形成。加強與各國國家公園和非政府間的戰略合作，相互交流，取長補短，擴大影響，展現形象。

三、長效機制：持續推進三江源生態綜合治理

習近平總書記指出，“青海最大價值在生態、最大責任在生態、最大潛力也在生態”。要深入貫徹習近平生態文明思想和對三江源生態保護建設系列重要指示精神，統籌推進生態保護、綠色發展、民生改善，積極實施“一優兩高”戰略，自覺擔負起保護“中華水塔”的重大政治責任，筑牢國家生態安全屏障。

（一）建立生態法治保障機制

生態法治是三江源生態保護建設的重要基礎。要堅持“問題引導立法，立法解決問題”思路，遵循“生態優先、生態安全、先行先試”原則，正確把握生態立法宏觀思路與微觀制度設計，借鑒各地生態立法經驗，進一步完善和落實三江源生態文明保障制度。要把生態立法與精準扶貧結合起來，推動三江源生態保護區移民條例立法，探索建立草原生態休養生息和生態環境修復機制。要理順生態保護體制機制，建立生態治理多元模式，構建“全民參與共建共治共管共享”大格局。要建立健全生態保護政績考核機制和生態環境責任追究制，完善自然資源資產負債表，用嚴密生態法治保障正向激勵和反向約束落到實處。

（二）建立生態治理多元機制

多元治理是三江源生態保護建設的制度框架。要建立健全政府、市場、公民社會等多中心治理主體的管理體制，充分發揮各個治理主體的優勢和長處，形成合力實現善治。牧民、草原、牲畜、野生動物和自然環境是一個有機整體，是三江源生態系統不可分割組成部分。政府要加強政策制度供給、圈定地理范圍、制定規則、提供公共服務，發揮生態治理的主導作用。要善于運用市場化方式，特別要調動當地農牧民保護生態的主動性和積極性，使農牧民從“旁觀者”甚至“破壞者”變成“保護者”，實現從上到下、從外到里“頂層設計”與從下到上、從里到外“基層創新”的有機結合。

（三）建立生態扶貧精準機制

精準扶貧是三江源生態保護建設的重大任務。三江源區地處我國經濟欠發達的西部地區，地理地貌又以高山、冰川、湖泊為主，主要產業為畜牧業，在生態保護建設中一定要高度重視精準扶貧、生態脫貧，著力解決“兩不愁三保障”問題。要正確處理生態環境承載力與當地牧民生產關系，積極探索一條有限制、有約束、保護與發展均衡的高原生態經濟之路。要根據高原特點推進生態產業有序發展，適度發展畜牧業、養殖業、簡單加工業、生態旅游業、有機農牧業，發展三江源牌冬蟲夏草、藏紅花、紅景天、雪蓮、野生枸杞等高原特色產品，讓牧民共享生態環境保護紅利。鼓勵牧民異地安置脫貧或參與政府特許經營的家庭旅館、農家樂等領域經營活動，從而逐步實現牧區勞動力轉移、牧民轉崗就業。要依據生態保護修復程度，繼續創設生態管護公益崗位，優先安排低保戶、貧困戶、無畜戶、少畜戶，使牧民群眾在參與生態保護中獲取穩定的經濟收入，從而產生生態保護的持久動力，推動生態文明與經濟建設協調發展。

（四）建立生態保護補償機制

生態補償是三江源生態保護建設的投入保障。要建立“國家補償為主、地方補助為輔、社會積極參與”的穩定增長的生態補償機制，加快籌集三江源生態保護資金。中央政府理應通過中央財政轉移支付方式，依據國家財力增長和物價上漲指數建立動態調整機制，把江河源頭和禁止開發區、限制開發區作為重點補償區，持續加大對包括三江源在內上游地區進行生態保護建設投入，保護“中華水塔”和生態屏障。將水資源、森林資源、草場資源等嚴重短缺和受破壞嚴重的資源列入征收范圍，統籌考慮水源涵養、水土保持、林地草地覆蓋等因素，適當向欠發達地區傾斜，籌集更多的三江源生態保護建設資金。要根據三江源優質淡水資源輸出總量及品質，建立上下游水生態補償機制，積極推進國家初始水權分配、水權轉讓和水權交易制度。制定完善草原生態系統碳匯功能的計量、監測評估體系和相關制度標準，探索建立草原碳匯交易機制。

（五）建立生態技術修復機制

生態修復是三江源生態保護建設的技術路線。堅持自然修復與工程治理、因地制宜與分類指導相結合，實現生態系統自然恢復和良性循環。對草地植被的保護，應根據草地的時間與地形，在春季與秋季禁止放牧，確保牧草生長與繁殖。開展生物鏈滅鼠，控制草地鼠蟲災害。對林地保護，將人工造林與封山育林有機結合，形成穩定的復層林分結構。對出現退化的沼澤濕地，要實行封育政策，防止農牧民生產和畜牧干擾。對沙化土地，通過楊樹深栽、圍欄封育、設置沙障等，提升植被的覆蓋率，實現三江源生態系統的完整性和穩定性。要加強三江源生態環境監測，特別是要加強水資源的監測，優化水文監測站網體系，推動水文設備升級改造，完善資料共享機制，以生態監測成果反映生態修復成效。

（六）建立生態文化傳播機制

生態文化是三江源生態保護建設的原始動力。要自始至終用習近平生態文明思想指導三江源生態保護建設，傳播先進生態文化理念，為三江源生態保護建設提供不竭動力。要大力弘揚傳播本土生態文化，挖掘藏傳佛教中的“六道輪回”“緣起性空”“因果報應”積極因素，吸取宗教對藏區生態文化影響中的精華，傳承藏族獨有的山川江河文化，賦予關愛江河、倡導生態文明的時代精神，探索國家層面的三江源公祭，凝聚民眾對祖國山河的文化認同，推動人與自然和諧共生，促進保護生態平衡和可持續綠色發展落到實處。

四、深化實踐：積極探索三江源國家公園試點

黨的十九屆四中全會《決定》指出，“加強對重要生態系統的保護和永續利用，構建以國家公園為主體的自然保護地體系，健全國家公園保護制度”。相對于國外，中國的國家公園還是新生事物。作為我國第一個獲批的三江源國家公園，要積極探索國家公園體制改革、發展思路與建設路徑，積極探索生態文明建設好的做法經驗，積極探索國家公園保護的制度體系，努力蹚出在高寒高海拔地區生態保護的新路子，為國家公園建設投石問路，為譜寫美麗中國貢獻智慧。

（一）積極探索公園管理體制機制

國家公園是我國自然保護地最重要類型之一，也是一種經典的資源保護與管理模式，是介于嚴格的自然保護區與完全開放的旅游開發區和風景名勝名區之的一種保護體系。建議積極探索國家公園管理體制機制，堅持“大部門、寬智能、綜合性”原則，整合行政資源，減少管理層次。正確處理好自然資源所有權與行政管理權的關系，理順管理組織體制、資源產權體制、持續投入機制、共建共管機制、社會參與機制、考核評價評估機制、利益分配機制等，促進自然保護和經濟發展雙贏。探索解決“九龍治水”和自然資源執法監管碎片化，協調建立跨區域聯合執法機制，消除執法難點盲點，實現生態環境和資源管理執法全覆蓋。

（二）積極探索人與自然和諧共生

正確對待人與自然的關系是三江源國家公園建設的首要問題，核心是解決“兩不愁三保障”。建議按照“人與自然生命共同體”理念，探索基于生態系統耦合理論的生態資源空間優化配置方式，深入研究國家公園建設中的法律問題、國家公園標準、準入許可制度。要針對三江源生態系統特點，遵循草地與家畜、野生動物相互依存、相互制約、相互影響的自然法則，建立源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態環境保護體系。探索研究野生動物生存空間，合理確定家畜存欄量，確保家畜和野生動物總量與草地承載力相平衡，促進國家公園自然資源的嚴格保護和永續利用。

（三）積極探索生態系統修復機制

受損生態系統修復是一個永恒課題。充分總結黑土灘治理、沙漠化防治、退牧還草、退耕還林經驗，數字構建三江源生態系統演變規律，深入探索生物多樣性維持機制及保育技術、生態系統退化機理、恢復原理及修復技術。建議堅持以自然修復為主，生物措施和工程措施相結合，采用先進適用的恢復和治理技術，加快推進高寒草甸和高寒草原生態系統、森林灌叢生態系統、河源濕地生態系統、荒漠生態系統修復，著力構建保護野生動物的長效機制，提升水源涵養生態服務功能和生物多樣性。