撤鄉并鎮后基本公共服務供給研究
——基于南通市的調查

徐 婧

（南通市發改委，江蘇南通 226001）

0 引言

黨的十九大提出“要完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需求”。近年來，隨著城鄉一體化進程的不斷加快，各地鄉鎮行政區劃也都在加速調整。自2009年以來，南通有計劃、有步驟地開展了鄉鎮撤并工作，先后進行了五次行政區劃調整，涉及通州區、海安縣、如東縣、如皋市、海門市等5個地區，39個鄉鎮完成了撤并。撤并之后，鄉鎮數目減少，但規模隨之擴大。目前，南通全市共有鄉鎮67個，其中10萬人口以上的特大鎮10個。鄉村撤并取得了一系列的成果，土地等重要資源的整合利用水平得到很大提高，有力支撐了產業園區的發展和重要項目的落地；鄉鎮規模的擴大和整體實力也有所提高，鄉鎮作為城鄉一體化關鍵節點的作用進一步凸顯；鄉鎮撤并壓縮了不必要的機構和人員，行政效率進一步提高。但快速撤并之后，也帶來一系列的問題，尤其是被撤并鄉鎮基礎設施老化、社會管理與公共服務弱化問題隨之而現。因此，如何在城鄉一體化進程加快、鄉鎮行政區劃調整的大背景下，確保被撤并鄉鎮的基本公共服務水平不下降，居民的獲得感、幸福感和安全感不降低，成為現今被撤并鄉鎮在發展中迫切需要解決的問題。圍繞這個問題，筆者先后赴南通如皋市長江鎮、白蒲鎮，如東市曹埠鎮、大豫鎮，通州市平潮鎮、石港鎮、東社鎮、西亭鎮，海門市常樂鎮、悅來鎮等10個鄉鎮進行了實地調研，擬通過剖析南通市被撤并鄉鎮公共服務的現狀，總結現階段被撤并鄉鎮公共服務亟須解決的問題，探索撤并鄉鎮基本公共服務供給的實現路徑。

1 被撤并鄉鎮基本公共服務設施配置的主要成效

取長補短，強弱搭配，均衡城鎮建設。針對部分地區存在有的鄉鎮區劃面積、人口數量、經濟總量偏小，城鎮聚集能力相對較弱，而一些交通區位、產業優勢雙突出的鄉鎮，受區劃面積制約，資源幾乎用盡的問題，南通對這些強弱不同的鄉鎮進行合并，統籌城鎮建設方面存在的差異，不斷集聚資源、集約要素，實現協調發展。例如海門三星鎮與原天補鎮、通州平潮鎮與原平東鎮，鄉鎮合并后發揮了“1+1”大于“2”的效應，兩個工業“第一強鎮”進一步擴大了領先優勢，2019年海門三星鎮工業應稅銷售首破百億，達到103億元，同比增長21.3%，通州平潮鎮89.8億元，增長14.2%。合并同類，區鎮合一，優化設施布局。隨著近幾年項目建設步伐加快，園區布局和產業布局發生重大變化，部分鄉鎮存在公共配套資源重復投資、產業同質化等現象，通過“區鎮合一”等方式，對鄉鎮資源進行整合，可以推動產業布局優化和集聚發展。例如如皋長江鎮與如皋港區、海門包場鎮與海門港新區的合并，“區鎮合一”后港區和鎮區同步快速發展，經濟疊加效益逐步放大。優化調整，精簡機構，提升管理能力。根據有的縣（市）區鄉鎮數量較多、人口規模較小，社會管理效率偏低的實際，通過鄉鎮撤并來提高行政效能和服務管理水平。例如通州十總鎮與騎岸鎮、東社鎮與五甲鎮等，合并后被撤并鄉鎮的人社平臺、殘疾人之家、綜治中心、為民服務中心均進行了整合，既縮減了人員也提高了效率。

2 被撤并鄉鎮基本公共服務存在的問題

雖然被撤并鄉鎮的基本公共服務配置總體完善，能基本滿足居民日常需求，但調研發現被撤并鄉鎮基本公共服務供給還存在以下問題。

2.1 服務周期變長辦事成本提高

一是新鎮區政府提供公共服務周期變長。由于鄉鎮基層政府服務和管理的半徑擴大，服務對象大量增加，鄉鎮人員的工作量明顯增大，導致提供公共服務的周期變長。海門原悅來鎮占地面積65.4平方千米，撤并后141.8平方千米，是原地域面積的2.2倍。悅來鎮一位普通工作人員反映，合并前他僅需2日便能深入所有村居了解民情民意，現在需要一周，同時與被撤并鄉鎮居民磨合了解也需要一定的時間和精力。二是老鎮區居民辦事成本提高。鄉鎮撤并后，被撤并鄉鎮鎮級服務功能弱化，一些原來老鎮區可以辦理的事項，如低保申請、殘疾證申領、戶籍辦理等，現在必須去新鎮區才能完成。而老鎮區居民離新鎮政府距離變大，往返路程可能是原來的1～2倍，特別是原本就遠離原鄉鎮政府駐地的偏遠村居，如海門原萬年鎮長征村、如皋原郭園鎮田王村距鄉鎮新政府駐地路程均超20千米，居民去新鎮區辦事不得不選擇公交出行（約40～50分鐘）或使用機動車代步，這無形增加了辦事成本。

2.2 優質教育醫療資源流失

在鄉鎮撤并后，被撤并鄉鎮原政府所在地的常住人口逐漸減少，通州石港鎮原石南鎮撤并前人口為1.9萬人，現在約為1.5萬人，人口下降超20%。隨著勞動力和社會資本的轉移，優質公共服務資源，尤其是教育、醫療資源向不斷新鎮區轉移。被撤并鄉鎮的學校一方面存在生源不足，學生招不滿的現象，如通州石港鎮原五窯鎮五窯小學，600人規模的辦學標準，目前全校在校學生只有170名；另一方面由于生源和待遇問題，優秀師資力量外流嚴重，老師隊伍結構老齡化嚴重。

2.3 辦公教學用房存在閑置

鄉鎮撤并后，受市場購買力的制約、固定資產的限制和相關政策不配套等因素影響，一些被撤銷的鄉鎮原政府駐地的固定資產，特別是原辦公用房等難以變現，大多只能處于閑置狀態，導致國有資產的浪費流失。如通州區原五甲鎮政府（占地2 133平方米、建筑面積1 972平方米）、騎岸鎮政府（占地6 667平方米、占地面積約5 500平方米）資產目前閑置。被撤并鄉鎮的學校，由于人口流失，學生招不滿，部分教室也存在閑置空關的問題。如石港鎮原五窯小學，因為在校學生僅有原辦學規模的1/3，學校有一整棟教學大樓閑置，僅作器材室使用。

2.4 文化保護能力減弱

被撤并鄉鎮駐地由于鄉鎮服務、管理機構的撤離，行政等級降低、常住人口流失、輻射服務能力下降因素，導致其吸引社會資本投資醫院、學校、養老院等公共服務領域的能力大幅減弱。同時，原鄉鎮駐地的許多老的典故、歷史傳統和名人故居等地區文化歷史受到破壞。例如，如東縣原大豫鎮由清末狀元張蹇先生創辦的墾殖公司以及其辦公下榻的束公館，隨著鄉鎮撤并、城鎮化進程的加快，大部分均已被拆除，僅留一尊銅像作為紀念。

2.5 公共安全隱患增加

被撤并鄉鎮由于功能弱化、地位下降，社會發展預期的降低和政策支持的減弱，導致發展其機會逐步減少，部分產業特別是服務業大規模外遷，使得部分商業集聚區出現了明顯衰退，這種衰退的現象在一定程度上存在社會穩定隱患，影響被撤并鄉鎮的公共服務供給能力。比如，如東曹埠鎮將原飲泉鎮、孫窯鎮兩所初中搬遷至新鄉鎮政府駐地旁，原2所初中周邊商戶由于客源消失、收入明顯下降，出現歇業鬧事群體赴省上訪事件。

3 基本公共服務供給的實現路徑

江蘇《鄉村振興戰略實施規劃（2018—2022）》明確提出，要提升被撤并鄉鎮公共服務功能。重點包括：推動與中心鎮區的統籌聯動，因地制宜設置被撤并鄉鎮辦事機構的服務功能，方便社區居民和駐地企業辦理事項。妥善解決被撤并鎮區群眾的重點民生問題，統籌配置公共教育、醫療衛生、文化體育、社會服務、住房保障、公共交通、市政公用、公共安全、環境保護、政務服務等基本公共服務設施。市縣財政對被撤并鄉鎮現有市政公用和環衛、綠化等基礎設施的養護管理給予必要保障，強化被撤并鎮區與新鎮區之間基礎設施互聯互通。

3.1 優化模式，提高基層公共服務效能

一是鎮區服務事項向村一級延伸。雖然大部分服務事項已下層至村一級，但仍有一些服務項目，村里只能受理材料申領、咨詢等前道事務，僅僅起到問題中轉而不是解決問題。下一步，應將這些服務項目下沉至基層服務單位，深入推進不見面審批，有條件的垂直部門可以成立專項服務小組，在各個被撤并鄉鎮巡回辦公，方便被撤并鄉鎮居民辦理民生事項，真正打通為民服務的最后一公里。二是建立信息化資源共享機制。通過發放便民服務明白卡、制作便民服務承諾公示牌、印制便民服務手冊等形式，定期或不定期向居民發布各類服務信息，讓他們對要辦理的事項做到心中有數，少走冤枉路。

3.2 統籌謀劃，提升基本公共服務供給水平

一方面加大鄉鎮政府公共設施的投入。深化財政管理機制體制改革，進一步強化縣鎮兩級在基本公共服務中的統籌能力和政府責任，切實保障和提高鄉鎮政府公共服務投入的能力。在行政區劃的調整過程中，鎮政府要從基層群眾關心的事項著手，引導并幫助他們規劃好基礎建設，完善道路、公交等公共基礎設施，使更多的財政資源向農村，向社會事業發展的薄弱環節傾斜。另一方面做好文化保護和社會穩定工作。在規劃公共服務布局的同時，要同步考慮對被撤并鄉鎮的一些老的典故、地名、歷史傳統和名人故居等地區文化保護問題。統籌協調好被撤并鄉鎮由于服務業產業集聚度下降，商業衰退，部分商戶及從業人員的再就業問題，排除潛在的社會安全隱患，把社會穩定作為頭等大事來抓，牢固樹立保障社會穩定就是為居民提供最好的公共服務的意識。

3.3 招才育才，壯大基層公共服務隊伍

一是加大基層公共服務專業人才的引進力度。開展基層醫療、教育、文化等專業人才需求數量統計工作，以人才缺口數量為導向加強人才引進，通過公開定崗招錄、購買公益性崗位等方式增加總量。通過高定一檔薪級工資、增加基層崗位津補貼、提高生活服務待遇等特殊政策強化保障，讓人才在基層引得進、留得住、干得好。二是加強基層公共服務專業人才的培養交流。破除機制障礙，保障人員自由流動。建立鄉鎮衛生院與上級公立醫院之間的雙向交流機制，完善公立醫院醫務人員晉升職稱所需基層醫療服務機構工作經歷的考核機制。突破教師隊伍編制制約瓶頸，在教師編制宏觀管理的基礎上，探索“學校人”向“系統人”轉變的師資管理體制，實施無校籍管理，促進教師合理流動。加強對鄉村教師、醫務人員的定向培訓，不斷提升業務水平。

3.4 整合盤活，充分用好基層公共資源

摸清底數，盤活存量，激活增量，切實做到公共設施市民共享。加強對國有資產的統籌和管理力度。盡量盤活被撤并鄉鎮政府辦公用房等固定資產，統籌做好國有資產的利用和管理。充分利用學校的公共設施等，開辟市民文體活動場所。在保證學校正常教學秩序的前提下，將其體育設施等在節假日和放學后向社會開放。對閑置的公共資源，由所在地政府與相關部門一起，研究整體開發利用的總體思路和辦法。