堅持問題導向的新住房制度解讀

王志剛

摘要：當前，住房領域的主要問題就是住房發展的不充分、不平衡。從土地市場、租賃市場和住房金融市場三方面闡述住房發展的不充分問題，從住房領域政府與市場作用發揮、住房分配、城市中心與邊緣住房發展等方面闡述了發展的不平衡問題;結合北京市住房發展的問題，深入解讀了新住房制度的內涵。提出新住房制度體現了對現實住房問題的回應，是兜底線、織密網、建機制的社會保障體系要求在住房領域的具體體現。

關鍵詞：住房制度;住房問題;問題導向

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）03-0010-14 收稿日期：2020-01-15

堅持目標指向與問題導向相結合，是中國在新的歷史條件下治國理政的鮮明特點。黨的十九大報告提出的新型住房制度體現了對現實住房問題的回應。在住房領域，主要問題就是住房發展的不充分、不平衡，其中既有數量質量問題，也有結構性問題。

1 住房問題的現實表現

1.1 住房發展的不充分表現

1.1.1 土地市場發展不充分

土地資源要素市場方面：城鄉仍然存在鮮明的二元分割，沒有實現統籌，農村土地市場不發達。同時，在占國土面積4.1%的建設用地中，城市建設用地僅占1/7。

土地資源要素配置方面：地方政府主導土地一級市場，土地二級市場中也尚未建立良性的市場運作機制。

土地供應結構方面：住宅用地和產業用地的比例不太合理。北京等一線城市已進入后工業化時期，仍延續低價支持產業用地的發展慣性，住宅用地供應不足。

土地規劃方面：以往的控制性規劃的科學性、系統性、前瞻性和有效性不足，缺乏國土空間規劃意義上的統籌協調，經常出現的控規調整妨礙了土地空間整體利用效率的提升。

土地利用方面：土地閑置、不合理利用，導致利用率不高，效果不佳。土地制度和土地市場是住房發展的基礎，只有進一步培育完善土地市場，才能不斷提高住房資源配置效率。

1.1.2 租賃市場發展不充分

在北京等大城市，租賃住房供給的主體、動力、規模、質量都不充分，通過租賃方式解決住房問題的現實性仍不明顯。時至今日，對于大量新市民來說，租房不是主動、自覺選取的生活方式，而是一種無奈選擇。

2015年以來，住建部等部門和多地連續出臺政策，從租賃用地供給、培育專業化住房租賃企業、支持租賃融資、推進租購同權等方面，加快培育和發展住房租賃市場，推動租購并舉。但市場剛起步，仍存在很多問題，包括長租公寓在內的多種租賃業態仍未探索出長期可持續的有效模式。

與德國等發達國家相比，國內住房租賃市場的突出問題在于政府作為租賃住房的供給主體，持有房源規模不足，對租賃市場發展的引領作用發揮不充分。以北京為例，政府持有的租賃住房主要是廉租房（5萬套左右）和公租房（目前不到30萬套），遠遠無法匹配龐大的租賃需求。2016年末北京常住人口為2173萬人，租賃人口約占34%，估算租賃住房需求為238萬套，而租賃住房供給約150萬套，存在超過1/3的缺口。其中，老式公房、農村自建房、回遷房和小產權房等占了很大比例，配套不完善、居住環境破舊成為普遍問題。因此，對于地方政府來說，增加租賃住房供給，支持國有專業化住房租賃機構，仍有很多工作要做。

1.1.3 住房金融發展不充分

在過去20年中，中國逐步建立起以商業按揭貸款為主、住房公積金為輔的住房金融體系，同時首付貸、租房貸、住房消費貸等金融衍生品也魚龍混雜、層出不窮。

以住房公積金制度為例，中國借鑒新加坡的中央公積金制度，從上世紀九十年代起，在全國全面推廣建立住房公積金，強制儲蓄、低存低貸。2017年，全國住房公積金貸款余額4.5萬億元，僅占全部個人住房貸款余額的17.1%。相較之下，新加坡的中央公積金制度，允許購房者向建屋發展局申請長期購房貸款，同時強制繳納住房公積金為建屋發展局統籌全國的組屋建設來籌集資金，具有互助、互利性，在“居者有其屋”計劃中發揮著不可替代的作用。

又如，目前支持利用集體建設用地建設租賃住房的各種金融方案、租賃住房建設的REITs或PPP融資模式都難以付諸實施;老舊小區改造的可持續投融資創新機制、社會資本參與模式也亟待探索;類似孟加拉國格萊珉銀行面向貧困人口發放貸款的住房消費扶持產品更是欠缺。

1.2 住房發展的不平衡表現

1.2.1 政府和市場作用發揮的不平衡

一是在住房保障領域，政府供給和市場供給的保障性住房，數量和質量存在不平衡。按照“福利三角”理論框架，政府、企業、個人在住房保障中都有不可推卸的責任。實際上，很多要打造“責任地產”的房企，在推動住房保障、落實“房住不炒”方面貢獻不大。同時，雇主企業在保障員工的居住權益方面，除了繳納住房公積金之外，還有提供實物保障等更多值得探索的途徑。任何“百年老店”企業都有義務為滿足員工居住需求提供一攬子方案，幫助其解決生活上的后顧之憂，政府也應提供相應的機制保障。

二是在存量住房領域，政府和市場作用發揮不平衡。根據西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心發布的研究，2013年北京城鎮家庭住房的空置率為19.5%，其背后是在租金回報不高的現實下，購房主要目的為投資增值;而與此并存的是超過1/3的租賃住房缺口，政府卻無法進行有效管制。

1.2.2 不同社會階層在住房分配方面的不平衡

住房問題除了集中表現在特定階段的住房建設上，還有住房分配方面的問題，尤其是縱向上不同社會階層在住房分配上的不平衡?！胺拷恪薄胺渴濉迸c群租現象并存，都曾引發現實輿論的極大爭議。

住房作為不動產的一大特點，是具有不可移動、房地一體、短期內難以再生、空間無法共享等屬性，因而探索房屋資源優化、循環利用的途徑尤為迫切。在這個意義上，運營的要義就在于實現資源的最高效利用，這就要求將住房供給和住房需求有效對接。恩格斯在《論住宅問題》（1872）中指出，“有一點是肯定的，現在各大城市中有足夠的住宅，只要合理使用，就可以立即幫助解決真正的‘住宅缺乏問題”。

為了解決這方面問題，其他國家或地區有一些通行做法，特別是征收房屋空置稅。發達國家住房稅收體系具有“重保有、寬稅基、簡稅種、低稅率”的特點，法國、英國、加拿大、澳大利亞等國面向二套房或多套房征收住房空置稅，可以直接降低住房空置率，提高住房使用效率。

而我國在住房保有環節的稅種僅有房產稅和城鎮土地使用稅，且免稅范圍大，住房一般無需繳稅，持有多套住房成本很低，因而呈現出“重增量、輕存量，重交易、輕保有”的特征。2018年，深圳“二次房改”提出要大力發展住房租賃市場，“建立全市統一的住房租賃交易服務監管平臺，將各類租賃住房房源有序納入平臺交易，提供真實、透明、便捷、安全的租賃信息服務，減少中間收費環節”;近期，《深圳市人民政府關于規范住房租賃市場穩定住房租賃價格的意見》在鼓勵閑置住房出租、規范租賃關系方面提供了較好的范例。相較之下，北京新發布的住房租賃合同示范文本，僅原則性提出“未經雙方當事人協商一致，出租人不得在租賃期限內單方面提高租金”，對增進住房供給平衡作用有限。

1.2.3 城市的中心與邊緣在住房發展上的不平衡

在北京，最典型的表現就是核心區與中心城區以外地區（順義、昌平、大興、房山等新城）在住房租金上的巨大差異。究其原因，既是特定發展階段城市產業集中布局的結果，也與住房政策引導和規劃布局直接相關。因此，要破解中心城區流動就業、職住分離帶來的居住、交通難題，只能依靠租賃的方式;而且，由于市場租賃房源相對短缺，因此要進一步發揮公租房的支撐作用，政府要統籌住房租賃市場，優化租賃住房供給結構。

為緩解橫向空間上的發展不平衡，北京市正在大力實施功能和人口疏解。要實現職住均衡，不能僅靠短期行政指令，究其根本，還是要形成市場自發的長效機制。

2 新住房制度解讀

2.1 房子是用來住的

住房作為一種商品的使用價值，就在于滿足居民的居住需求。

首先，住房要回歸商品屬性。按照經濟規律調節供給和需求，逐漸形成適應住房這種特殊商品的市場機制，在這方面國外已有不少成熟經驗。

其次，要突出住房的居住保障功能。住房是一種重要的生活資料，滿足人們的生理需求和安全需求這兩個最基本層次的需求。住房還是一種生產資料，對維持個人再生產和社會再生產至關重要，為個人履行“社會人”義務提供基礎，更好地將個人的創造力融入社會經濟發展之中，因而需要調動雇主企業、社會力量共同參與到住房保障中來，不能僅靠政府投入。例如，城市中大量建筑業農民工都是由勞務企業提供居所，這種“宿舍勞動體制”讓中國沒有出現貧民窟。

最后，住房要提倡共建共治共享。居住不只是“住有所居”，還要實現“住有宜居”“居有所安”;住房也不只是一個棲身之所，還要成為“家”?？梢哉f，社區建設決定著居住的品質，社區共建、共治、共享也是“房子是用來住的”的題中之義。不斷優化住宅戶型、改善社區配套基礎設施，追求住得安寧幸福且適度，都是為了更好地滿足人民群眾的美好居住需要。

2.2 房子不是用來炒的

首先，剝離住房的金融屬性。近期貨幣政策一再強調不搞“大水漫灌”，住房供給增加中小套型住房比例，治理商品住房與保障性住房的物業隔離問題……其中最典型的做法是，石家莊、深圳、丹東等地先后推出普通商品住房新政，購房者拿到不動產證之后5年內不得轉讓，凍結住房資產的流動性，抑制投機投資性購房需求，推動房地產“脫虛向實”。

其次，淡化住房的財富效應。2019年中央政府工作報告提到“穩步推進房地產稅立法”，針對多套住房、空置住房的財稅立法工作提速，限制極少數人將住房作為牟利工具。

再次，推動住房市場平穩發展，防止大起大落。打擊炒作就是要抑制投機、降低市場運行的偶然性，引導購房者長期、穩定持有住房，鼓勵和支持長期租賃。

可以看出，房子是用來住的與不是用來炒的體現了住房定位的不同側面，內涵豐富。

2.3 多主體供給

這是住房供給側結構性改革的集中闡述，具體可從兩方面來理解。

2.3.1 要素供給

土地要素供給多元化。國有建設用地、農村集體建設用地、存量工業用地等，都可以考慮作為居住用地的來源，從而在根本上破解住房供給不平衡、不充分的問題。

房源籌集多元化。推動房屋多元復合利用、高效使用，與商住物業去庫存、工業大院和區域性批發市場騰退升級等重點工作有機結合，鼓勵用于發展租賃住房。

資金融通多元化。需要積極探索金融創新方案和落地產品，多渠道支持住房供給。

2.3.2 供給主體

首先，政府要擴大居住用地和住房供給，優化住房供給結構，著力擴大公租房、共有產權住房、限競房、安置房供應規模。

其次，各類市場主體要致力于增加租賃住房、中小套型住房供給，維護住房市場穩健運行，積極回應新市民的首次置業需求。例如，眾多金融機構、互聯網企業、中介代理機構、城市配套服務供應商等紛紛搭乘住房租賃市場的東風。

再次，相關社會主體要發揮自身優勢參與住房供給，包括騰退土地使用權人、騰退廠房所有者、農村集體經濟組織、農村小產權房所有者等。

2.4 多渠道保障

2.4.1 住房實物保障

通過政府讓利并提供政策支持，直接供給保障性住房、低成本租賃住房、低價位商品住房，實現對住房需求的實物保障。實際上，除了保障性住房，低成本商品住房也是住房保障的重要方式。

2.4.2 配套設施保障

針對老舊小區，政府主導推進綜合整治和有機更新，完善街巷公共服務空間，通過實施公共廁所改造、養老設施升級、架空線入地等工程改善居住環境，提升居民的獲得感、幸福感、安全感，提高住房及相關配套基礎設施的利用效率，也是對住房需求的切實保障，因而也是住房保障的具體體現。

2.4.3 資金保障

為解決住房金融發展不充分，需要探索住房融資創新產品，通過金融貸款、財政補貼等手段，租金減免、分類定向補貼等機制，為租房、購房等多樣化居住方式提供相匹配的資金支持方案，滿足階段性、長期性、個性化的居住需求。

2.4.4 稅收保障

由于住房稅收具有轉嫁效應，在人口流入、產業發展好、住房市場需求旺盛的地區，住房稅收可轉嫁給需求方，因此對房價影響不大。與此同時，機構出租經營性住房需繳納稅種包括房產稅、增值稅、企業所得稅，整體稅率在17%左右。因此，精準實施住房相關稅費減免，實質上也有利于住房問題的解決。住房貸款利息、住房租金納入個稅專項附加扣除，是符合新住房制度內涵的積極之舉。

2.4.5 租購并舉，以租為主

按照建立租購并舉新住房制度的總體要求，結合北京市關于完善住房市場體系和住房保障體系的具體思路，可以形成如下租購并舉、市場與保障結合的住房供應體系。

與國際主要大城市相比，北京過去一直過多強調產權住房，租賃人口比例不高，住房租賃市場不發達、不規范，還未真正實現租購并舉、以租為主的目標。問題導向，就要盡快補齊租賃住房的短板，建立住房體系平穩健康發展、實現住有所居的長效機制。

黨的十九大報告提出的新住房制度，是兜底線、織密網、建機制的社會保障體系要求在住房領域的具體體現。所謂兜底線，正是突出住房的居住保障功能;所謂織密網，就是通過多主體供給、多渠道保障，建構多元化的居住需求支撐體系和相匹配的具體解決方案;所謂建機制，就是整合政府、市場、社會的力量，有序參與到這一住房體系之中。

參考文獻：

1.恒大研究院.中國住房制度：回顧、成就、反思與改革.2019

2.劉鵬.新加坡建屋發展局經驗借鑒.山東建材.2008.02

3.彭華民.福利三角：一個社會政策分析的范式.社會學研究.2006.04