政府治理體系的構建：特色、過程與角色

摘 要：健全和完善政府治理體系，是我國國家治理體系和治理能力現代化的一項重要任務和目標。為此，中國共產黨在基于中國國情和多年改革的經驗基礎上，創造性地進行了“整體性治理”的黨和國家機構的全面深化改革，從而形成了一種全新的政府治理格局。我國政府治理體系的構建，需堅持以人民為中心，堅持黨的全面領導，加強人民政府與法治政府的內涵建設，將人民政府打造成體現多種功能的多維人民政府。

關鍵詞：政府治理;整體性治理;多維政府

中圖分類號：DF9200 ?文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.01.02 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

?？梢?，政府治理體系的構建不僅構成了“國家治理體系和治理能力現代化”建設的重要組成部分甚至核心內容，而且也是當下亟待完成的一項具有時代緊迫感的重要任務。

一、特色：多目標融合下的政府治理體系打造

《十九屆三中全會》提出決定，深化黨和國家機構改革的目標是：構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系，形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯系廣泛、服務群眾的群團工作體系等。其中“完善堅持黨的全面領導的制度”是此次改革的“首要任務”，而“轉變政府職能，優化政府機構設置和職能配置”，是深化黨和國家機構改革的“重要任務?！薄吨泄仓醒腙P于深化黨和國家機構改革的決定》，載中國政府網http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm.在這一重要任務的布置中，涉及到行政體制的方方面面，包括黨與政府的關系、政府與市場的關系、政府機構及其部門的職能以及中央政府與地方政府的關系?！妒艑盟闹腥珪Q定》在確立“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代的總體目標”的同時，也具體提出了構建和完善黨的領導制度體系、人民當家作主制度體系、法治體系、政府治理體系以及完善基本經濟制度、先進文化制度、民生保障制度、社會治理制度、生態文明制度體系、黨和國家監督體系等的要求[ZW（]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，載中國政府網http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm.[ZW）]。

根據《十九屆三中全會決定》和《十九屆四中全會決定》的精神和部署，我們從中可以發現：一方面，推進國家治理體系的現代化，旨在發揮中國特色社會主義制度的整體優勢和功能，實現各個治理主體之間的良性互動和有效治理，從而全面提升國家治理能力水平;另一方面，政府治理體系并非封閉式的而是呈開放性態勢的構建，是與整個國家治理體系和治理能力現代化建設、若干制度體系建設和“法治政府”建設相融合相統一的制度安排。就政府治理體系現代化建設的安排而言，呈現出如下鮮明特色：

一是與國家治理體系構建相統一。國家治理體系的構建是一項系統工程，在這項系統工程中必須注重各子系統的和諧統一與相互協調和銜接。鑒于政府治理體系在國家治理體系中的重要地位，十九屆三中全會不僅將政府治理體系作為深化黨和國家機構改革的目標之一，而且將政府治理體系與黨和國家機構職能體系、黨的領導體系、武裝力量體系、群團工作體系納入整個國家治理體系中一并作出部署安排《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，載中國政府網http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm.。而《十九屆四中全會決定》則在此基礎上進一步完善，將民主治理體系、法治體系、生態環境治理體系、黨和國家監督體系等一體納入國家治理體系之中[ZW（]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，載中國政府網http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm.[ZW）]。

二是與完善中國特色社會主義法治體系相融合。政府治理體系現代化建設，也是我國法治建設的一部分，構成了法治國家、法治政府和法治社會“三位一體”建設的內容。在推進法治國家、法治政府和法治社會建設進程中，必然包括了國家治理、政府治理和社會治理這三個層面。在法治的維度上，政府治理體系主要屬于依法行政和法治政府建設的范疇。十九屆四中全會就此提出了三項改革目標：（1）探索實行跨領域跨部門綜合執法;（2）落實行政執法責任制和責任追究制度，健全強有力的行政執行系統;（3）推進行政組織機構、行政職能和權限、行政程序和責任等的法定化[ZW（]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，載中國政府網http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm.[ZW）]。

三是在政府治理體系中構建種種制度體系的“內和諧”?！妒艑盟闹腥珪Q定》明確提出要堅持和完善中國特色的行政制度，在行政體制內構建“職責明確、依法行政的政府治理體系”。構建民主化、科學化、法治化的政府治理體系，是推進國家治理體系和治理能力現代化建設的迫切要求。在政府治理體系的構建中，需要在行政體制這一子系統內作出通盤性的整體安排，理順政府治理中的種種內外部行政關系：（1）明確政府及其主管部門與黨和其他國家機構之間的職能職責、權限范圍;（2）完善行政體制及行政運作機制 ;（3）健全部門協調配合機制，防止政出多門、決策和決定相互沖突：（4）厘清政府與市場和社會的關系，優化政府職責體系;（5）理順中央和地方的權責關系，包括中央的領導和管理權、中央與地方的共同事權、中央與地方事權和財權的劃分以及規范垂直管理體制和地方分級管理體制等。

四是與政府治理能力現代化建設相促進。如同國家治理體系與治理能力的互動關系一樣，政府治理體系與治理能力也是一個有機協調、動態完善的行政制度運行系統，完善的政府治理體系有利于政府治理能力的提高，而政府治理能力的提高則有助于政府治理體系更加有效運轉。完善行政體制，構建“職責明確、依法行政的政府治理體系”，就是要實現政府治理的規范化、科學化、民主化、程序化和法治化，從而提高科學治理、民主治理、依法治理和為人民服務的水平。

二、過程：我國政府治理改革與域外經驗的對照

從過去的行政管理或行政體制進階到時下的“政府治理體系和治理能力”，可以說是我國行政體制改革一個不斷深化認識的過程。這一不斷深化和拓展的改革進程及其所設計安排的政府治理體系建設，既是我國長期以來不斷改革的實踐經驗的總結，也是一個立足中國國情和堅持中國特色社會主義制度并借鑒國外有益理論和實踐經驗進而實行制度創新和理論創新的結果。在國家治理體系現代化的過程中，必須基于中國國情改革那些不適應現代社會發展和時代要求的舊的體制機制，構建符合新時代的新的體制機制，探索具有中國特色契合中國國情的治理體系。同時，由于同時代的不同國家也會存在著程度不一的共性，各國也都面臨著一些同樣或類似的國家治理難題。因而，國家治理體系構建和治理能力現代化建設，亦不可閉門造車，而應當合理借鑒國外治理體系和治理能力方面已取得的成功經驗。當然，這種借鑒并不意味著照搬或盲從，而是應以積極的態度批判式地吸收國外先進的理念和制度為我所用[ZW（]賴早興：《國家治理體系和治理能力現代化的法治內涵》，載《光明日報》2014年5月14日第13版。。不僅如此，我國國家治理理念和實踐，也為世界貢獻了中國智慧與方案，對世界尤其是對廣大發展中國家來說，可以提供一條不同于西方的道路選擇。

1982年至今，我國進行了八次大的行政體制改革，分別是1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013年的行政體制改革和2018年的黨和國家機構改革。前7次改革可以分為兩個階段：第一個階段是精兵簡政轉變職能，破除計劃經濟體制的藩籬;第二個階段自2003年始，主要是優化政府結構推進政府職能轉變，建立適合社會主義市場經濟體制的新型行政體制苗愛民，楊晉：新中國成立70年來行政體制改革的回顧與啟示，載《中共山西省委黨校學報》，2019年第5期，第7-11頁。。自2018年3月十九屆三中全會以來，在新的歷史起點上改革進入到一個“深化黨和國家機構改革”的全面深化改革階段。根據黨中央的統一部署，中央國家機關的機構改革在2018年底落實到位，所有地方機構改革任務在2019年3月底基本完成。此次深化黨和國家機構改革，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，“以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點，改革機構設置，優化職能配置，深化轉職能、轉方式、轉作風，提高效率效能”《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，載中國政府網http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm.，涉及到黨政軍群四大機構體系的改革。在行政領域，已打破傳統的僅限于行政體制范圍內的改革，不僅進行了政府系統內的機構合并職能整合、組建新的政府部門和綜合執法隊伍;而且還從橫向上整合了各類黨政部門及其職能，在縱向上對不同層級機構甚至中央和地方機構體系進行整合，具有類似于“整體性治理”的邏輯思維。但是這種改革的邏輯思維，并不局限于西方一些國家所謂的“整體性治理”，而是基于中國長期以來存在的體制問題和改革經驗教訓所進行的全面的改革，是對西方國家“整體性治理”的超越和創新，尤其是體現了中國社會主義制度特色。

從公共行政的發展歷程來看，公共行政中有三種典型的治理模式：傳統官僚模式、新公共管理模式和整體性治理模式。伴隨著盛極一時的新公共管理模式的衰微和數字時代的來臨，在英國首先形成了一種新的有關政府治理理論，即“整體性治理”模式。整體性治理，著眼于政府內部機構和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中、從部分走向整體、從碎片走向整合竺乾威：從新公共管理到整體性治理，載《中國行政管理》，2008年第10期，第52-58頁。。1997年英國學者佩里·?？怂沟谝淮翁岢觥罢w性治理”理念吳德星：整體性治理理論與實踐啟示，載《學習時報》，2017年第11月27日第2版。。澳大利亞通過引入整體性治理理論，充分發揮信息技術作用，打造整體政府;21世紀以來，新西蘭推進整體政府建設，初步實現從新公共管理向整體性治理的轉換。從澳大利亞和新西蘭整體政府建設的經驗來看，他們都強調治理主體的整合與協調，推進各個公共治理主體協同合作，強調信息技術的運用，利用信息數據庫掌握全面整體信息，優化政府決策，提高公共服務質量吳德星.整體性治理理論與實踐啟示[N].載《學習時報》，2017-11-27（002）.。這種發端于英國的整體性治理理論和以澳大利亞、新西蘭為代表的整體政府建設，在政府治理的主體多元化、行政職能優化、政府的協同合作等方面可以為我們提供一定的參考和借鑒。

此次黨和國家機構改革所涉及到的行政體制機制部分，體現了具有中國社會主義特色的“混合性治理”楊光斌：中國之治：堅持方向，混合至上——改革開放40年之國家治理之道，載人民網http：//world.people.com.cn/n1/2018/0328/c1002-29894898.html.。如果與國外“整體性治理”理論與實踐相對照，可以發現二者之間有著一定的相似性，從中亦可發現當今世界各國政府改革和政府行政運行的一些共通性問題以及各國經驗可相互借鑒之處。同時，我國黨和國家機構改革在政府治理體系方面表現出了如下獨特性：

一是以人民為中心。在體制改革過程中始終貫穿了“以人民為中心”的原則，這一原則在政府職能的轉變和優化整合、公共服務管理體制、行政行為方式創新、行政效率和政府效能提高、服務型政府建設等方面都得到了體現。此點正與國外“整體性治理”中“以公眾為中心”的公共服務理念相對照。

二是黨的全面領導。此次機構改革以加強黨的全面領導為統領，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點，在黨政機構統籌設置上，強化了黨組織在同級政府中的領導地位。在政府治理體系上，不僅存在黨政機構合并或合署的形式，某些黨的職能部門具有了行政執法權，而且黨中央還設置了若干委員會，通過這些委員會及其辦公室的設置來加強黨對政府治理的全面領導。如，設立中央全面依法治國委員會，辦公室設在司法部;設立中央審計委員會，辦公室設在審計署。堅持黨的領導并將黨的全面領導體現在政府治理體系之中，則是我國特有的制度優勢，也是我國改革取得成功的基本保證。這一特色對于一些國家處理執政黨與政府的關系無疑提供了可資參考或借鑒的中國樣本。

三是治理主體多元化。過去，我國政府治理主體單一，治理主體主要限于政府及其行政部門。此次通過黨政機構的職能合并和調整，不僅行政機關作為治理主體，而且黨組織部門也被擴充為治理主體。例如，中央宣傳部統一管理新聞出版和電影工作、中央組織部統一管理公務員工作、中央統戰部統一管理宗教工作和僑務工作?？梢?，它們不僅是一般意義上的治理主體，而且還是名符其實的行政執法主體。在治理體系中，公民、社會組織和群眾團體也作為治理主體參與進政府治理之中。這雖與“整體性治理”中的多中心主義相對應，卻也體現了在我國黨組織作為治理主體和黨政職能融合的獨特內涵。

四是強調治理的整體性和協同性。確立了大部制框架，成立了諸如自然資源部、生態環境部、農業農村部、文化和旅游部、交通運輸部等大部制部門，整合組建各類綜合執法隊伍，如市場監管綜合執法隊伍、生態環境保護綜合執法隊伍、農業綜合執法隊伍、文化市場綜合執法隊伍、交通運輸綜合執法隊伍等，使得政府事權更加統一，從而改變了長期來存在的部門林立、職責不清和交叉、多頭管理、多頭執法的不良狀況。這一特點與“整體性治理”中旨在克服碎片化管理的整體性取向相吻合，不過在具體的體制機制運作上則是中國制度實踐的體現。

五是充分利用信息化等新的技術手段，構建跨機關跨領域的綜合服務平臺。如，建立和推廣地方服務大廳、設立綜合服務局、“互聯網+”等模式，通過“一個窗口對外”“讓數據多跑路，群眾少跑腿”等舉措為民眾提供便利化、高效率的服務。在技術手段和治理工具的利用上方面，中西方有著相通性。

三、角色：政府治理體系中的政府定位與多維打造

政府治理體系和治理能力現代化，包括政府治理體系現代化和治理能力現代化兩個方面。政府治理體系的現代化，主要指政府機構設置要科學合理、運轉協調、權責明晰，其構建主要包括政府的體制機制、法律制度等方面的建立和完善;政府治理能力的現代化，是指政府有能力統籌各個領域的治理，使其相互協調、共同發展，其內容涵蓋政治、經濟、社會、文化等領域治理的現代化。在推進政府治理體系和治理能力現代化的進程中，政府治理體系的科學完備及其體制機制的有效運轉，無疑居于基礎性和決定性的地位?？茖W合理、體制機制健全的政府治理體系將會催生出高水平的政府治理能力，此即體制機制的制度運轉功能。當然，高水平的治理能力也有利于政府治理體系功能的充分發揮。就政府治理體系而言，它有著多方面的功能，諸如維護秩序、為公眾服務、保護公共利益和保障公民權利、提高人民生活福祉，等等。如何使其功能得到充分發揮，就必須要建構科學的、完善的政府體制機制并以良好的法律制度加以確立和規范，從而實現“善政良治”。

鑒于政府在政府治理中的治理者角色和多重性任務，政府治理體系的構建必須圍繞政府進行多層面、多維度地打造，從不同視角定位政府?；谥袊鴩楹?0多年來的改革經驗和未來建設發展的需求，筆者以為我們可以從如下兩個方面來把握好政府治理體系的構建：一是在政府治理體系中如何實現“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一”，二是在這三者有機統一的框架下如何加強政府治理體系的內涵建設。

（一）黨的領導、人民政府與法治政府的有機統一

“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一”，要求在政府治理體系建設中將堅持黨的領導、建設人民政府和法治政府三者有機統一（以下簡稱為“三統一”）起來。在政府治理體系中，不能只強調某一方面，更不能將三者對立起來，而是要將政府的政治性（受黨的領導）、政府的人民性和政府的法治性統一于一體。只有將這三者統一起來并通過制度加以落實和體現，才符合我國政府治理體系現代化建設的要求。這既是歷年來體制機制改革和我國政府建設的經驗總結，也是黨和國家所確立的治國理政的基本方略。如，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014年10月）提出：為“深入推進依法行政，加快建設法治政府”，“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作， ……”; “堅持人民主體地位。人民是依法治國的主體和力量源泉，……必須保證人民在黨的領導下，依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務?！庇秩?，2015年12月中共中央、 國務院發布的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《綱要》）規定，“建設法治政府必須堅持中國共產黨的領導，堅持人民主體地位，堅持法律面前人人平等……”，明確表明了黨領導政府，黨也領導人民建設法治政府。同時，根據我國憲法規定，我國政府體系是由國務院即中央人民政府和地方各級人民政府組成，換言之，政府是人民政府而非其他?！妒艑盟闹腥珪Q定》進一步將黨的領導制度體系、人民當家作主體系、中國特色社會主義法治體系、政府治理體系等一并融入國家治理體系之中。由此可見，在政府治理體系中，黨的領導、人民政府與法治政府三者缺一不可而且構成一個有機統一體。

1.黨的領導

政治乃行政的首要因素也是最重要的因素?，F代治理理念中不存在政治與行政的分離，“治理一詞彌合了政治——行政或者政策——行政之間的差異?！盵美]喬治.弗雷德克森：《公共行政的精神》，張成福譯，中國人民大學出版社2003年版，第81頁。任何一個國家的治理，都離不開一個具有高度凝聚力的政治領導集團，而這種政治領導集團在現代民主國家中就是政黨。政黨作為現代民主國家的領導力量，在國家治理中發揮著多種領導功能，是民主政府的關鍵。政黨組織對于現代國家的有效治理至關重要。從現代西方國家治理實踐來看，雖然各國政黨制度有較大差異，但各國政黨內部組織結構發展的一般趨勢則是集中化，黨的組織紀律不斷得到加強，其主要原因是既有政黨政治競爭的需要也有國家治理的需要。在西方多黨競爭的民主政治里，正是一黨執政和集中的、紀律嚴明的政黨組織結構這兩種制度安排，保證了穩定的、強有力的政府的構成趙成根：《民主與公共決策研究》，黑龍江人民出版社2000年版，第254頁。。

在我國的國家治理中，必須以“黨的全面領導為統領”“加強黨對各領域各方面工作領導，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力”《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，載中國政府網http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm.。這既是新時代中國特色社會主義制度發展的要求，也是由中國共產黨的性質和地位所決定的。中國共產黨，作為馬克思主義先進政黨，始終堅持黨性與人民性的統一，堅持人民利益和國家利益至上，沒有自己的任何私利;中國共產黨，作為制度化的、集中的、紀律嚴明的群眾性全國政黨，是我國唯一的執政黨和領導黨，是構造統一的、強大的國家政府的核心力量，正是其執政黨的地位和上下統一的政黨組織及嚴密的政黨紀律，將全國的政治連接起來，形成了一個有機的整體，從而可以發揮對國家、政府和社會的全面領導作用。在我國，黨領導政，或者說政府接受黨對政府治理的領導，“是中國特色社會主義最本質的特征”，它不同于西方國家的“政黨政府”或代議制民主政府“現代大規模的民族國家的代議制民主，是政黨民主，現代代議制民主政府是政黨政府”。參見趙成根：《民主與公共決策研究》，黑龍江人民出版社2000年版，第245頁。

根據《十九屆三中全會決定》及《黨和國家機構改革方案》《十九屆四中全會決定》的要求，要“把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節”，作為政府治理體系中的行政體制呈現出黨領導政府的中國特色，在某些領域還作出了“黨政融合”或“黨政合一”的制度安排正如有學者分析的，這種以共產黨為領導地位且政黨組織與國家機關組織、政黨權力與國家權力高度結合的“黨政體制”是理解中國政治的關鍵。參見景躍進：《當代中國政府與政治》，中國人民大學出版社2016年版，第3頁。。在我國，黨領導政府的制度構建，體現在黨政職能和機構優化重組方面。其表現為：（1）黨政機構合并設立，即在性質相同的黨政機關間進行合并，這種合并既有行政機關合并到黨的組織部門，也有黨的職能部門合并到行政機關，使其原有機構性質從“政”的機構轉變為“黨”的部門、或者從“黨”的部門轉變為“政”的行政主管部門（實踐中主要是政府部門合并到黨的部門或轉隸于黨的部門）。如國家宗教事務局并入中央統戰部。（2）黨政機構合署辦公，即兩個或者兩個以上的黨政機構由于職能相近或工作聯系密切而在同一地點辦公，合署后一般是“一套人馬兩塊牌子”（或多塊牌子）

在機構改革的實踐中合署辦公的情形多種多樣，既有黨政機構的合署辦公，也有行政機關之間的合署辦公，還有存在于黨政機構的內設機構之間的合署辦公。。（3）黨的組織機構承擔一定的行政職能。如，中央網絡安全和信息化委員會辦公室雖是黨中央的組織機構，卻承擔著網絡安全和信息化的行政管理職能。

在黨領導政府治理方面，主要表現為：（1）黨的領導機構而其辦事機構設在行政職能部門。如，設置中央全面依法治國委員會，其辦公室設在司法部;設置中央教育工作領導小組，其秘書組設在教育部。（2）在政府及其各職能部門設立黨組。不同行政機關之間、黨政機關之間的職能或機構調整包括合并或合設等，有利于加強黨的全面領導和政府的整體性治理，優化了政府的職責體系和組織結構，但也凸顯了明晰職權職責范圍、實行“法治”治理的必要性與緊迫性。黨領導政府制度的建立與改革，必須與“法治政府”建設同時而進、相向而行。

2.人民政府

在我國，國家的一切權力屬于人民，不僅黨為人民執政、靠人民執政，而且政府也是同樣。政府是人民的政府，必須以人民為主體，行政制度和政府治理須體現人民意志、保障人民權益。為確保人民有權依法通過各種途徑和形式管理國家行政事務或者參與政府治理，就必須健全政府治理中的民主制度。

為保障人民在國家治理中的主體地位，《十九屆四中全會決定》提出了“堅持和完善人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治”的要求。為發展社會主義民主政治，“必須堅持健全民主制度，豐富民主形式，拓展民主渠道，依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督”，“統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商，構建一個程序合理、環節完整的協商民主體系”《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決》，載中國政府網 http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm.。這種富有創新性的民主制度實踐和理論，回應了新時代國家治理的要求，是對民主理論和實踐的新發展，是體現中國特色、中國智慧的民主建設方案，可稱之為新時代的“治理型民主”。

近代以來，西方國家的民主已逐漸從“保護型民主”轉型為“可治理型民主”，即以權力制約和保護自由為其制度安排的核心原則的“保護型民主”逐漸向如何有效地治理國家、塑造一個民主的強政府的“可治理型民主”轉化。正如有學者所分析的“在當代西方各國以如何實現國家的有效治理為核心的可治理型民主模式中，制度安排的重心已經不再是貫徹和體現抽象的人民主權原則和權力制約原則，而是以提高政府決策能力為核心，高度強調政府決策權力的統一、政府的穩定性，強調各種政治力量之間的協調一致，所追求的是一個穩定的、高效的、決策能力和行動能力強的強政府?！壁w成根：《民主與公共決策研究》，黑龍江人民出版社2000年版，第36頁。而十九屆四中全會所提出“中國之治”新境界獨具中國特色，它是中國共產黨領導人民治國理政的彰顯，旨在以人民為中心，滿足人民群眾日益增長的對美好生活的需要。

民主制度的建設（包括民主協商、民主決策、民主管理、民主監督、政府協商等），體現在國家治理體系和治理能力現代化的方方面面，同樣也體現于政府治理體系的構建之中。在政府治理體系構建中，必須將民主制度融入其中;而民主也只有與政府治理相結合，才能體現其價值。這是因為，一個民主的體制并不必然是一個優良的體制，只有與優良的行政體制如一個由高素質公務員構成的政府行政系統、科學合理的政府權力結構、完備的行政法律制度有機結合起來，民主才能發揮其應有的功能。因而，在我國政府治理體系中，應一體加強“民主政府”“政黨政府”和“法治政府”建設。我國民主政府的建設，主要應體現在“民主協商、民主決策、民主管理、民主監督”等方面，尤其是在公眾的參與和表達意見方面，應積極鼓勵和促進公眾參與行政立法和政府規范性文件的形成過程、參與行政決策或決定等方面，還應當建立有利于公眾行使“參政議政權”的多元化渠道及機制。

3.法治政府

黨必須依法執政，人民有權通過各種民主的渠道和形式依法參與政府治理，政府必須依法行政。無論從黨的領導主體、人民主體還是從政府主體來看，他們在政府治理體系中都必須依法而為，這無疑凸顯加強法治政府建設的必要與重要。

在推進依法行政、法治政府建設方面，主要有國務院頒布的《關于全面推進依法行政的決定》（1999年）、《全面推進依法行政實施綱要》（2004年）、《關于加強法治政府建設的意見》（2010年）和2014年十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱為《十八屆四中全會決定》）等?！妒藢盟闹腥珪Q定》明確要求“各級政府必須在堅持在黨的領導下，在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載中國政府網http：//www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm.。法治政府建設須因應時代的變革而同步發展。在當下政府治理體系構建中，法治政府的建設應突出地體現在“職責明確，依法行政”方面，為此必須實現機構職能、職權職責、方式和程序、責任和監督的法定化，尤其應加強和完善黨政關系、行政組織、機構編制等方面的法律制度建設。具體而論，當前的法治政府建設工作重點應放在如下一些方面：（1）制定黨政關系法，明確黨政機構職能、職責權限范圍劃分，理順二者間的領導、執政、執法等的關系，為黨組織能夠依法執政和治理提供法律依據

在黨政機構合并或合署中，需要法律明確界定其權力性質、職能和權責范圍，從而理順二者的關系?，F代政府治理體系中主體的多元化，決定了不應以其機構或組織性質來界定其行為性質和責任，而應以權力標準來界定。即，如果黨的工作機構行使的是行政權，法律應如同政府行使行政權一樣對黨組織部門作出要求，并允許公民利用既有的行政復議、行政訴訟制度尋求救濟。，為政府及其職能部門能夠依法行政提供法律支撐。（2）完善行政組織法律制度，明確政府的行政職能，理清政府間關系包括縱向關系、橫向關系及中央和地方事權、財權、規劃權、組織權和立法權等如在央地關系上，《十九屆三中全會決定》提出“要理順中央和地方職責關系，更好發揮中央和地方兩個積極性。要統籌優化地方機構設置和職能配置，構建從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系，中央加強宏觀事務管理，地方在保證黨中央令行禁止前提下管理好本地區事務，賦予省級及以下機構更多自主權，合理設置和配置各層級機構及其職能，增強地方治理能力，加強基層政權建設，構建簡約高效的基層管理體制?！倍鴮τ谶@些要求，立法尚顯空白，需要通過立法加以明確和具體化。的配置。（3）建立編制法律制度，明確編制管理原則、編制管理主體、編制管理事項、編制管理標準和程序以及責任，為嚴格機構編制管理提供法律支撐。另外，為推進多層次多領域的依法治理，還應建立社會行政組織法律制度，加快基層自治立法和各類社會組織立法，為其在社會治理中發揮作用和參與政府治理提供法律支持。

黨的領導制度與“法治政府”的同步和一并建設，也給我們提出了一個是依“政策之治”還是依“法治之治”的問題。對此，曾有學者認為，轉型期是以“政策之治”調整改革，而“中國下一步改革中則應由政策之治邁向法治之治”李曙光：《轉型法律學：市場經濟的法律解釋》，中國政法大學出版社2004年版，第51頁。。在筆者看來，黨的政策體系和國家法律體系，是新時代進行政府治理都應遵循的依據體系。政策與法律，都是政府治理的依據和工具，二者一般情況下都是和諧統一、并行不悖的，此即法律是“成熟的政策”之謂也。不過，在特定的語境下，我們也只能依據政策。如，當法律滯后于改革的現實和新時代發展的要求而政策已先行于法律時，我們只有政策可作依循。而在另外的情形下則須依據法律。如，當施行的政策已被轉化為法律后，我們則可將政策和法律都納入遵循的依據范圍。中國特色社會主義制度的本質特征，決定了我們必須走一條“政策之治”與“法治之治”相結合的政府治理之道。

（二）“三統一”架構下多維政府建設

在政府治理體系中，政府應集多種功能于一體，擔當起多重角色。為適應新時代經濟社會發展的變化，構建符合現代化要求的政府治理體系，我們需要在“黨的領導、人民政府與法治政府的有機統一”（ “三統一”）架構之下，豐富政府治理體系建設的內涵，打造多維政府。通過梳理若干政策性文件規定，我們可以發現，無論是法治政府建設還是人民政府建設都并不是一個空洞的口號，皆有其特定的構成或內涵。如《綱要》所提出的法治政府就包括了“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”等內容，同時法治政府建設應“與創新政府、廉潔政府、服務型政府建設相結合”?？梢?，政府治理體系建設并不是某一視角下的單項任務，而是一個綜合的系統工程，政府應融合多種角色與功能于一體。因而，為建設“三統一”的政府治理體系，還必須充實和豐富人民政府、法治政府建設的內涵。結合歷年來已取得的政府建設成效和尚存在的短板，至少應在有限政府與有為政府、合作政府與誠信政府、服務政府與數字政府、陽光政府與責任政府建設等方面繼續推進和強化。

1.有限政府與有為政府

政府的權力是有限的，必須受到法律的限制和約束;同時，政府的職責就是為民服務，政府應能有效地擔當起為民服務的職責。因而，政府應在其有限的權力范圍內有效地行使其權力，即實現有限與有為的統一。

在過去傳統計劃經濟體制下，政府職能幾乎無所不能、無所不包，一切社會、經濟、文化等領域的權力和職能都被集中到政府之手，造成一種“無限政府”和“全能政府”的假象，并帶來諸多政治、經濟和社會弊端。然而，無論在理論上還是實踐中，政府只能是有限政府，其權力有限，憲法和法律必須為政府及其權力的行使確立邊界。政府治理必須建立在“有限政府”論的基礎上。有限政府的有限，主要體現在政府與公民、市場和社會的關系三個方面。

就政府權力與公民權利的關系而論，政府的權力應受到限制：一是政府的權力來源于公民權利的讓渡，來源于人民的授予和法律的授權，“法無授權即禁止”。換言之，即沒有人民通過法律的授權，政府即無權，政府無法外之特權。二是政府權力的行使應限于公共事務和行政事務領域，對于公民的私領域政府不得進入和干預，對于公民的權利不得法外減損、對于公民的義務不得法外增設。

從政府與市場各自的作用限度來看，市場是資源配置的最基本手段，應起決定性作用;政府是市場經濟發展的助推者和治理者，而不是類似于企業一樣的市場主體?！妒艑萌腥珪Q定》就明確提出：“要堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端，圍繞推動高質量發展，建設現代化經濟體系，調整優化政府機構職能?！薄吨泄仓醒腙P于深化黨和國家機構改革的決定》，載中國政府網http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm.凡是市場能做到的，政府就不宜干預;只有在市場失靈的領域和范圍內，政府干預才具有正當性。

從政府與社會的關系角度來觀察，長期來國家行政領域與社會領域不分，政府支配、包辦了一切社會事務，社會組織發展不健全，大量應由社會組織自主管理的事務受到政府的干預，導致社會領域的許多矛盾缺乏必要的緩沖而集中于黨和政府，社會治理風險和成本逐年增大;同時社會大眾也過度依賴黨委和政府，使得政府的權力邊界在被動中擴張和蔓延張立國：《國家治理現代化中的公共權力邊界調整》，載《吉首大學學報（社會科學版）》，2016年第37卷第4期，第99-104頁。。然而，社會事務屬于社會治理范疇，僅靠政府是難以實現有效治理的。因而，《十九屆四中全會決定》提出了多主體的“共建共治共享”的社會治理模式：“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體?！薄吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，載中國政府網http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm.在社會治理體系中，政府只是其中的參與主體之一，公眾和社會組織應處于優先位置，對于適合由社會組織提供的公共服務和解決的事務，交由社會組織承擔，從而發揮群眾組織、社會團體和廣大群眾的積極性、主動性。

政府與公民、市場和社會的關系，在決定政府權力有限的同時，也要求政府在其職能范圍內應該有所作為，充分發揮其作為治理者角色的治理功能，從而實現有效的政府治理。因而，政府在作為“有限政府”的同時也應作為“有為政府”積極履行政府職能。建設“有為政府”，同樣需要從上述三個方面著力。在政府與公民的關系上，政府的有為應重點體現在為民服務、公民權利保障、生態環境保護等公共領域。在政府與社會的關系處理方面，總體上而言就是政府與社會對社會事務進行“協同共治”，政府應按照新的社會治理體制的要求，擔當起治理者、支持者和引導者的角色，關鍵是要培育社會組織的力量，由社會組織和民眾主要承擔起社會治理的任務，對于公共安全和秩序、國家安全和風險防范、社會保障等事務，政府則可重點施為。在市場或經濟領域，政府不得不當干預，但同時也是其大展治理功能的有為領域（因而在此專門以政府在市場或經濟領域的有為展開論述）。

在政府與市場的關系上，盡管市場是有效提供絕大多數私人物品并能有效配置資源的最有效的途徑，但是政府卻可以在市場難以作為、失靈或者有局限的場合發揮作用。市場本身是自發性的、自由的，但完全的自由不可能塑造出有秩序的市場，市場需要有政府的強制力作為后盾。對于市場失靈的現象諸如自然壟斷、信息不完備、負外部效應、“公地悲劇”、破壞性競爭等，政府有責任加以糾正。政府可以在公共物品、公共設施或服務和因市場帶來的不公平等方面，通過規制、國有企業、直接提供（如運用公共財政資金、直接向社會提供物品與服務）等多種政策或者信息發布、勸誡、補貼、產權拍賣（如車輛牌照的拍賣、排污許可證或碳排放權的拍賣）、征稅或收費等混合政策手段來彌補市場工具的缺陷[加]邁克爾·豪利特，M.拉米什：《公共政策研究：政策循環與政策子系統》， 龐詩譯. 生活.讀書.新知三聯書店2006年版，第151-169頁。 。

在當今全球經濟日益密切并呈現復雜變化、全球化和國際競爭加劇的情勢下，政府如何引導和調控國民經濟運行、參與國際競爭自然成為政府工作的重心所在張成福：《政府治理創新與政府治理的新典范：中國政府改革40年》，載《國家行政學院學報》，2018年第2期，第33-39，135頁。，在這一方面，更需要政府有力有為。事實上，政府在宏觀經濟甚至微觀經濟領域都可以有效作為。例如，對于貿易保護主義、人民幣國際化、中美貿易摩擦等國際經貿紛爭問題，必須要有政府強有力的介入，否則我國國內經濟甚至全球經濟都會受到影響。政府對宏觀經濟進行理性地調控和干預，不僅可以維護和促進國內的生產和消費市場，而且還可促進其國內產品或服務在國際市場上更具競爭力。甚至在微觀經濟事務上，相較于宏觀政策而言，政府享有更廣闊的空間，當然其干預的有效取決于政府干預的能力和水平。近年來，在宏觀經濟調控和微觀經濟干預方面，我國政府都發揮了非常有效的作用，在這方面，可以說我們有著天然的制度優勢。事實和研究表明，“在國內有能力使其經濟理性化的政府，通過策略性干預使他們的生產商能夠在國際市場上競爭”“政府成功干預微觀經濟的程度，則取決于他們的國內力量?！瓏覔碛泻艽蟮淖灾餍院湍芰?，處于最佳的地位來利用全球化經濟所提供的機會進行微觀經濟干預。相反，過去能夠運用宏觀經濟杠桿的軟弱的政府，卻發現自己由于無法將微觀經濟干預作為一項可供選擇的方案而處于格外不利的地位?！盵加]邁克爾·豪利特，M.拉米什：《公共政策研究：政策循環與政策子系統》，龐詩譯，生活.讀書.新知三聯書店2006年版，第125頁。

2.合作政府與誠信政府

管理公共事務和提供公共服務，是政府的當盡之職。然而，公共事務亦是政府與人民的共同事務，而且政府的履職行為及其效果取決于人民的配合與支持。因而，為保證人民政府有效地從事公共活動和實施法律，就必須建立政府與人民間的良好合作以及政府系統內不同機關間的合作體制機制。同時，政府與人民的合作，有賴于人民對政府的信賴，無論是從人民與政府的關系角度還是從治理效果的角度擬或法治視角，都需要強化誠信政府建設。

現代國家的整體性治理與民主性治理，必須伴隨“合作性治理”?！懊裰髡纳嫒Q于被統治者的支持?！盵ZW（][美]喬治·弗雷德克森：《公共行政的精神》， 張成福譯，中國人民大學出版社2003年版，第33頁。政府治理的公共事務，不只是政府的事務，而是政府與人民的共同事務，需要有政府與民眾的共同參與和合作才能有效完成。因而，人民政府的功能與角色必然要求政府與公眾之間、政府及其職能部門相互之間（包括上下級之間、平行機關之間以及中央與地方之間甚至不同區域的行政機關與民眾之間）加強合作，共同擔承。由于政府治理具有多層次性，有關中央與地方、地方與地方、地方與社區、中央與地方及社區間，以及公私部門之間所涉及的共同事項問題，皆可通過“議題結盟”理念的建立，達成共同解決問題的方法與路徑李長晏：《邁向府際合作治理：理論與實踐》，元照出版公司，2007年版，第10頁。。合作政府建立在信任與合作的基礎之上，合作政府的建設，主要是基于以共擔任務和責任、用合作取代單方的努力的“合作性治理”理念而展開廖義銘：《反思性公共行政與管制》，翰蘆圖書出版有限公司2005年版，第86頁。。合作政府所展開的合作性治理主要體現在政府與民眾、政府系統內不同行政機關之間這兩個關系層面上。

合作政府的建設，首要的就是要打造政府與民眾的良好合作關系?？梢哉f，沒有民眾的支持與合作，政府的一切決策或決定都將歸于無效。因而，合作政府的治理應是基于“官民合作關系”的治理。政府與民眾的合作，實踐中較為常見的情形是政府與公民的合作、或者公私合作。在這樣一個改革轉型的時代，不只政府需要有民主的合作理念、存在有利于合作有效運行的體制機制，同樣也需要有諳熟法律、熱心公共事務的高素質公民，他們之間良好的合作可促成有效治理的實現。

在政府系統內不同行政機關之間也應建立良好的合作關系。這方面，我國已經或正在進行一些有益的探索。如，建立部門協調配合機制，注重各部門的協同推進，防止政出多門、政策效應相互抵消;探索實行跨領域跨部門綜合執法，強調多部門間的協調配合;建立跨部門、跨區域執法協作聯動機制等。在政府及其職能部門相互之間的合作方面，包括垂直的上下級行政機關之間的合作、平行行政機關之間的合作、中央與地方行政機關之間的合作、跨區域的府際合作、跨部門的府際合作等多種合作形式。

人民政府和法治政府建設必然包含誠信政府建設。誠信政府即“真誠善意”的政府，是現代政府應具備的基本品格，也是有效政府治理體系構建的題中應有之義。誠信，是人類社會的核心價值。無論是人與人之間的交往還是市場交易，都需要以誠信為基石。而對于政府來說，誠信更為重要和關鍵，它是整個國家、社會大眾確立誠信觀念和建立誠信體系的基礎和核心。這是因為，“政府是人民的政府”，政府由人民產生，政府必須對人民守信踐諾。同時，政府在某種程度上是以身示范的教師和榜樣，正所謂有什么樣的政府就會有什么樣的人民。政府如果不守信，不僅會失信于民而且還會對人民的守信造成惡劣的負面影響，勢必會摧毀和瓦解整個國家和社會的信用體系和環境。因此，誠信應當作為政府的法律義務、法律信念與道德支點來加以對待。只有將誠信建設納入政府治理體系之中，以誠實信用為基本價值追求，政府才能立威、立信，取信于民。政府誠信的確立，有利于增進政府與人民之間的互信，而一旦互信得以形成，將會極大地提升政府行政效能，有利于法律和政府決策的落實和執行，并營造出誠信的氛圍與環境?？梢?，誠信政府建設的意義之重大。

所謂誠信政府，是指政府及其工作人員在其履行管理、服務等職能的過程中應具有誠信的理念、義務和責任，政府必須履行義務和承諾。誠信政府建設，應當將誠信理念和制度深度融入政府的自身建設之中，主要應包括：（1）加強政府誠信道德建設，強化公務人員的誠信意識;（2）加強政府誠信能力建設，提高政府及其工作人員的履職履約能力及其公共服務水平;（3）加強政府誠信信息建設，提升行政決策的精準度、可信度和可接受度以及執行力;（4）加強政府誠信法制建設，提高依法行政的能力。這些需要通過建立若干有助于政府誠信形成的機制來加以落實和體現，諸如信賴利益保護、政務信用平臺、政府信用評價、政務信息互動回應、政府失信防范和失信懲罰機制等。

總之，為打造誠信政府，應將誠信制度與法治有機結合，以誠信指引法治，以法治保障誠信陳翠玉：《政府誠信立法論綱》，載《法學評論》，2018年第36卷第5期，第165-175頁。

最大限度地發揮法律對政府誠信的引導和規范作用，通過劃定“誠信底線”

鄭明景、胡峻：《不良行政行為致公民權益受損的法律救濟》，載《行政論壇》，2016年第23卷第5期，第75-79頁。約束政府行為，限制政府及其工作人員行使權力的隨意性，從法治層面確保政府“言必行，行必果”并進而切實保障公民的合法權益，提高政府的執行力和公信力。

3.服務政府和數字政府

為人民服務，是人民政府的根本職責所在。政府不僅應為民所想、權為民所用，而且所為的服務還應讓人民滿意，這就需要提供高質量的公共服務，而在新時代和信息化時代下更要利用新技術手段為公眾提供高效便民的服務。十九屆四中全會提出的“推進數字政府建設”即因應了這一時代要求。

服務政府的構建，是現代行政體制改革的基本方向和關鍵環節。2005年國務院政府工作報告即提出“努力建設服務型政府”溫家寶：《2005年政府工作報告——2005年3月5日在第十屆全國人民代表大會第三次》，載中國政府網http：//www.gov.cn/test/2006-02/16/content_201218.htm，《十九屆四中全會決定》再次強調，要“建設人民滿意的服務政府”《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，載http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm.。服務政府以社會發展、人民利益和權利保護為出發點，堅持整合秩序行政、服務行政和依法行政相結合，體現了既服務于公益又服務于私益的“雙服務”行政理念楊解君：《“雙服務”理念下現代行政之變革——服務行政的解讀和提升》，載《行政法學研究》，2004年第3期，第1-8頁。。人民政府、合作政府、法治政府等多角色的政府建設，可終歸為服務政府建設。政府依賴于人民而存在，建設服務政府本身就是政府的要義之所在。

服務政府的首要價值理念體現為對公共利益的追求。在傳統政府模式下，政府職能結構的重心在政治統治職能上，政府提供服務的目的在于維持政治統治與穩定統治秩序施雪華：《“服務型政府”的基本涵義、理論基礎和建構條件》，載《社會科學》，2010年第2期，第3-11頁。。而在服務型政府中，政府的管理資源更多向公共服務傾斜，關注公共福利、教育醫療等基本民生問題。服務政府的建設和功能運轉，應符合便民的原則?，F代行政是服務行政，政府是公共服務的提供者，民眾是公共服務的享受者，政府要在提供服務的地方和方式上盡可能減少民眾的成本，既包括心理成本，也包括物質成本。即，政府的施政目標從人民選擇和人民滿意出發，政府的決策執行取決于人民的意愿和要求，政府的行政程序應花費公民的最少時間成本和最低的經濟成本。服務政府塑造出了一種全新的“政民關系”，政府在服務過程中要切實加強對公民權利的保障。這種保障，一方面體現在政府權力行使的法律約束上，無法定依據不得為公民增設義務或減損權利，防止其對公民權利造成不利影響;另一方面則體現在對公民權利行使的鼓勵上，“法無禁止即自由”。同時，政府應為公民行使權利提供便利渠道與平臺，讓公民得以有效地參與國家事務管理。

服務政府是政府體制改革的本質要求，數字政府則是政府在信息時代將數字技術應用于政府治理活動中的全新表現方式?？萍几锩鼛淼拇髷祿?、云計算、區塊鏈、人工智能等，“向生產生活領域和政務領域深度滲透，帶動了信息技術產業的發展，也構成國家治理、社會治理的基礎環境和重要工具”楊國棟，吳江：《電子治理的概念特征、價值定位與發展趨向》，載《上海行政學院學報》，2017年第18卷第3期，第64-70頁。，這些新興技術為數字政府的建設提供了技術條件，并促使政府治理理念發生巨變?！妒艑盟闹腥珪Q定》提出， “推進數字政府建設” “創新行政管理和服務方式，加快推進全國一體化政務服務平臺建設”“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則”中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定，載中國政府網http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm.。在數字政府中，政府使用現代化信息技術和設施，搭建數字信息平臺，通過對信息的及時收集、處理，以便政府能夠在掌握信息的基礎上進行科學決策和高效管理梁木生：《略論“數字政府”運行的技術規制》，《中國行政管理》，2001年第6期，第20-21頁。，而數字化工具與數字化平臺運用的目的在于培育政府的數字化思維和數字化理念，建設更公正公開、高效廉潔的數字政府，提高政府服務水準。

在推進政府治理體系和治理能力現代化的新形勢要求下，需要推行政府“數字決策”，健全大數據輔助科學決策的機制，橫向整合各領域的政務信息，提升各級政府決策所需的信息監測、研判、分析能力逯峰：《廣東“數字政府”的實踐與探索》，載《行政管理改革》，2018年第11期，第55-58頁。

同時，在信息社會的扁平化結構和交互性特征中，數字政府呈現“數字協商戴長征，鮑靜：《數字政府治理——基于社會形態演變進程的考察》，載《中國行政管理》，2017年第9期，第21-27頁?！?，政府可利用大數據技術，對輿情信息進行全面搜集與分析，找到民眾關注焦點，判定輿情變動級別，預測公眾態度走向，挖掘大數據背后的輿情趨勢，最終為政府決策提供技術支撐唐堅：《從“政府管理”到“政府治理”——論新時代如何持續推進政府治理體系與治理能力的現代化建設》，載《決策探索》（下），2019年第6期，第18-21頁。

在“數字政府”下，民眾也可通過互聯網等更快捷方便的方式迅速成為公共決策的一份子，積極表達觀點和建議;政府則可方便高效地獲得民意，從而使其決策具有更為廣闊的民主性。利用技術就是為了提供更優質、更便捷的服務。數字政府借助信息技術提供“數字服務”，智能輔助下政府部門可打通各層級與部門間的信息壁壘，架構涵蓋整個政府體系信息網絡，實現政府內部信息融通與共享?！皼]有高度發展的電子化政府，就無法跨越政府的層級鴻溝， 也無法將數量龐大的行政機構和單位用電腦連接起來， 以便向民眾提供整合性的服務”

彭錦鵬：《全觀型治理：理論與制度化策略》，載《政治科學論叢》，第61-100頁。

在數字政府網絡中，民眾辦理業務數據按需流通共享，前后環節以信息方式對接，可形成從申辦到完成的信息化服務鏈，節約業務辦理成本，提高業務辦理質量，實現通過信息化建設更好地向人民賦權的目標。數字治理理念和方式下，數字政府可進行內部“數字監管”，政府在權責統一原則要求下應當進行內部管理監督。數字政府的運行過程，本身就是數字化的過程，其具有程序性、確定性和透明性，為更好地確保政策制定和執行的公平公開以及避免數字權的不當行使而侵犯公民的權利，政府的數據權行使應受到事前規范指引、事中系統預警和事后責任追究。

4.陽光政府與責任政府

無論是從加強民主制度建設還是從法治政府建設角度，都需要將政府打造成公開透明的“陽光政府”。陽光政府，是民主的本質要求，也是政府權力運行和權力受到監督的必要條件和保障。民主政府和法治政府，必然也是陽光政府和責任政府。

“陽光政府”，要求政府通過各種機制、途徑和形式公開政府從事公共活動和公共服務的依據、過程、信息等，從而使政府權力的運行曝光在透明的陽光下，讓人民充分享受知情權和監督權?！瓣柟庹睒嫵闪朔照?、法治政府和民主政府建設的重要內容，也有利于誠信政府的打造和高效廉潔政府建設。法律依據和規范性文件公開、政務公開、執法公示、信息公開等，都構成了“陽光政府”建設的重要內容。值得一提的是，政府信息公開化的法治推進，是時下打造“陽光政府”的重要舉措。2007年制定并于2019年修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》即旨在：保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，充分發揮政府信息的服務作用，并明確提出了政府信息公開的一系列要求。如，行政機關應當建立健全政府信息發布機制，通過政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開政府信息（第23條）;應當加強依托政府門戶網站公開政府信息的工作，利用統一的政府信息公開平臺集中發布主動公開的政府信息（第24條）;各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利（第25條）。

“有權必有責”“權力必受監督”，是政府權力運行的基本法則。政府權力，一旦沒有或失去責任的約束，勢必會成為脫韁的野馬而任意妄為。因而，政府治理體系中，無論是民主政府、有限政府的建設還是法治政府、誠信政府的建設，都需要有責任制度的跟進。責任政府，是我國政府治理體系現代化過程中的必然選擇。

責任政府，是指政府及其公務人員有職責和義務依法且正確地履行政府職能，對其違法或不當行使職權的行為應依法承擔法律責任和政紀責任。責任政府所應負的責任，是一種廣義上的責任，除了法律責任外，還應包括政紀責任和道德責任。在責任政府的建設中，黨的十九屆四中全會提出要“落實行政執法責任制和責任追究制度”，而且實踐中還出現了多種責任形式和責任追究機制的探索，如終身責任追究制度、責任倒查機制，在環境保護督察中還形成了一種“黨政綜合監督”的體制，實行“黨政同責、一崗雙責”。在責任政府建設中，須把握好如下幾組關系：一是職權與職責相統一。權責應一致，以責任對應權力、以責任約束權力，保證政府正確地履行職責，從而防止其缺位、錯位或越位。二是行為主體與責任主體相一致。在政府與公民的關系上，政府既是行政主體也是責任主體。在其內部關系中，應當分清、明確各機構的內部責任。三是責任與違法相對應。凡違法或不當行為及其他造成公民權益受損的政府干預，既要否定其法律效力，又應當對其行為主體追究法律責任，絕不允許有凌駕于法律之上或不受法律制裁的行政特權。四是監督與責任相對應。通過多種監督體制機制實現對違法者、違紀者的責任追懲，包括行政違法責任、違紀責任、民事責任和刑事責任以及多種責任形式的競合。五是權利救濟與侵權責任相對應。從保障公民合法權益的角度，必須給予公民在其合法權益受政府權力違法或不當侵害的情況下享有充分的救濟權利，諸如申請復議、提起行政訴訟、要求賠償權或補償權以及救濟過程中的相應權利。

The Construction of Government Governance System：

Objectives， Processes and RolesYANG Xiejun

（School of Law and Humanities and Society， Wuhan University of Technology， Wuhan 430070， China）

Abstract：

To improve and complete the government governance system is an important task and a goal in the modernization of Chinas national governance system and governance capabilities nowadays. For this reason， based on Chinas national conditions and years of reform experience， the Communist Party of China has creatively carried out comprehensive reforms of CPC and state institutions which are similar with a kind of foreign “holistic governance”. Thereby， a brandnew government governance structure has formed. The construction of Chinas government governance system requires the people as the center， and adhere to the partys overall leadership， to strengthen the connotation of the peoples government and the rule of law government， and to build the government into a multidimensional government that has integrated multiple values and reflected multiple functions.

Key Words： ?government governance; holistic governance; multidimensional government

本文責任編輯：林士平

收稿日期：2019-11-23

作者簡介：

楊解君（1963），男，湖北仙桃人，武漢理工大學法學與人文社會學院教授，南京信息工程大學教授，法學博士。

①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，載中國政府網http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

②習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，載國家國際發展合作署官方網站http：//www.cidca.gov.cn/2017-10/27/c_12993979.htm.

③《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，載中國政府網http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm.