論中央與地方金融監管權配置之優化

摘 要：近年來，我國各類地方性影子銀行的涌現及其引發的諸多地方金融風險事件，使完全依賴中央政府一己之力的垂直監管模式弊端凸現，地方金融監管的補充作用越發明顯。長期以來，我國較關注金融監管權在中央部門間的橫向配置，對其在中央與地方之間的縱向配置幾無觸及，導致地方金融監管權的實現只能端賴中央金融監管機構“一事一議”的規章、規范性文件乃至政策的授權方式，缺乏應有的正當性。地方金融辦也因此“名不正、言不順”，普遍存在職能錯位、監管權被隨意干預和監管資源配備不足等困境。是故，國家應盡早通過更高位階的立法對“央地”金融監管權的配置加以優化，包括明晰“央地”金融監管邊界，一攬子授予地方完整的金融監管權，設置相應的外部監督問責制度，并建立起以國家金融穩定發展委員會為主導的縱向金融監管協調機制，使兩者形成監管合力，依法共治。

關鍵詞：地方金融;影子銀行;垂直監管;監管權配置

中圖分類號：DF438 ?文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.01.08 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

一、問題的提出：影子銀行的地域性和風險性亟須地方政府的監管

與正規金融體系如銀行業、證券業、保險業等由中央政府這只“有形的手”自上而下主導創建的路徑不同，我國的影子銀行體系根植于民間，主要由市場這只“無形的手”由下而上推動出現，其形成帶有與生俱來的地域性和草根性。在既有正規金融無法滿足本地中小企業融資需求的情形下，很多地方閑散的民間資本力量自發創建了小額貸款公司、融資擔保公司、P2P、融資租賃公司及民間合會、臺會等。這些影子銀行在運作上都離不開一定的地緣、血緣、親緣或者業緣關系作為保障，其數量龐雜，經營范圍一般限于所在地域或某個特定范圍，產品供給呈現地方化、區域化和閉合化態勢，信用鏈條較為單一，鮮有像商業銀行、證券公司或保險公司那樣開展全國性經營。然而，這些影子銀行游離于銀行監管體系之外的運作特征，使之在服務地方經濟發展的同時也增加了當地的金融風險。有學者以2005年至2014年為區間，分東部、中部、西部三大區域，對我國各省市影子銀行的規模進行測算比較，通過非線性回歸模型研究了影子銀行發展規模與地方金融風險之間的關系，結果發現一個地方的影子銀行規模與該地金融體系的穩定性之間呈倒“U”形關系，存在較為顯著的“閾值效應”（其中，閥值點就是倒“U”形關系的拐點）。這種“閾值效應”證實了影子銀行對地方發展的雙重影響：一方面，它有力地彌補了當地正規金融信貸覆蓋的不足，滿足了中小企業日益增長的融資需求，對當地就業和經濟增長有著積極意義;另一方面，它的過度擴張會在一定程度上弱化和扭曲傳統信貸渠道，增加地方金融體系的不穩定性和調控難度。2018年7月，被稱為“互聯網金融創新中心”的浙江杭州成為全國P2P爆雷的重災區。據網貸天眼跟蹤報告顯示，杭州累計發生自融、拆標、資金池泛濫等問題的P2P平臺就超過100家，合計欠款高達1000多億元，上百萬投資者被卷入其中。與接二連三的P2P倒閉潮相伴的，則是近年來全國各地層出不窮的影子銀行非法集資案。典型如2016年的北京“E租寶案”、昆明“泛亞有色金屬案”，2017年的惠州“E速貸案”、北京“華融普銀案”，2018年的南京“錢寶網案”及2019年的北京“通金所資金斷裂案”等。這些動輒集資數百億元、投資受害者數十萬人的大案、要案，不僅造成了當地金融秩序的紊亂和投資恐慌，還引發了系列群體性維權事件，對地方社會秩序的穩定構成了極大威脅和沖擊?？梢?，我國影子銀行的地域性和風險性決定了對其亂象的治理已非傳統中央監管機構一己之力可以解決，亟須地方政府的監管參與。

其一，由地方政府參與本地影子銀行監管，不僅能有效彌補現行中央垂直監管范圍有限、資源不足的缺陷，還可以矯正“一刀切”的監管弊端。雖然金融監管權在我國是中央政府的事權，金融監管制度安排亦由中央政府主導，但中央政府的監管主要針對正規金融體系內的金融機構。2018年3月17日，我國進行了金融監管體制改革，將銀監會與保監會合二為一，但中央分業垂直監管模式依舊沒有改變。以合并后的“一行兩會”為例，從下表1可見，其監管力量主要布局在省、自治區、直轄市以及地市兩級，其中的“兩會”在第三級（縣級）及以下區域還存在著空白。然而，伴隨著近年來城鎮化的推進及民間金融的深化，我國大多數影子銀行恰恰活躍于市縣或市縣以下的鄉鎮甚至村級行政區域內。它們在地方注冊并立基于該地域范圍開展經營活動，服務對象為當地企業或者個人，不僅分布廣，數量多，而且增長迅猛，使得本就勢單力薄的中央監管派出機構越發力不從心。以北京為例，其銀監局也就260名工作人員，卻要承擔著21.6萬億元資產、4788家機構網點的監管任務。足見，由地方政府設立專門金融監管機構，參與本地影子銀行的監管，既能分擔和減輕中央政府的監管負荷，降低一對多的監管周旋成本，又能克服中央垂直監管鞭長莫及的困境，從而實現監管全覆蓋。另外，我國幅員遼闊，不同地區影子銀行的發展水平和風險暴露系數不盡相同，若不加區別地套用中央政府整齊劃一的監管標準，不僅無法實現監管的精準性，還會造成監管資源配置的失衡。是故，讓地方政府參與監管，既可以紓緩中央垂直監管網點不足、觸角受限的困境，又能量體裁衣，針對本地影子銀行的運營實況，施行輕重有別的監管標準和措施，避免陷入“一刀切”的監管窠臼。

其二，由地方政府參與本地影子銀行的監管較中央政府垂直監管更具效率。依美國經濟學家華萊士·E·奧茨（W. E. Oates）1972年提出的“權力分散理論”（decentralization theory），一國提供公共物品的職責應當盡可能下放到能夠使成本與利益內部化的最小地理轄區中。如果中央和地方兩級政府均能同時提供一種公共服務職能，則地方政府應優先于中央政府來履行職能。除非地方政府無法實現規模經濟效應或可能影響宏觀經濟穩定，該職能才應交給中央政府?？梢?，這種優先性的立論基礎在于地方對轄區內資源、信息的了解要比中央政府更充分、全面，更能減少信息偏在和實現監管的差異性與有效性。具體到影子銀行的監管上，由于“一行兩會”等中央監管機構只能憑借表1所列的派出機構收集地方信息，而這些派出機構在地方不僅不具人緣優勢，而且在很多市縣級以下的區域并無布點。這就使得它們很難隨時跟蹤和掌握地方影子銀行的運營動態，更遑論對其進行有效監管。與之不同，地方政府具有天然的人緣和地緣優勢，其對當地居民的投融資文化、投資者的認知偏好、影子銀行的創新需求及風險狀況的把握，都要比中央政府機構全面完整得多。顯然，由其參與本地影子銀行的監管，會更接地氣，更具機動靈活性，從而更易作出契合本地影子銀行運營圖景的監管決策。

其三，地方政府有動力也有義務參與本地影子銀行的監管。隨著我國信貸政策日益趨緊，地方財政收入與支出間的缺口日益增大。為了破解地方基建資金的不足，很多地方政府競相設立融資平臺（如城投公司等），尋求當地影子銀行幫忙，包括借助私募股權基金、信托公司的信托貸款、委托貸款等方式獲取融資。這就使得很多影子銀行與當地政府聯結纏繞在一起，倘若地方政府對本地影子銀行置若罔聞，甚至為求一時融資之便而縱容其大肆擴張和冒險經營，一旦流動性受阻或不能兌現其對投資者的收益承諾而“爆雷”，必然會釀成地方金融債務風險和群體性維權事件。就此而言，在影子銀行的監管方面，我國地方政府絕不能袖手旁觀，而應主動參與其中，及時對出現的風險進行預警和處置。這不僅是地方政府配置金融資源，維護本地金融和社會秩序穩定的內在需求，更是其防范和阻止本地影子銀行風險外溢，避免出現區域性金融風險的職責所在。

二、我國金融監管權縱向配置的變遷與地方政府對影子銀行的監管困境

（一）央地金融監管權配置之變遷：從中央單一監管到“央主地輔”的雙層監管

我國是單一制國家，中央政府在政治體制中具有絕對權威，這種權威決定了我國國家權力的縱向配置以中央政府的集中統一模式為主。作為國家權力的一種，金融監管權的縱向配置亦不例外。中華人民共和國成立后，為了集中有限的資金進行經濟建設，我國就一直沿襲由中國人民銀行統領銀行、證券、保險等各類金融業務的“大一統”金融監管格局。直至1978年改革開放，為了激發地方發展經濟的積極性，中央政府向地方政府下放部分零星的金融監管權，典型如20世紀80年代初人民銀行信貸計劃權力和信托公司審批權的下放等。不過，到了20世紀90年代，我國出現宏觀經濟增長大幅波動和通貨膨脹并存的局面，加之類似“327國債期貨交易”等地方重大金融風險事件的沖擊，彼時的中央政府為了確保經濟“軟著陸”和阻止地方政府對本地金融資源的不當干預，于1993年頒發了《關于金融體制改革的決定》，重申人民銀行作為國務院領導和管理全國金融事業的國家機關地位。1997年東南亞金融危機爆發后，我國于同年11月召開了第一次全國金融工作會議，旋即作出將金融監管權統一回收至中央的決定。會后不久，中央政府于1998年對人民銀行主導的金融監管體制進行了改革：撤銷了原有的31個省級人民銀行分行，重新劃分了9大分行，并于同年成立保監會，將國務院證券委員會并入證監會。2003年4月，中央政府又組建了銀監會。至此，我國在中央政府層面正式形成了以“一行三會”為主，涵蓋銀行、證券、保險的分業垂直監管體制。

不言而喻，在金融組織行政權力體系自上而下放射狀的分布結構中，中央金融監管機關位于最高處，擁有最高權威。由其集中垂直監管的最大優勢在于，能憑借這種最高權威在短時間內實現對各地金融發展走勢和節奏的統一規劃和控制。但與此同時，此一監管體制也會留下監管供給不足和監管過于剛性之硬傷。例如，隨著近年來各地以影子銀行為代表的地方性金融組織的涌現和地方金融服務體量的擴張，“一行兩會”及其派出機構在監管方面越發捉襟見肘（見表2）。在此情境下，為了緩解兩者之間的張力與矛盾，中央政府便開始主動打破上述集中監管模式，通過部門規章、規范性文件和政策文件等形式，授予或委托地方政府行使部分金融監管權（見表3）。具體到影子銀行領域，以2008年5月小額貸款公司的監管權下放為肇端，中央政府開始陸續將融資擔保公司、股權投資基金、典當行、融資租賃公司、P2P等機構的監管權和風險處置責任賦予省級地方政府或其所屬的金融辦，我國由此迎來了以“中央為主，地方為輔”的雙層金融監管格局。

（二）地方政府對影子銀行的監管困局：以金融辦為例

為了分析方便，若非特別說明，本文以下內容中的“地方政府”或“地方”系指省、自治區或直轄市人民政府。相應地，“金融辦”均指省級政府設置的金融辦。

為了承接和行使中央政府上述文件授予的地方金融監管權，自2008年開始，地方政府開始不同程度地對原有金融工作辦公室（以下簡稱“金融辦”）進行定編和擴權。綜合近年來全國各?。ㄗ灾螀^）或直轄市人民政府公布的關于金融辦“三定”（定部門職責、定機構設置、定人員編制）方案，我們不難發現，將金融辦從原有的政府掛靠部門打造成代表政府行使地方金融監管權的職能部門，已成各地共識。許多地方政府都在金融辦固有的金融“服務、規劃、協調”職能基礎上增加了“監管”方面的職能。與之相應，金融辦也從政府掛靠機構（事業單位）增容擴編為地方行政機構。例如，在組織形式上，很多副省級城市的金融辦均按正局級建制，地市級城市金融辦大都改為政府直屬機構。金融辦的機構升級確已填補了地方專門性金融監管機構的空白，是地方金融監管改革的一大進步。然而，經過“三定”后的金融辦表面上握有本地金融監管職權，在實際運作中，卻陷入了困境。

1.金融辦監管職責的履行常為當地政府隨意干預和利用

就金融辦的起源而論，其本身就是源于地方政府圍繞GDP增長進行“政治錦標賽”而產生的融資需求，是地方政府為滿足自身的融資利益訴求而設。就此而言，金融辦的金融“服務、規劃、協調”職能實際上是一體的，即都圍繞著如何幫助本地政府爭奪更多金融資源和拉動經濟增長這一主旨展開，這種情形在那些金融資源匱乏的中西部地區如廣西、貴州、四川等地尤甚。據業內人士透露，這些地方的金融辦為了配合所在地政府籌措項目建設資金，經常主動協調所在地的城商行、農商行、信托公司、擔保公司、小額貸款公司等影子銀行機構，為本地政府融資平臺注資“輸血”或提供項目擔保。參見張莫、蔡穎：《地方金融辦將被剝離融資職責——分層監管仍面臨多重博弈》，載《經濟參考報》2014年5月8日，第5版。更有甚者，有些地方政府不僅指使金融辦支持地方融資平臺發行具有融資功能的影子銀行產品——城投債，還放縱一些具有融資功能的影子銀行通過違規經營來截留全國跨地域流動的金融資源。無疑，地方政府的這種背后干預和指使，必使金融辦的監管職能讓位或附屬于融資職能。因為對地方而言，以融資拉動經濟增長，不僅立竿見影，還易于察覺，而通過監管維護金融穩定，則需要長期、漸進的努力，且業績難以被量化。是故，在以“GDP為綱”的地方政績考核機制導向下，“理性”的地方政府可能會通過干預地方金融監管的立法與執法，實現對金融資源的爭奪和促進地方經濟增長，金融辦卻無法按照其自身意愿審慎有效地對民間金融機構實行監管。長此以往，金融辦這種職能行使的偏頗必會銷蝕地方金融秩序的穩定，甚至集聚、引發區域性金融風險。

2.金融辦作為地方金融監管機構的主體地位“無法可依”

首先，雖然各省“三定”方案均不約而同地賦予金融辦對本地金融市場的“監管”職能，然而這種“三定”方案只是地方黨委、政府對其內部機構編制管理工作的一種體現，究其本質，仍是一種地方黨委的內部批準文件而非法律授權文件。而且，金融監管權本來就非純粹的行政權，其同時還蘊含著一定范圍的立法權和司法權。故而，缺乏法律授權的金融辦在行使金融監管職能時經常面臨著權威性和規范性不夠的質疑，但又不得不做。難怪有學者批評目前我國金融辦的監管權，稱其“只是一種含義更廣泛的行政管理權而非真正意義上的監管權”。

其次，從表3所列中央政府授予地方金融監管權的各類規范性文件來看，金融辦行使監管權可謂“名不正，言不順”。因為這些授權，除了《關于小額貸款公司試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）明確要求省級政府指定金融辦負責小額貸款公司監管外，其余的都只是直接授權給省級人民政府。然而，至今各省并沒有將小貸公司之外其他影子銀行的監管權劃歸給金融辦，而是分散交付給與金融辦同級的其他政府職能部門，從而形成了“九龍治水，各管一頭”的局面。例如，很多地方將融資擔保公司交由經信委或財政廳負責監管;典當行、融資租賃公司、商業保理公司交由商務廳監管;私募股權投資基金等則由發改委監管?？梢?，盡管各地的“三定”方案試圖擴張和增強金融辦的地方金融監管職能，但現實中的金融辦充其量僅擁有對小額貸款公司的監管權而已。

最后，退一步講，即使金融辦在小額貸款公司監管方面獲得了中央部門的授權，這種監管授權的正當性也令人生疑。根據《立法法》第91條的規定，作為與省級政府平級的“一行兩會”，無權通過頒發規章或其他規范性文件的方式，對金融辦進行類似授權。不僅如此，就《指導意見》為金融辦設置的“申請設立小額貸款公司，應向金融辦提出正式申請，經批準后，到當地工商行政管理部門申請辦理注冊登記手續并領取營業執照”這一項行政許可而言，也同樣存在正當性危機。因為依《行政許可法》第14條和第15條，只有法律、行政法規、地方性法規才能設定行政許可。換言之，作為部門規范性文件的《指導意見》，無權為小額貸款公司設定登記的前置性許可。事實上，表3所列的部門規章及其規范性文件，均無權為地方性影子銀行設置市場準入的行政許可，也不能在日常檢查中對違反監管規定的影子銀行創設包括“沒收違法所得、責令停止營業、暫扣或吊銷執照”等在內的行政處罰權。以上分析表明，盡管“三定”后的金融辦可能會化身為地方金融監管的職能部門，但不擁有日常監管所需的全部處罰權，不具備法律意義上的監管主體地位。

3.金融辦與中央金融監管派出機構之間的監管權責邊界不明

從管理體制看，中央金融監管是一種由上至下的縱向監管，屬于“條”型專業管理，而地方監管是一種由點帶面的橫向監管，屬于“塊”狀綜合管理，兩者的目標訴求不一。中央金融監管派出機構多從整個國家視角來考量和關注地方的金融問題，而金融辦隸屬地方政府，必然更多地從地方政府關注的利益出發，傾向于選擇性地配合中央金融政策，導致金融監管和宏觀調控在基層執行受阻。有的地方甚至突破中央有關部門的監管規定，濫設具有融資功能的準金融機構，不僅削弱了國家監管政策的權威性，還易引發監管套利行為。此外，表3列舉的中央授權文件在一定程度上緩解了兩者因監管權配置不明引發的監管沖突，但這些文件畢竟只針對部分影子銀行，不僅不完整，而且效力層次低，依舊無法滿足地方政府的橫向監管所需。進言之，迄今我國地方政府擁有的金融監管權只限于表3中的農村信用社、小額貸款公司、融資擔保公司、股權投資企業、典當行、融資租賃公司、P2P等7個類別。其今后能否獲得這7個類別之外其他影子銀行的監管權，則完全依賴中央政府的后續授權。中央政府后續是否再予以授權，在多大范圍內授權，地方均不得而知?？梢?，央地雙方在地方金融監管權責上的界定不明，不僅使地方監管權力存在極大不確定性，還影響地方政府監管權力來源的合法性。

4.金融辦的監管能力嚴重不足，公共執法資源稀缺

“打鐵還需自身硬”，撇開上述法律授權的正當性與否不談，地方政府要把金融辦打造成具有地方金融監管職能的實體化部門，首先必須夯實自身的監管能力和人才儲備。表2顯示，截至2018年底，先不說其他影子銀行，單就小額貸款公司而言，全國批準設立的就多達8133家，數量遠超現行“一行兩會”監管的正規金融機構的總和。然而，與體量龐大的小額貸款公司相比，全國各地金融辦人員編制、技術儲備和經費支持嚴重不足，則是一個不爭的事實。以廣東為例，目前全省就有小額貸款公司525家，融資擔保公司529家，而其金融辦的行政編制46人，扣除正副處級領導和后勤服務人員，真正有金融業從業經驗的監管人員才15人，僅占32%左右。這種人員配備不足引發的“小馬拉大車”問題非常嚴峻。事實上，廣東金融辦的編制配備在全國已算走在前列。據《21世紀經濟報道》記者的實地調查，一般省級金融辦只有十幾至二十幾位編制人員，地市級金融辦也就3至4人，縣區1至2人。更有甚者，有的縣（區） 級金融辦仍與其他部門合署辦公，并無專門編制和人員?？梢哉f，時下的“現金貸”之所以屢屢涉及大量“過度借貸、重復授信及畸高利率”等高風險行為，很大程度上就是各地金融辦一線執法人員不足，未能對本地小額貸款公司的線上業務施予日常監管所致。因此，倘若未來銀保監會再把其從商務部承接的典當行、融資租賃公司、商業保理公司的監管權下放給地方，則新增的2萬家影子銀行必使金融辦更加不堪重負。由此可見，從機構設置到執法人員配備，各地金融辦的實際配置普遍反映了執法資源對于監管績效的嚴重掣肘。面對急劇增長的地方性影子銀行，地方金融辦人員編制少、權力配置不足、監管基礎能力建設經費投入不足，其日后可否勝任地方金融的監管任務，無疑是個極大的考驗。

三、優化央地影子銀行監管權配置的法律思考和對策

早在2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》就明確要求“界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任”，但究竟如何界定？此后遲遲未見相應的文件出臺。2017年7月15日，全國第五次金融工作會議進一步重申了“央主地輔”的雙層金融監管配置模式，但迄今亦無從見到與該模式相關的具體措施安排。無疑，這種基于會議政策紀要而非法治驅動的配置框架，很容易導致央地雙方的監管權配置陷入“二律背反”僵局。對中央政府而言，面對地方影子銀行的不斷涌現和地方金融的日益多樣化，囿于自身監管力量不足，總是處于尷尬狀態：一方面，其在內心深處確有尋求地方政府給予監管支持和分擔的意愿，另一方面，又對地方政府可能濫用監管權干預地方金融發展心存憂慮。在此兩難情形下，中央政府只好“一事一議”，采用“擠牙膏”的方式漸進地將部分影子銀行的監管權（如小額貸款公司、融資擔保公司及典當行等）下放給地方政府;對地方政府而言，其固有的地方經濟管理使命決定了其需要的金融監管權應是一種“塊”型綜合管理權，僅靠中央政府這種碎片化的授權顯然難以為繼。于是，為突破中央對金融監管權的掌控，地方政府或者通過“打擦邊球”“用足政策”等方式自行擴展中央政府下授的監管權力，或者打著方便管理或金融維穩的幌子自設監管權力，實施地方金融保護，從而導致很多事實上無法律授權的監管行為出現。無疑，地方政府在尋求金融監管權擴張方面的這種“蠢蠢欲動”和“黑箱操作”，反過來又會加劇中央政府對金融監管權力下放的顧慮。兩者既相互依賴又相互不信任，自然難以形成監管合力。

總之，盡管地方影子銀行蓬勃發展的事實已迫使中央垂直監管架構出現松動，促其形成了“央主地輔”的雙層監管格局，但在兩者監管權的配置上，我國當前采取的主要是行政而非法律調整的思路。故而，與中央監管機構擁有法律上完整統一的金融監管權形成反差的是，我國地方的金融監管權不僅殘缺不全，而且“無法可依”。這種“無法可依”既有配置內容（如監管事項）和配置期限的闕如，更有配置方式（如規章或規范性文件等）與上位法的抵觸?？磥?，欲破解央地監管權配置“二律背反”之僵局，當務之急，應在立法上狠下功夫，針對上述痛點問題，施以補強和完善之策。

（一）明晰央地金融監管事項的范圍與分工

對此，筆者主張按照機構屬性和業務范圍兩個維度對央地監管的權力邊界加以明晰。凡取得全國性牌照、跨省區營業的正規金融機構（如商業銀行、證券公司、保險公司等）和全國性影子銀行業務（如各類銀行理財類產品、第三方支付等），均由 “一行兩會”負責監管。對地方政府而言，其除了負責中央政府業已授權的那些規模較小、主要在當地開展業務的正規金融機構（如農村信用合作社）的監管工作外，還應按照“屬地管理，權責統一”原則承擔起本地各類影子銀行的監管和風險處置責任。另外，基于權責統一的授權原則和地方金融體系的完整性，應將“一事一議”的個案授權變更為“一攬子”授權，賦予地方政府在轄區內廣泛完整的監管權。此舉不僅可以杜絕地方監管的死角，還能消除地方金融監管權來源的不確定性，從而極大地調動地方政府開展監管的積極性和能動性。

需要指出的是，上述立法建言攸關一國金融的基本制度，已非“一行兩會”等部委的規章或規范性文件所能承載，理應上升到國家正式法律或行政法規的高度。在筆者看來，若制定地方性金融法律的條件一時尚未成熟，為保障地方金融基本制度與政策的穩定性和常態化，全國人大或其常務委員會也應盡快授權國務院根據地方金融發展訴求先行制定關涉地方金融監管的行政法規。對國務院而言，應摒棄用“國發[xx年]xx號”等規范性文件調整的慣性思維，改采諸如條例、規定、辦法等更高位階的行政法規，將央地雙方監管職責、監管權配置和風險處置責任的分工固化下來，以正本清源，確保地方金融監管權力有法可依。

（二）將金融辦提升為地方金融監管局，賦予其地方金融監管的主體地位和橫向統合的地方金融監管權

截至2018年底，除西藏外，我國大陸地區的30個省、市、自治區人民政府均公布了金融辦的“三定”方案，皆在將其定性為地方政府履行本地金融監管職責的政府直屬機構。是故，為實至名歸，筆者力主各地應趁熱打鐵，將“金融辦”提升為“地方金融監管局”，以凸顯其監管的核心職能定位。當然，這種從“辦”到“局”的升級改革絕非僅止于招牌的更迭，更應有實質監管權力的整合和監管資源的充實舉措。進言之，地方政府不僅要根據本地工作所需，擴大地方金融監管局的編制配備和資金投入，還應補強其既有的金融監管權，將分散在經信委、商務廳、財政廳等機構的金融監管權整合交付其統一行使。如此方能發揮地方金融監管的協同性和專業性優勢，從而有效避免當前多部門監管形成的監管盲區與監管重疊。

然而，金融監管有效性的發揮離不開完備的法治保障與支撐。地方政府在完成地方金融監管權整合，將金融辦升格為金融監管局的同時，還應通過立法對之加以明確。當然，這種明確絕非地方一己之力可以奏效。地方除了通過立法將其獲得的監管權轉授給地方金融監管局之外，關鍵還需要國務院事先通過行政法規將地方金融監管權配置給地方政府。任何缺乏此前置行政法規的地方授權立法都是無權者的立法。進言之，只有國務院通過了對地方金融監管授權的行政法規，地方才能提請所在地的省級人大制定類似《地方金融監督管理條例》這樣的地方性法規以執行此授權;或者，以此行政法規為“母法”制定地方規章，將其獲得的地方金融監管權轉授給地方金融監管局負責落實，并對機構設置、監管職責、監管范圍與方式手段等內容作出細化。唯其如此，地方金融監管局方能如同 “一行兩會”那樣有法可依，成為法律上名正言順的金融監管機構。

（三）設置外部監督問責機制，強化地方金融監管的獨立性

獨立性是監管機構維護市場公平競爭秩序和保證監管有效性的決定性因素。然如上所述，我國金融辦的監管職能常因所在地方政府的背后干預而異化為融資職能的附屬物，故其獨立性問題一直令人詬病。因此，未來立法在賦予地方金融監管局對地方金融統合監管權的同時，還應思考如何避免其重蹈金融辦的覆轍。以筆者之見，在短期內我國以“GDP為中心”的地方政績考核機制改革未有實質性突破的情境下，貿然剝離地方金融監管局“融資”職能的做法并不現實。相反，唯有在肯定地方金融監管局“融資”職能對當地政府發展地方經濟功不可沒的基礎上，通過制度創新構筑外部監督問責機制，防控地方政府對其監管權的隨意干預，才是正確調和其“監管”與“融資”職能互斥的可行之舉。

具體來說，這些可供構筑的外部監督問責創新機制包括：（1）制定地方金融監管的權力清單，將地方金融監管局的職權依據、監管流程及其與其他地方政府職能部門的權力界限和對應責任明確列示出來，并向社會公開，使公眾得以知曉和監督地方金融監管局的權力行使，避免其在地方政府的壓力之下“以監管之名，行融資之實”。（2）推行省級垂直監管體制。為減少地方政府尤其是市、縣（區）政府對本級地方金融監管權的干預，確保金融監管政令在地方各級上下暢通，建議組建后的地方金融監管局推行省級直管的運行模式，即將其直接定位為省級人民政府的直屬機構，而省級以下的金融辦則與本級地方政府脫鉤，直接改制為金融監管局的駐地派出機構，并將先前的機構編制管理工作、人事任免和監管業務等收歸至省級金融監管局統一管理和部署。如此，既可在一定程度上強化地方金融監管的權威，又能大面積減少市、縣（區）政府對金融辦履職的干預與控制。（3）引入中央金融監管的督察機制。上述省以下的垂直監管模式雖可在一定程度上緩解“監管”與“融資”任務合于一體的矛盾，但并不能從根本上解決問題。其原因在于，金融監管局這種半垂直的監管模式對直管的省級政府依然不敢“說不”，同樣無法抗拒來自省、市、自治區人民政府為競逐轄區金融競爭力排名而對之施加的干預和攤派。為彌補此一缺陷，保證省級層面地方金融監管權的獨立行使，我國亦可像監督國有土地一樣，建立類似的中央督察問責制度。

在此，由新成立的國務院金融穩定發展委員會（以下簡稱“金穩委”）代表中央政府對各省、自治區、直轄市地方金融監管情況進行督察和問責，可謂適得其所。在筆者看來，金穩委不妨根據實際需要設置相應的派出機構，致力于以下幾個方面的巡回督察問責工作：一是對各省及所屬地方金融監管局出臺的關涉地方金融監管的各類規范性文件進行“備案審查”，防止地方為求短期經濟利益而借監管之名干預、扭曲地方金融發展。二是在地方政府績效考核機制中增加與金融監管、風險處置效果相關的指標，據此對地方金融監管日常行為施以定期引導和考核。三是一旦督察中發現地方金融監管文件或監管權的行使有悖中央政府的授權要求或被地方政府干預、濫用于為其“融資”服務，則可徑直向所在地方政府提出整改意見，責令其限期整改。整改不力或效果不彰的，在全國進行通報批評，甚至在必要時對地方黨政一把手進行約談和問責。要之，金穩委作為副國級單位，由其實施監督和問責，顯然較“一行兩會”更具權威性。這就好比在地方政府頭上懸放了一把“達摩克利斯之劍”，對約束和防止地方政府干預、濫用地方金融監管權，引導其從“金融資源競爭”轉向“金融法治競爭”頗具鞭策意義。

（四） 構建以金穩委主導的央地金融監管權縱向協調機制

金融的內在脆弱性與社會公共性表明，地方金融監管不能也不可能同中央監管機構不相往來。然而，我國地方金融辦只存于省、市、縣三級，在中央機構層面缺乏直接的對口部門，無法在中央橫向層面與“一行兩會”等監管部門展開直接對話溝通，故為了避免地方性影子銀行運營風險外溢擴散成區域乃至系統性的金融風險，在縱向層面建立央地兩個層級的監管協調機制亟顯必要。其中，作為統籌協調我國金融穩定和改革發展問題的金穩委更應責無旁貸。

筆者認為，金穩委主導的這種縱向協調機制至少應涵蓋以下四點：一是監管信息的對接共享。即建立中央與地方兩級政府金融監管信息收集、交換和共享的管道，實現地方政府監管執行優勢與中央政府監管權威優勢的互補，改變當前地方正規金融風險狀況信息由“一行兩會”派出機構掌握，而地方影子銀行等新型金融組織業務信息由地方金融監管機構掌握的割裂狀態，從而為中央金融監管機構更好地指導地方金融監管工作和防范、化解系統性金融風險提供全面、準確的決策依據。二是征信信息的對接共享。即督促地方金融監管局制訂本地金融的征信標準，推動轄區內地方性影子銀行完善信用管理制度和征信平臺建設，將其盡快納入人民銀行的征信系統，從而實現信用信息共享，為地方金融風險的防范提供信用支持。三是定期的監管會商。即中央金融監管派出機構和各省地方金融監管局負責人定期（如以一個月為準）在當地通過聯席會議形式相互通報監管情況，進行跨省區金融風險的預警和部署，確立中央政府督促和指導地方金融監管工作的常規化模式。四是風險處置的協調與合作。雖然按照責權統一原則，中央金融監管機構承擔全國性或跨省區金融風險的處置職責，地方政府承擔屬地風險的處置職責，但屬地風險、區域風險和全國性風險有時并非那么涇渭分明。特別地，一些地方性影子銀行表面上深耕于地方，但借力互聯網、云計算、區塊鏈、大數據等金融科技“暗渡陳倉”，其交易不受傳統物理網點的限制，風險傳播范圍早已突破了地域性限制。加上地方金融監管目前專業人員、資源配備等不足的困境，一些地方政府可能會因此無法識別或忽視跨區域風險的存在，故亟須中央監管機構援手相助。

總之，在地方風險的處置方面，既要壓實地方政府一線的風險處置責任，同時又需要中央金融監管機構和地方政府在事先的風險識別與風險評估中展開溝通協調，以建立立體化、全面化的地方及區域風險預警體系，如此才能為各自的風險處置及合作提供準確指引，避免雙方相互推諉而錯過最佳風險處置時機。

四、結語

毫無疑問，由于近年來地方性影子銀行出現各種風險事件，金融監管領域的中央和地方關系問題一直是我國的中心工作之一。中央政府和地方政府金融監管權的配置優化，正是在既有中央集中垂直監管模式無法因應當前地方性影子銀行勃興這一現實背景下推進的。其中，如何確保地方政府金融監管權來源的正當性，實現兩者監管“分權”的法治化，已然成為優化的重要內容。時下無論是“一行兩會”等中央部委立基于規章、規范性文件或會議政策對地方進行所謂“一事一議”的金融監管授權，抑或是全國很多地方正在掀起的針對本地金融辦開展的由“辦”到“局”的機構升級改革和地方人大的立法賦權嘗試，均存在法治意義上的規范缺失，并未觸及該問題的本質，即如何在現有立法框架內賦權地方金融監管局（金融辦），使之同“一行兩會”那樣成為法律上名正言順的金融監管機構。這既是依法治國和依法行政背景下我國地方政府推進和施行地方金融監管時必須考慮的命題，也是我國在金融領域處理中央與地方監管權配置關系時無法回避的難題。欲破解此難題，中央政府應通過更高位階的立法明晰“央地”金融監管邊界，一攬子授予地方完整的金融監管權，設置相應的外部監督問責制度，并建立起以金穩委主導的縱向金融監管協調機制，如此方能使兩者形成監管合力，依法共治。

The Optimization of the Allocation of Central and Local Financial Regulatory Power：

From the Perspective of Local Shadow Banks Supervision

CHEN Binbin

（Law Faculty of Huaqiao University， Quanzhou 362021， China）Abstract：

With the emerging of various local shadow banks in China in recent years and many risks caused by them， the disadvantage of the traditional vertical supervision model relying on the central power to regulate is becoming increasingly prominent， and the complementary role of local financial supervision is becoming more and more indispensable. However， our legislation has been paying more attention to the horizontal allocation of financial regulatory power between the central departments， while the vertical allocation between the central and local authorities has been barely addressed. As a result， the exercise of local financial regulatory power can only rely on the central “case by case” authorization mode， lacking of sufficient legitimacy basis. Hence the local financial offices are faced with many dilemmas， such as functional dislocation， the arbitrary intervention to regulatory power and inadequate supervision. Therefore， China should optimize the allocation of central and local financial regulatory power as soon as possible through the rule of law， including clarifying the boundary between the central and local financial regulatory power， integrating local financial regulatory powers and setting up corresponding external monitoring measures， and establishing a vertical financial regulatory coordination mechanism led by the National Committee for Financial Stability and Development， so as to end the fragmented state of supervision， and be feasible to form a joint supervision force between the central government and local governments.

Key Words： ?local finance; shadow banks; vertical regulation; financial regulatory power allocation

本文責任編輯：邵 海

收稿日期：2019-10-20

基金項目：2015年度中央高?；究蒲袠I務費資助項目“金改背景下規范和促進我國民間融資發展的法律構建”（14SKGC-QT06）;2016年度福建省高等學校新世紀優秀人才支持計劃項目（JA16022S）;2019年度福建省法學會重點課題“區塊鏈金融風險溯源與監管創新”（FLS2019A07）

作者簡介：

陳斌彬（1977），男，福建漳浦人，華僑大學法學院教授，地方法治研究中心研究員，法學博士。