深度貧困地區農村勞動力轉移培訓面臨的困境

劉蘇榮

摘 要 通過對云南省怒江州農村勞動力轉移培訓情況的調查，發現深度貧困地區農村勞動力轉移培訓面臨實施培訓的政府部門過多，培訓層次低，農村勞動力對培訓缺乏足夠興趣，培訓效果不理想等困境。為此，需要優化整合培訓資源，提高培訓層次，緊扣地方民族特色產業開展培訓，多渠道開發就業崗位。

關鍵詞 云南省少數民族;深度貧困地區;農村勞動力;職業技能培訓

中圖分類號 G725 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）03-0054-06

農村勞動力轉移培訓是指農村勞動力在政府部門和社會力量舉辦的各類職業院校、培訓基地和職業技能培訓機構所接受的引導性培訓、職業技能培訓以及崗位培訓，培訓形式以短期培訓為主，屬于非學歷職業教育。轉移培訓有利于幫助農村勞動力掌握至少一門專業技能，從而更好地向非農產業領域轉移就業并且獲得更多收益[1]。因此，對于正在開展脫貧攻堅的我國深度貧困地區來說，農村勞動力轉移培訓具有重大現實意義。

目前，我國深度貧困區域主要包括西藏、四川藏區、南疆四地州、云南省怒江州、四川省涼山州、甘肅省臨夏州等地區（簡稱“三區三州”）。課題組到云南省怒江傈僳族自治州進行了調研，怒江州位于云南省西部，與緬甸接壤，轄有1市3縣，少數民族人口占總人口的90%以上，截至2018年底，貧困發生率高達33.25%，脫貧攻堅任務非常艱巨。

一、怒江州農村勞動力轉移培訓概況

怒江州屬“三江并流”世界自然遺產腹地，60%以上的國土面積都被納入各種保護區范圍，而且滑坡、泥石流災害頻繁，很多地方并不適合開展農業生產，更不適合人居住。因此，怒江州開展了大規模的易地扶貧搬遷工作，涉及當地貧困人口近10萬人，主要采取進城、入鎮和抵邊相結合的安置方式，截至2019年1月，已有32856人搬遷入住集中安置點。這些易地扶貧搬遷人口離開了他們的原住地——農村，搬到了新家園——城鎮，隨之而來的，農村勞動力轉移培訓工作已經成為怒江州非常緊迫的現實任務。

在我國，由于轉移的農村勞動力職業技術訓練不足，難以進入需要較高文化水平和技術成分較高的產業或行業，因此迫切需要進行相關培訓[2]?？偟膩砜?，我國農村勞動力轉移培訓具有如下特點：一是培訓對象是農村勞動力，低教育程度、低技能水平和低收入水平是其總體和普遍特征;二是培訓時間短，普遍為1～3個月;三是政府提供培訓資助，由中央和地方政府提供培訓補貼;四是培訓的公共產品屬性，形成了“低標準、廣覆蓋”的特點[3]。

在2016-2018年間，怒江州共計培訓農村勞動力205170人次（其中95150人次為建檔立卡貧困勞動力），其中：引導培訓117033人次，實用技能培訓77635人次，剩余為其他類別培訓。僅在2018年，全怒江州共培訓農村勞動力83124人次，按培訓方式來分：開展引導培訓43862人次;專項培訓2458人次;技能培訓35907人次;專項服務培訓379人次;經營主培訓101人次;創業培訓417人次。而在2019年的前5個月，全怒江州共培訓農村勞動力37270人次。按培訓方式來分：開展引導培訓14028人次;專項培訓1039人次;技能培訓21931人次;創業培訓272人次①。

目前，怒江州所開展的短期引導培訓的培訓時間一般為7天左右，具體的培訓工種有：肉豬飼養、農作物病蟲害防治、畜禽疾病防控、林地茶葉種植管控、核桃種植、蔬菜田間管理、花椒種植、草果種植、家政服務、砌筑工（短期）、鋼筋工、架子工、保安員、安檢員、勞務經紀人、民族手工藝品制作、農家菜烹飪、餐廳服務員等。培訓地點為各鄉（鎮）的村委會，培訓費用全免，各村委會根據村民的培訓意愿選定培訓工種，并適時安排組織相關培訓。

怒江州當前所開展的實用技能培訓班的培訓時間一般為1個月左右，具體培訓工種有：挖掘機、裝載機、電焊工等。同時，也會適時開展電工、混凝土工等培訓項目。培訓對象為具有怒江州本地有效戶籍的建檔立卡貧困人口勞動力，年齡為16～50周歲，由怒江州內外一些中標培訓項目的專業培訓機構（怒江州目前有汽車駕駛修理技術職業培訓站、怒江州民族中等專業學校勞動力轉移職業培訓站、瀘水市職業技術學校職業培訓站、蘭坪縣中等職業技術學校職業培訓站、蘭坪縣三江職業培訓學校5個職業培訓機構）統一免費安排食宿（一般是在縣城），培訓費用全免。但是，由于政策上的一些限制（比如必須是建檔立卡貧困人口勞動力），這種實用技能培訓班的參與人數并不多。

二、怒江州農村勞動力轉移培訓面臨的困境

通過實地調查發現，當前怒江州的農村勞動力轉移培訓主要面臨如下五方面困境：

（一）組織培訓的政府部門過多，彼此之間缺乏協調性

我國現行的農村勞動力轉移培訓屬于部門辦學，部門間條塊分割和各自為政的情況較為突出，人社、農業、工信和科技等行業主管部門，大多各自有自己的技術推廣或培訓管理機構，導致培訓工作缺乏統籌協調機制。

怒江州目前主要開辦了核桃種植、中蜂養殖、蔬菜園藝、畜禽疾病防控、草果種植等技術培訓班，以及適合外出務工的挖掘機操作工、裝載機操作工、砌筑工、電焊工、木工、電工、汽車維修工、民族服飾制作、中餐擺臺等專業工種的短期培訓班。由于培訓項目實施的主體較多，在統籌協調方面出現了一些問題。

例如，2017年怒江州承擔培訓任務較多的政府部門有怒江州農業局、林業局、扶貧辦（所組織的農村勞動力轉移培訓均在1萬人次以上），怒江州人社局、商務局、殘聯、婦聯、民宗委、工會、民政局、旅發委、水務局、科技局、團委等部門也承擔了相應的農村勞動力轉移培訓任務。承擔培訓任務的政府部門多，但它們在實施培訓項目時往往各自為戰，彼此之間缺乏足夠的協調溝通，并未很好地形成合力，導致重復培訓現象時有發生。而且，培訓人數名列前三位的政府部門依次是怒江州農業局、林業局和扶貧辦，它們所組織的培訓項目多以農產品種植和養殖技術的培訓為主，培訓層次較低。

（二）主要以短期引導培訓為主，培訓層次較低

目前，怒江州當地部門所組織的農村勞動力轉移培訓項目主要是以7天以內的短期引導培訓為主，培訓層次低，技術含量不高。即便是培訓時間稍長的實用技能培訓，其培訓時間也僅為1個月左右，基本上沒有開辦過培訓時間為2～3個月的培訓班。引導培訓占怒江州農村勞動力轉移培訓的很大比重，而實用技能培訓所占比重較小，其他培訓所占比例更小?？偟膩砜?，怒江州農村勞動力轉移培訓主要以農產品種植養殖、餐飲服務等短期引導培訓為主，傳授的主要是一些常識性知識，對于挖掘機操作工、裝載機工、汽車維修工、服裝縫紉工、電焊工、砌筑工等工種的長期技能培訓只是不定期少量開展。

例如，在蘭坪縣，2018年當地政府組織的引導培訓共有111期，涉及7492人（建檔立卡5766人），總體的技術含量比較低，培訓人數最多的前5個工種依次是：家政服務2027人、中式烹調1944人、畜禽養殖與疾病預防1400人、中餐擺臺975人、核桃種植468人。同時，技能培訓僅有429人（建檔立卡412人），挖掘機操作工4期173人、電焊工1期25人、服裝縫紉工1期20人、汽車維修工1期34人、裝載機操作工2期82人、砌筑工2期95人。在福貢縣，2018年當地政府共計培訓了4893戶建檔立卡貧困戶，其中：禽畜疾病防控1867人，農作物種植1289人，烹飪893人，中草藥種植191人。

（三）培訓覆蓋面不夠廣

2017年，怒江州組織的農村勞動力轉移培訓人數還不到當年怒江州農村勞動力資源總數的1/3，覆蓋面并不廣。為深入了解具體情況，課題組對怒江州當地239戶少數民族家庭進行了問卷調查，其中建檔立卡貧困戶180戶。在民族結構方面，怒族和傈僳族家庭最多，其次是白族和普米族家庭。見表1。

在239戶少數民族家庭中，年人均可支配收入在3000元以下的家庭有154戶，占64.44%;3000～3499元的家庭有55戶，占23.01%;3500～3999元的家庭有19戶，占7.95%;4000元及以上的家庭有11戶，占4.60%。近2/3的家庭年人均可支配收入在3000元以下，說明239戶家庭的整體經濟狀況非常差，其中最糟糕的是架究村委會，該村委會的23戶被調查家庭均為怒族家庭，91.30%的家庭年人均純收入在3000元以下。見表2。

在239戶被調查家庭中，家庭主要收入來源為“種植糧食”的有145戶，占60.67%;“種植經濟作物”的有33戶，占13.81%;“養殖業”的有11戶，占4.60%;“外出務工”的有28戶，占11.72%;“其他”（包括做小生意、在本地打零工等）的有22戶，占9.20%，見表3。調查數據表明，怒江州少數民族家庭的主要收入來源過于依賴傳統農業，這是導致其整體收入水平較低的主要原因?；诖?，加強農村勞動力轉移培訓工作對于當地的脫貧攻堅具有重大的現實意義。

但是，問卷調查顯示，怒江州農村勞動力轉移培訓的覆蓋面并不令人滿意。在239戶少數民族家庭中，對于問卷調查中的“家庭主要勞動力接受職業技能培訓情況”這一問題，“從來沒有接受過”的有83戶，占34.73%;“接受過很少的幾次且有效果”的有107戶，占44.77%;“接受過很少的幾次且沒有效果”的有16戶，占6.70%;“經常接受且有效果”的有31戶，占12.97%;“經常接受且沒有效果”的有2戶，占0.83%。也就是說，在239戶被調查家庭中，1/3的家庭主要勞動力從來沒有接受過農村勞動力轉移培訓。見表4。

（四）少數民族農村勞動力對培訓缺乏興趣，組織難度較大

首先，由于怒江州部分群眾商品經濟意識和市場競爭意識均比較淡薄，自給自足的傳統思想觀念明顯存在，認識不到職業技能對提高經濟收入的重要性，認為參加培訓是在浪費時間。

其次，在怒江州，由于大部分年紀較輕、文化層次相對較高的農村勞動力已外出務工，當前在村子里從事生產勞動的主要是一些45歲以上的中老年人，文化層次普遍不高，其接受外界信息、新鮮事物和先進理念的能力水平嚴重受限。部分少數民族農村勞動力沒有將學好某項實用技能作為目標，僅僅只是為了應付，屬于被動式地接受培訓，因此組織培訓的難度較大。

最后，怒江州城鄉居民以少數民族居多，當地群眾的日常語言交流以本民族語言為主，很少講普通話。雖然怒江州已經在普及普通話方面做了很多工作，但對習慣用少數民族語言交流的當地群眾來說，短時間內還無法掌握及運用。而農村勞動力轉移培訓的教師大多是用普通話教學，導致很多少數民族群眾在培訓過程中聽不懂授課內容，影響了他們的學習積極性，導致培訓的實際效果不理想。

（五）本地就業市場狹小而很多農村勞動力不愿外出就業，導致培訓實際效果打了折扣

怒江州內企業數量和規模都極為有限，除了蘭坪縣金鼎鋅業有限公司屬于中等規模以上企業外，其余登記注冊的所有怒江州本地企業屬于小微企業，所能提供的就業崗位非常少。當地群眾的經濟收入主要依靠傳統農業，增收渠道十分缺乏，村級集體經濟非常薄弱，與農民增收直接相關的地方民族特色產業規模小，開發深度嚴重不足，很難有效吸納當地的少數民族農村勞動力。由于本地規模以上企業極少，所以怒江州無法根據各類用工單位的需要開展訂單、定向、定崗的農村勞動力職業技能培訓，只能根據當地農村勞動力的主觀意愿開展相關的職業培訓，培訓效果不佳。

當前，怒江州很多農村勞動力寧愿在家從事收入微薄的臨時工、村民小組長及護林員等工作，或者偶爾就近打散工、零工，也不愿離開家鄉去尋求收入更高的工作崗位。怒江州以外的大部分招聘企業對勞動力的文化程度要求比較高，而轉移出去的怒江州農村勞動力，學歷基本上是小學及以下，即使暫時轉移出去就業了，也會因為適應不了工作崗位要求，而多數最終選擇返鄉。省外轉移就業也是以自發外出務工的居多，由政府部門統一組織輸送的比較少。

三、提升怒江州農村勞動力轉移培訓質量的對策

（一）優化整合農村勞動力轉移培訓資源，在每個縣（市）建立一所職業教育中心

由于轉移培訓政出多門，導致出現技能培訓重復的現象，其結果是參加培訓的農民“培訓證書領了一大摞，但真正管用的卻沒有幾個”，在造成培訓資金浪費的同時，并沒有發揮其應有的作用。因此，應當根據當地的產業特點，各單位協商制定培訓方案，發揮各自資源優勢，減少培訓資源的重復浪費[4]。鑒于農村勞動力轉移培訓實際上屬于職業教育的一個組成部分，因此，課題組建議將怒江州農村勞動力轉移培訓由當地縣一級教育部門統一組織安排，同時鄉鎮一級政府乃至村委會要為培訓工作提供必要協助，以提高資金使用效率，避免重復培訓。

鑒于當前怒江州農村勞動力轉移培訓資源分散、多頭管理、政出多門的現實，課題組建議對當地農村勞動力轉移培訓資源進行跨部門整合，在每個縣（市）建立一所職業教育中心，由職業教育中心統一開展轉移培訓工作，堅決改變目前培訓資源分布在不同部門的現狀。同時，建立一個第三方機構對轉移培訓工作績效進行評估和監督[5]。

（二）努力提高培訓層次，改進培訓方法

引導性培訓的時間較短，培訓內容主要是針對進城務工教育、基本權益維護、安全生產等方面，對于農村勞動力的職業技能沒有實質性的提升作用。與此同時，新生代農民工穩定就業、體面就業、通過就業實現個人發展的動機逐漸增強。因此，政府部門所開展的低端培訓、初級培訓與當前農村勞動力轉移的實際情況及其培訓需求的不匹配問題開始凸顯[6]。提高培訓層次是怒江州農村勞動力轉移培訓工作的努力方向。

基于此，怒江州今后需要盡量多開展一些針對性較強的實用技能培訓（培訓時間在1個月以上，如果能達到2～3月則更好），要增加培訓的技術含量，適當減少一些較為低端的引導性培訓。鑒于怒江州建檔立卡貧困戶與非建檔立卡貧困戶的家庭經濟狀況差距并不大，建議實用技能培訓的對象不應只局限于建檔立卡貧困人口，而是擴大到所有有培訓需求的怒江州農村勞動力。

當前，傳統的比較單一的培訓方法已經不能完全適應農村勞動力轉移培訓的要求，需要積極探索適合農民特點的方式方法，這樣才能取得較好的培訓效果。比如，請農民到培訓機構或者城里去聽課、參加培訓，在目前農村勞動力成本上升的前提下，即使是免費的培訓，他們也會覺得耽誤時間，難以對學到的知識及時消化吸收，因而不會積極主動地去參與。相關研究發現，農民最喜歡的學習方式是實踐指導、現場示范解決問題。他們認為這樣的培訓很實在，培訓效果也很明顯，且容易學會。所以，通過邀請“示范戶”“科技致富能人”等典型，進行現場集體示范和指導，既可以實際動手操作，又可以提出問題統一討論、統一學習，以營造良好的教育培訓氛圍，易于為農民所接受[7]。

（三）緊扣地方民族特色產業開展相關培訓

農村勞動力轉移培訓應該與地方產業經濟發展特點相結合，職業教育機構應根據地方經濟發展的需要，在培訓內容和培訓方式等方面有針對性地開展職業技能教育與培訓[8]。雖然是深度貧困地區，怒江州還是擁有一些地方民族特色產業，但是當地的農村勞動力轉移培訓與地方民族特色產業的結合度并不高，培訓效果不理想。

怒江州當地政府目前重點扶持的是草果、漆樹、核桃、砂仁、中草藥、特色養殖、花椒和蔬菜8大產業。怒江州還有著豐富的旅游資源，但是當地旅游業的發展水平長期滯后，尚無A級旅游景區，全部景區景點均處于無開發或初級開發狀態，景區核心吸引力嚴重不足。不過，令人欣慰的是，目前怒江州正在建設30個旅游扶貧示范村，圍繞少數民族服飾、少數民族手工藝品、特色種植養殖、少數民族非遺文化產品加工等內容打造勞動密集型旅游產業。

基于此，怒江州需要緊密結合地方民族特色產業，突出培訓實用性，圍繞8大產業開展相關培訓，同時在文化旅游服務、少數民族手工藝、少數民族歌舞、建筑、家政、汽車修理、電氣焊、挖掘機操作等多個領域積極開展相關培訓工作。建議相關組織機構在培訓過程中要充分聽取少數民族群眾的意見和建議，及時總結相關經驗教訓，適時調整培訓內容，以提升當地少數民族農村勞動力的學習積極性，確保培訓取得實效。

（四）積極宣傳相關政策并建立培訓經費保障機制，不斷擴大培訓覆蓋面

農村勞動力自身的培訓意愿是影響農村勞動力轉移培訓覆蓋面的關鍵因素。因此，怒江州的各級政府部門需要通過積極的政策宣傳，廣泛運用微信、QQ、政府官網、短信、電視等現代傳媒手段，讓廣大少數民族群眾（特別是易地扶貧搬遷對象）明白農村勞動力轉移培訓的重要意義，有效提升當地少數民族農村勞動力的學習積極性，確保其至少掌握一門實用技術。

除了廣泛進行政策宣傳外，建立培訓經費的保障機制也至關重要。由于怒江州有待進行轉移培訓的農村勞動力基數相對較大，而怒江州下轄的4個縣（市）都是國家級扶貧開發重點縣，地方財政的配套能力非常弱，限制了培訓的覆蓋面。例如，怒江州在農村勞動力實用技能培訓方面，2018年計劃投入資金975萬元，截至2018年底，實際到位資金688.14萬元;在貧困群眾素質提升培訓方面，2018年計劃投入資金5000萬元，截至2018年底，實際到位資金1993.63萬元;在省內轉移就業培訓方面，2018年計劃投入資金800萬元，截至2018年底，實際到位資金365.48萬元;在省外轉移就業培訓方面，2018年計劃投入資金300萬元，截至2018年底，實際到位資金76.34萬元②。

因此，怒江州必須建立農村勞動力轉移培訓經費的保障機制，這樣才能為不斷擴大培訓覆蓋面提供強有力的支撐。一是建議中央財政和云南省財政要在農村勞動力轉移培訓經費方面給予怒江州大力支持，實施一定的傾斜政策。鑒于怒江州在提供農村勞動力轉移培訓項目的配套資金問題上的力不從心，加大中央財政轉移支付的力度，減少乃至取消怒江州地方財政的農村勞動力轉移培訓項目的配套資金已經勢在必行。二是怒江州各級財政要把培訓經費納入年度財政預算。要在確保農村勞動力轉移培訓經費?？顚Ｓ玫那疤嵯?，盡早下發經費，以確保培訓工作的及時開展。三是鑒于怒江州地方政府的財力極其薄弱，建議怒江州積極爭取東部省份的對口支援，以及本地企事業單位、社會團體和個人的支持，多渠道籌集農村勞動力轉移培訓所需經費。

（五）在少數民族群眾中推廣普通話，提升參加培訓積極性

怒江州需要重點強化對45歲以下少數民族群眾的漢語（普通話）培訓，在當地營造和諧的國家通用語言使用環境。怒江州計劃在2018-2020年間完成“直過民族”（在怒江州主要包括傈僳族、怒族和獨龍族）普通話培訓共計32478人次，其中：瀘水市10614人次，福貢縣15666人次，貢山縣2851人次，蘭坪縣3347人次③。但是，鑒于到2018年底的時候，怒江州的少數民族中還有40%以上的群眾不識漢字、不會講國家通用語言的這一現實，怒江州“直過民族”普通話培訓的力度還需進一步加大，這樣才能確保當地農村勞動力轉移培訓工作取得實效。

（六）多渠道開發就業崗位

第一，怒江州目前針對當地農村勞動力（特別是易地扶貧搬遷對象）的公益性崗位主要有生態護林員、河道管理員、地質災害監測管理員和鄉村公共服務崗位（截至2018年12月，怒江州累計從當地建檔立卡貧困人口中選聘生態護林員13889名、地質災害監測員2279名、護邊員891名）④，今后還需加大對公益性崗位種類及數量的開發。

第二，在農產品開發、小商品批發、民辦教育、產品加工等產業領域吸引各類企業到當地從事產業開發，積極開拓就業崗位，發展超市、酒店、賓館、餐飲服務等行業，以增強吸納勞動力的能力。

第三，要進一步依托中國交通建設集團有限公司、中國大唐集團公司、中國長江三峽集團公司等企業和社會力量幫扶怒江州的機遇，完善溝通交流機制，為當地農村勞動力提供更多就業崗位。特別是在當前已經建立了珠海市對口怒江州扶貧協作機制的情況下，怒江州特別需要深入推進與珠海市的勞務協作。一是聯合開展農村勞動力轉移就業培訓。通過簽訂人才培養協議或制定技能培訓計劃等方式，針對性開展挖掘機、裝載機、蔬菜種植、畜禽飼養、旅游服務等實用技能培訓。二是聯合開展創業培訓。例如，2018年，珠海市和怒江州已經聯合開展了8期勞務經紀人培訓班，共計培訓504人，基本做到全州農村勞務經紀人村級全覆蓋;珠海市相關部門還在蘭坪縣、瀘水市和福貢縣舉辦了5期“GYB+網商運營”創業培訓班，培訓人數達150人⑤。今后，創業致富帶頭人培訓的規模還可以進一步擴大，培訓內容也需要進一步多樣化，以滿足不同的培訓需求。

參 考 文 獻

[1][5][7]馮明放.西部地區農村剩余勞動力轉移培訓實效研究[M].成都：西南交通大學出版社，2015：18.195.198.

[2]李高芬.基于統籌城鄉發展的農村剩余勞動力轉移培訓體系研究[M].成都：西南交通大學出版社，2014：46-47.

[3][6]王玉霞.政府支持的農村勞動力轉移培訓供需研究[M].北京：經濟管理出版社，2015：59.57-58.

[4]劉軒，吳兆明.新型城鎮化進程中農村轉移勞動力職業技能培訓需求及其就業質量提升對策[J].職業技術教育，2016（34）：54-55.

[8]吳兆明，鄭愛翔.新型城鎮化下農村轉移勞動力職業教育與培訓研究[J].成人教育，2015（10）：57.

On Difficulties in Rural Labor Transfer Training in Deep Poverty Areas

——An Investigation Based on Nujiang Prefecture of Yunnan Province

Liu Surong

Abstract? Through the investigation of the state of rural labor transfer training of Nujiang Prefecture of Yunnan Province， the result shows that the deep poverty areas face many difficulties， such as too many government departments carrying out training， the low level of training， the rural laborers lack sufficient interest in training， and the training effect is not ideal. Based on this，it is necessary to optimize and integrate the training resources， improve the level of training， carry out training by linking the industries local ethnic characteristic closely， and develop employment post through multiple channels.

Key words? ethnic minorities; deep poverty areas; rural labor; professional skills training

Author? Liu Surong， professor of Qujing? Normal? University （Qujing 655011）