檢察權對監察權制約機制研究

【摘 要】 2018年3月，《中華人民共和國憲法修正案》的公布和《中華人民共和國監察法》的出臺，我國產生了一個新的國家機關——國家監察委員會及地方各級監察委員會，國家反腐敗工作又上了一個新的臺階，具有里程碑意義。監察委員會擁有監督、調查、處置三把利劍，權力封閉且剛性，誰來有效監督監察機關，是深化國家監察體制改革過程中亟需解決的問題。作為國家法律監督機關的檢察院，如何構建對監察機關的監督、制約機制，是自身職責所在，同時也是中國特色社會主義法治建設的內在要求。本文先對檢察權和監察權進行屬性定位，進而分析檢察權對監察權的現行制約機制，最后提出完善的建議。

【關鍵詞】 檢察權;監察權;制約;完善建議

監察委員會手握重權，其權力必須受到羈束。根據《憲法》和相關法律規定，人大監督、黨的監督、社會監督、自我監督、司法監督都是對監察權的制約方式，在實際運作過程中，人大監督、黨的監督、社會監督、自我監督都很難起到及時、有效的監督，只有司法監督，特別是檢察機關對監察機關的監督，這才是可操作、有效的監督方式。

一、檢察權、監察權的法律屬性

（一）檢察權法律屬性。檢察權并非自古就有，而是政治文明發展到一定階段的產物，

在中國，檢察制度是在清末從大陸法系國家引進，經歷民國時期、中國共產黨領導的新民主主義革命時期、新中國時期不斷發展起來的。

根據《憲法》、《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》等法律法規的規定，當今檢察權主要有監督權、司法解釋權、批準和決定逮捕權、公訴權、部分職務犯罪偵查權、民事行政公益訴訟權。由于我國檢察權具有多項職能，所以怎么界定其法律屬性，在當今學術界未形成統一的觀點，主流觀點主要有司法權說、行政權說、“雙屬權”說、法律監督權說。司法權說認為“檢察機關對偵查機關移送或自行偵查的案件依法裁量，決定是否提起公訴，當不予起訴時，裁量具有終局性的特點，與法官適用法律相比，具有高度的同質性?！盵1]行政權說認為檢察機關有部分職務犯罪偵查權，且檢察院上下級是領導與被領導的關系，與行政機關的領導體制具有相似性?！半p屬權說”則綜合了行政權說和司法權說的觀點，認為檢察權同時具備行政權和司法權的屬性。法律監督權說主要是依據我國《憲法》的規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關?！惫P者傾向于第四種觀點，因為《憲法》中明確規定檢察院是法律監督機關，批準和決定逮捕、是否提起公訴、對公安機關、監察機關、法院的行為的監督等職權都具有典型的法律監督屬性。

（二）監察權的法律屬性。監察權是我國在反腐過程中創設的一項新的國家權力，在2018年3月11日，《中華人民共和國憲法修正案》正式把監察委員會寫入憲法第三章第七節，根據《憲法》和《監察法》的規定，各級監察委員會是國家的監察機關，行使國家監察職能，開展廉政建設和反腐敗工作。監察權是一項新的權力，對其性質的認定也破有爭議。監察機關擁有監督、調查、處置三個方面的職權，調查權又包含12項調查措施，這些職權或措施既有行政色彩，也有司法和監督色彩，所以不能把他簡單歸為行政權或司法權或監督權，監察權是《憲法》賦予的一項新的、獨立的權利，與審判機關、檢察機關、執法部門相互配合、相互制約，監察權的本質就是獨立的監察權，因其與紀檢合署辦公，同時又具有強烈的政治性。

二、檢察權對監察權的現行制約機制

監察委員會成立以后，檢察機關原有的職務犯罪的偵查、職務犯罪預防等職能轉隸給監察機關，監察權強力且封閉，缺乏制約、監督機制必將導致權力膨脹，這必須引起高度重視。檢察機關是法律監督機關，與監察機關相互配合、相互制約，檢察機關對監察機關的監督是可行的，現今檢察機關對監察機關的制約主要體現在以下幾個方面：

（一）審查職務犯罪案件材料。監察委員會成立以后，檢察院把職務犯罪偵查權轉隸給監察機關，根據新修改的《刑事訴訟法》的相關規定，檢察院僅保留了對司法工作人員涉及的14個罪名的偵查權，并且這14個罪名可由檢察機關偵查也可由監察機關調查。監察機關在對職務犯罪案件調查后，認為犯罪事實清楚，將相關材料移送人民檢察院，這時，人民檢察院需對犯罪的主要事實進行實質審查，比如是否有犯罪事實、是不是只違法不構成犯罪、情節是否清楚、危害后果是否明確、罪名是否相符、有無遺漏其他罪名、證據是否合法等等。其中對證據的審查是重點，證據要符合法律規定的八類法定形式，具備三要素即客觀性、關聯性和合法性，排除不合法和不能補正的證據。

（二）決定采取何種強制措施。根據《監察法》和《刑事訴訟法》的相關規定，監察機關移送已經采取留置措施的職務犯罪案件給檢察機關后，檢察機關應先行拘留，在10日內（特殊情況下，最長為14日）視情況采取逮捕、取保候審、監視居住中的一種或不采取強制措施。

（三）移交涉案財物、審查沒收違法所得建議

根據《監察法》的規定，監察機關在調查職務違法犯罪中取得的涉案財物，應隨案移交給檢察機關。根據《監察法》和《刑事訴訟法》的有關規定，監察機關在調查職務犯罪案件中，被調查人在通緝一年后不能到案或死亡的，監察機關可向人民檢察院提出沒收違法所得的建議，請人民檢察院向法院提出申請，這體現了黨和國家反腐的決心，能更好的保護國家財產，但同時，財產權是公民神圣不可侵犯的權利，非經法院審判，被調查人是否有罪尚不能確定，檢察機關保留沒收違法所得的提請權，在一定程度上能起到平衡打擊職務犯罪和保護公民合法權益的沖突。

（四）決定退回補充調查或自行補充偵查

監察機關移送的職務犯罪案件，檢察院經審查后，認為需要補充調查的，可退回監察機關補充調查，認為由自己偵查比較妥當的也可自行偵查，補充調查的案件，應當在一個月內調查完結，調查以二次為限。檢察院持有一定程度的職務犯罪的偵查權，對監察機關能起到一定程度的監督、制約作用。

（五）作出不起訴決定

“不起訴是指檢察機關對不符合起訴條件，無起訴必要的案件依法作出不交付審判而終止訴訟程序的處分決定?！盵1]檢察機關手持職務犯罪的提起公訴權，在現行的檢察權對監察權的制約機制中，無疑這是最強有力的制約，檢察機關要謹慎使用這項權利，要在反腐和保護當事人合法權益中找到平衡點，不可偏廢。

三、檢察權對監察權制約機制完善建議

基于以上檢察權對監察權制約機制的現行考察，我們不難得出，目前，檢察權存在缺乏對監察權的事前和事中制約機制、檢察權監督被動等困境，可通過以下途徑完善制約機制：

（一）檢察機關提前介入。在監察機關移交案件給檢察院之前的核實問題線索、立案

與撤案、調查措施的采用等都是由監察機關獨立行使，完全由自己進行把握?！秶冶O察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》賦予檢察機關提前介入的權力，但前提是進入審理階段后的“重大、疑難、復雜”案件，且需監察機關書面商請檢察院派人介入，所以主動性依然掌握在監察機關手中。應考慮出臺相關法律法規賦予檢查機關提前介入職務犯罪案件的主動權。

（二）建立檢察機關對互涉案件管轄的制約機制

《監察法》中規定，被調查人既涉嫌嚴重職務違法或職務犯罪，同時又涉嫌其他違法犯罪的，一般由監察機關主調查，這體現了黨和國家反腐的力度和決心，但同時也存在一些問題，比如說，由于監察機關成立不久，既要調查職務犯罪案件又要同時調查非職務犯罪案，這對技術要求、調查能力等方面要求較高，有可能導致該類案件得不到充分調查。建議以“主罪為主”作為該類案件的處理原則，公安機關管轄范圍得以拓寬，這樣就間接帶動了檢察院對案件的制約。

（三）建議對被調查人全程錄音錄像并隨案移交檢察機關

根據《監察法》相關規定，監察機關在采取詢問、搜查等調查措施時才需要進行錄音錄像，而且錄音錄像僅“留存備案”，不隨案移送。留置措施是一項很嚴厲的調查措施，且留置場所由監察機關確定，很有可能造成對人身權的侵犯，所以，建議在留置期間對被調查人全程錄音錄像，并隨案件材料一起移交給檢察機關，這樣有助于保護被調查人的合法權益，檢察機關也能更加客觀、全面審查案卷材料。

監察委員會是具有中國特色社會主義的反腐敗專門機構，成立以來工作成效顯著。我國正處于全面深化監察體制改革的重要階段，由于監察權封閉、剛性、獨立，必須要受到一定程度的制約和監督，才能保證監察權的合法、有效行使，目前，檢察權對監察權有一定的制約，但明顯單薄而無力，可考慮出臺或修改相關法律法規賦予檢察機關對監察機關的實質監督權。

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作者簡介：王衛（1986—），男，漢族，貴州省畢節人，法學碩士，中共畢節市委黨校法學教研部教師，研究方向：比較法學、現代法理學。