行政行為的概念探究

【摘 要】 行政行為在行政法理論體系中有特別的意義，特別是司法權在何種范圍下可以審查行政權的問題上。行政行為的概念則是研究一切問題的開端。本文從中國、法國、德國三個國家對行政行為的概念進行考察。

【關鍵詞】 行為主體 法律意義 具體事件 行政合同

一、行政行為在中國的學理概念

在學理上，我國對于行政行為的概念尚未統一，主要是以下幾種觀點。

1.認為行政行為是行政機關為了實現行政管理的職能所實施的一切行為。這是最廣義上行政行為，側重于行為主體，是在我國行政法學初創時期提出的觀點。這種觀點下的行政行為范圍非常廣泛，幾乎囊括行政機關做出的所有行為，在邏輯上存在瑕疵在法律體系上也不自洽，沒有的到學理屆的廣泛支持。

2.行政行為是“行政主體在實施行政管理活動、行使行政職權過程中所做出的具有法律意義的行為?！边@也是廣義的行政行為概念，從該觀點我們可以得出：第一，行政行為只能是行政機關做出的行為，排除了其他國家機關、社會組織做出的行為。通過行政機關授權或者委托的單位獲得管理社會公共事務的權力而實施的行為，即使實質和產生的效力和行政行為一致，也不屬于行政行為。第二，行政機關做出的民事活動不屬于行政行為，限定在行使行政管理職權、履行行政管理責任的行為。第三，做出的行為必須具有法律意義。即行政機關做出的行為能對行政相對人或者相關人造成權利、義務上的法律效果。這就將行政指導行為、行政事實行為等排除在行政行為的范圍內。

3.狹義的行政行為是行政機關針對特定的人或事所采取的具體行政措施，也就是指具體行政行為。這無疑把行政機關做出的大量行為踢出行政行為的范圍內，嚴重限制了行政訴訟的受案范圍。訴訟范圍是司法權審查行政權的門檻，將門檻提高就導致行政相對人、利益相關人等受到損害時投訴無門，違背了行政法的內涵，不利于我國法治化的推進。

二、法國行政行為的概念

民主和法治是現代行政法產生的基石，法國大革命推動了資產階級民主和法治的建設，其中就包括行政法，法國有較為完備的行政法體系，被稱為“行政法母國”。

在法國行政行為的概念衍生于行政訴訟制度，也在行政訴訟中不斷錘煉完善定型，在法國行政法理論中對行政行為的理解有三種。（1）認為行政行為是行政機關運用普遍性的規則處理具體事件的行為，類似于我國的狹義行政行為的概念。

行政機關具有制定普遍性規則的權力同時又運用這些規則處理具體事件，其實質是“自己立法、自己司法”。立法行為即制定普遍性規則，在這個含義下沒有辦法嚴格區分行政行為和立法行為。（2）行政行為是指行政機關做出的一切行為。這種理解能很好的區分行政行為、立法行為、司法行為以及分別適用的法律制度，但是未免太過寬泛。行政機關做出的行為多種多樣，在行政機關的國家身份做出的私法行為下應當適用公法還是私法？顯然這種情況下該定義存在欠缺。（3）行政行為是行政機關為了達到行政法上的效果，而進行行政活動的一種法律手段。即認為行政行為實際上是一種法律手段，這種觀點是基于行政法院判例得出的，側重點行政行為的作用與意義。

無論在那種概念下法國的行政行為都包含行政合同這一雙方行政行為，關于行政合同是否屬于行政行為曾有過非常大的爭議。隨著現代行政法的發展行政合同的屬性以及范圍逐漸明晰，識別行政合同的路徑如下：直接執行公務，超越私法的規則包含不同于一般民事合同的特殊條款，滿足其中一個即可認定為是行政合同，適用行政訴訟。

三、德國行政行為的概念

德國行政行為的概念是隨著法國法律制度的傳播而產生的，經過了長期的混亂紛爭，1976年《行政程序法》的出臺終于將行政行為的概念統一?！靶姓C關為規范公法領域的個別情況采取的直接對外效力的處分、決定或其他官方措施?！暗聡姓袨榈谋貍錀l件是：行為是由行政機關做出的、行為是行政機關在公法領域內做出的、具體的，為了規范個別情況、具有對外效力。我們可以得出不符合四項要素的：私法領域、制定普遍規則、內部行為、過程性行為不是行政行為，嚴格的限制了行政行為的范疇。

德國是一個嚴格區分公法與私法的國家，也廣泛采用了同時具有公法與私法性質的行政合同，并且由行政合同而產生的糾紛由行政法院管轄。按照德國行政行為四要素來判斷得出，德國沒有和法國一樣把行政合同當作是一種行政行為。在德國，行政和合同要求合同標的包含的法律關系涉及公法領域。德國學界普遍認為行政合同的客體是行政法律關系，合同的建立是為了產生、消滅、變更行政法上的權利和義務關系。行政機關簽訂的非公共領域、私法范疇的合同不屬于行政合同，不訴諸行政法院，嚴格控制了行政合同的范圍，明確了行政合同的特征，體現了現代行政法的民主精神。

行政法的作用是控制和規范公權力，行政訴訟是直接有效監督、控制公權力的外部途徑，行政行為的概念是確定行政訴訟受案范圍、行政行為是否可訴的上位課題，是行政法理論體系的支點，有利于推進民主法治建設。行政行為的概念在行政法中有至關重要的地位，研究視角的差異使得各國學者對行政行為的概念有不同的理解，這便于全面把握行政行為的特征，完備行政法體系。

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作者簡介：李偵偵（1996—），女，漢，河南，在讀研究生，西北大學，法律（非法學）。