淺析事業單位預算績效管理存在的問題與對策

周瑩

摘 要 新《預算法》頒布以來，國家對各單位和組織在預算管理績效評價方面的要求日趨明確。當前形勢下，加強預算績效管理已成為預算改革的重要舉措，也是當前財務預算管理能夠科學、有效發展的方向。預算績效管理作為事業單位財務管理的重要組成部分，越來越受到各單位的重視。本文主要以事業單位開展預算績效管理工作的重要意義為切入點，從財務工作的角度闡述實行預算績效管理對事業單位全面深化改革、提高財政資金使用效益、增強政府公信力等方面的必要性;分析事業單位開展預算績效管理工作中遇到的一些問題，如預算績效管理體系的科學性有待提升，預算績效管理的執行、監督環節薄弱，績效評價結果未得到有效運用等;并結合具體情況，從如何完善事業單位預算績效管理實施環境、科學制定預算績效評價體系、加強預算績效管理的日常監督到如何有效運用績效評價結果等方面提出相應的改進對策。以期為提高事業單位預算績效管理水平、更好地發揮事業單位公共服務作用提供一些參考建議。

關鍵詞 事業單位 預算績效管理 財務管理

自2015年1月1日起實施的新《預算法》，從立法層面對行政事業單位提出了要強化預算績效評價機制的新要求，為預算績效管理覆蓋預算編制、執行、監督全過程提供了有力的保障，政府預算體系日趨完善。2018年9月1日，國務院發布了《關于全面實施預算績效管理的意見》，對我國事業單位預算績效管理工作提出了“構建全方位預算績效管理格局”的具體要求。事業單位預算改革取得了一定的成效，但其預算績效管理工作仍或多或少地存在一些問題。完善預算績效管理工作有利于事業單位更好地優化內部資源，發揮服務職能，提升社會服務質量。

一、事業單位預算績效管理概述

（一）事業單位預算績效管理的意義

一是有利于事業單位更好地發揮社會服務職能。預算績效管理使事業單位整體工作的目標性更強，扭轉了傳統的“重投入、輕產出”現象，提高了事業單位的社會服務能力。二是有利于進一步提高事業單位財務管理水平。預算績效管理是財務管理的重要組成部分，使單位具體業務和財務管理有機地結合到了一起，使財務管理的理念滲透到了業務活動的每一個環節。三是有利于提高事業單位財政資金使用效益。預算績效管理使事業單位預算更加嚴謹，業務開展緊緊圍繞著績效目標，預算執行過程的監督與評價提高了資金使用效益。

（二）事業單位預算績效管理的目標

預算績效管理著力于提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果，為經濟社會發展提供有力保障。通過績效評價方式，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法對財政支出的經濟性、效率性、效益性進行客觀公正的評價，從而提高財政資金使用效率，實現財政資金對產出、產能的高效化。

（三）事業單位預算績效管理的必要性

黨的十九大四中全會提出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標。事業單位作為政府設立的以公益服務為宗旨的社會公共組織，服務內容與人民生活息息相關，能否發揮好社會服務職能，是國家治理能力體現的一部分。實行預算績效管理是增強政府治理能力、持續完善預算管理制度、全面深化改革的必然要求，推進實施全過程預算績效管理是提高財政資金使用效益的必然要求，是提高公共服務質量，增強政府公信力和執行力的必然要求。

二、事業單位預算績效管理存在的問題

（一）事業單位預算績效管理實施環境有待完善

一是參與預算績效管理的組織基礎薄弱。預算績效管理由財政部組織實施，由各級財政部門及各預算單位的財務部門具體落實實施工作。各預算單位的財務部門作為此項工作的牽頭部門和直接責任部門，參與預算績效管理的意識強，但由于財務人員對單位具體業務了解不夠全面，在績效管理中有局限性，對績效評價缺乏深度，對績效指標設置不夠合理。業務部門由于不是預算績效管理的主責部門，參與意識弱，沒有專人負責日常的績效管理工作，且對財政制度不了解，很難厘清預算績效管理和具體業務工作的關系。二是傳統觀念認為申請預算是財務部門的事，財務只要能申請到資金就行，錢怎么花是業務部門的事，財務部門也不應干涉太多。這種認識嚴重影響了預算績效管理的效果，造成預算與績效“兩張皮”。三是事業單位財務人員專業素質有待提高。近年來財政部出臺了一系列新制度、新舉措，這些制度上的重大革新都對財務人員的專業素質提出了更高的要求。事業單位財務人員的綜合素質參差不齊，財務人員的職業能力如果僅停留在原有的報銷、做賬上，已遠遠不能滿足新形勢下的工作要求，對預算績效管理工作的質量有直接影響。

（二）預算績效管理體系的科學性有待提升

一是事業單位有別于行政單位和企業，主要是為公眾提供教育、科技、文化、衛生等方面的公共服務，預算績效管理相比行政單位及企業有很大的區別。目前，針對行政事業單位預算績效管理制度只有通用制度，缺乏適合本系統、本行業特點的預算績效管理體系。二是績效目標制定不夠合理。大部分事業單位資金來源于國家財政撥款，主要體現的是公益價值和社會價值。這方面價值的體現難度較大，績效目標設定時存在過分重視財務指標，忽略了反映事業發展過程以及行動決策等方面指標的情況，影響了后期的項目執行、績效跟蹤及績效評價的結果。三是目前的預算績效管理形式容易導致決策短期化，不利于事業單位的持續發展。目前，大部分預算績效管理是針對單個項目的，項目周期通常為1～3年，其中以1年期的項目居多，而事業單位職能的發揮是一個長期的過程，某個項目在單位3～5年的中長期規劃發展中處于何種位置，在預算績效管理中的體現不足，重視短期項目績效管理，弱化了單位整體及長期的績效管理。

（三）預算績效管理執行、監督環節薄弱

預算執行是預算績效管理工作的重要環節，對預算執行效果監督的主要方式是績效評價。目前，事業單位的績效評價主要存在以下問題：一是績效評價方式比較被動。監督執行過程的績效跟蹤通常由上級或委派第三方事務所來進行，績效跟蹤過程大多是由項目執行單位提供項目相關資料并填寫項目跟蹤情況表，很多執行中出現的問題不能及時被發現。二是績效評價指標執行情況填寫粗糙，不能全面反映執行過程。通常財務指標填寫得細致，其他指標填寫得粗糙?？冃гu價工作主要由財務部門牽頭完成，財務人員掌握資金使用情況，財務指標比較容易量化，通過查詢各項目相關賬目完成指標的分析填寫。但績效評價是以設定的績效目標為依據，對實現這一目標所安排預算的執行結果進行的綜合性評價，不只是看錢花得怎么樣，更重要的是看事辦得怎么樣。三是針對績效評價過程中發現的問題，沒有有效的督辦和考核措施，單位內部沒有專門部門對問題進行監督與督辦，配套管理缺失。

（四）績效評價結果未得到有效運用

一是單位自身對預算績效評價的結果重視度不高，對于上級反饋的評價結果信息，沒有結合預算安排及執行情況作歸納總結，未能對本單位今后的類似項目起到良好的指導作用，不能應用到預算管理工作中，預算績效管理的意義將大打折扣。對于當年績效評價分值低的項目、沒有完成的項目，沒有后續的跟蹤，使績效評價流于形式。二是當前事業單位在預算績效管理結果公開方面做得還不到位，尤其是在評價結果公開以及應用方面做得還不到位。好的項目經驗沒有公開至整個行業，降低了績效評價結果的利用率。三是預算績效評價結果對社會的信息公開做得還不到位，不能滿足公眾對信息公開的意愿。

三、完善事業單位預算績效管理的對策

（一）改善事業單位預算績效管理實施環境

一是加強預算績效管理工作的組織基礎。強化單位主要負責人對預算績效管理的主體責任，從組織管理層面明確責任落實部門，從管理上明確預算績效管理工作必須全員參與。二是加強宣傳工作。在明確預算績效管理工作具體責任的基礎上，加強宣傳工作，使全體人員從思想上認識到預算績效管理的重要性，增強預算意識，認識到這項工作與每個部門、每個人息息相關，使大家凝心聚力做好預算績效管理工作。三是加強培訓工作。財務部門作為預算績效管理工作的牽頭部門，財務人員必須了解本單位的具體業務，工作中要深入業務一線，加強與業務人員的交流和溝通，學習了解業務工作中與預算績效管理工作涉及的相關業務知識，不做業務上的外行人，使預算績效管理工作更加精細化。業務部門作為預算績效管理工作的執行部門，單位要積極組織培訓學習，使業務人員了解預算績效管理如何與具體業務工作對接，如何將業務實際轉化為具體的預算指標、具體的績效目標，在今后的工作中才能執行好當初設定的預算績效目標。財務部門與業務部門加強溝通，共同做好預算績效管理工作。四是加強事業單位財務人員的繼續教育工作，做到專業知識實時更新，業務水平與時俱進。利用好財務人員每年的繼續教育，有針對性地學習最新的制度和政策，并將學習常態化，加強財務業務的職業判斷，增強財政制度與財務工作對接的整體把控能力。切實提高財務人員的綜合素質，提高預算績效管理工作水平。

（二）結合實際科學制定預算績效評價體系

完善符合事業單位自身發展的預算績效評價體系，有助于單位預算管理效果落到實處，是增強事業單位資金使用效益、提升事業單位為公眾服務能力的重要保障。應依據財政部頒布的績效管理相關文件，結合本系統、本行業、本單位自身職能特點和定位，研究制定出符合單位事業發展要求的績效評價體系。事業單位不同于企業，不以營利為目的，主要為社會提供公共服務。事業單位要根據部門職能、中長期規劃、年度工作計劃等實際情況，結合具體工作特點，在廣泛征求意見、充分溝通協調的基礎上，綜合考慮投入、產出、成本、經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、服務對象滿意度等績效指標，并根據本單位職能特點合理制定指標權重，設立單位整體績效目標和項目績效目標。事業單位預算績效評價不僅要分析預算執行效果，還要根據其實際產生的社會效益進行評價。公共服務產生的社會效益是評估的重點，但這些指標很難用數量經濟指標來衡量，需要與非財務指標結合起來，社會效益指標應盡量細化，避免大而空的表述。事業單位的資金大部分來源于財政資金，因此財務指標在制定時應重點細化成本指標，績效跟蹤時便于與績效目標對比，保證成本控制在正常范圍內。關注單位中長期規劃發展，使項目績效評價及單位整體績效評價工作服務于單位中長期發展，突出與往年及今后工作的銜接，重視產生效果的可持續影響。

（三）加強預算績效管理的日常監督

一是從機制上為預算績效執行保駕護航。事業單位內部應結合內部控制制度，建立預算績效評價與監督小組，由單位主要負責人牽頭，全過程監控預算績效執行情況，加強預算績效管理的日常監督，做到資金使用有監督、實施過程有控制，將績效評價跟蹤工作落到實處。二是認真梳理績效目標執行情況，及時發現預算績效執行過程中的問題。通過梳理項目執行情況，對比設定的績效目標，在執行過程中發現問題、解決問題，分析問題產生的原因。對于資金結余的項目，不能為了完成資金執行率而想辦法花錢，應對照預算分析資金結余原因，確因特殊情況造成項目無法按照績效目標執行的，應結合資金管理情況及時上報調整績效目標，而不只是為了完成績效評價工作而進行績效評價。三是建立考評機制，強化監督效果。認真對待績效評價工作，實事求是地反映項目績效情況，將項目完成情況與工作考核相結合，抓住上級或第三方績效評價的機會做好單位內部的績效自評工作，總結項目完成的經驗和不足，為做好今后的工作打下良好的基礎。

（四）強化績效評價結果的應用

績效評價結果的應用是整個預算績效管理工作的落腳點，完善結果應用，才能充分發揮績效評價工作的作用。一是將反饋整改工作落到實處。重視績效評價結果，使資金的使用產生實實在在的效益。認真梳理反饋的意見和建議，立行立改并形成整改報告，使評價結果服務于預算管理。經常性項目的績效評價成果可以作為本單位今后的預算依據，對完善今后的類似項目起到良好的指導作用。對于績效評分較低或沒有完成的項目，財政應加大監督力度，根據整改情況做好后續的跨年跟蹤工作。二是結合內部控制要求加強信息化建設。目前，事業單位信息化水平參差不齊，預算管理作為事業單位內部控制要求的一部分，應整合單位資源做好信息化工作，加強建設信息平臺。信息化有助于預算績效評價結果的信息公開，使可公開的項目的經驗成果公開至整個系統、整個行業，有效地促進事業單位整體的預算績效管理工作，有利于加強財政支出管理，增強資金績效理念，合理配置公共資源。三是做好信息公開工作。完善財政信息公開，逐步建立健全行政監督與群眾監督、內部監督與社會監督相結合的財政信息公開監督體系，將事業單位預算績效評價工作作為信息公開的一部分，置于公眾的監督之下，促進各單位提高行政和服務水平，也提高公眾對政府的信任度，進一步提高事業單位績效評價結果的質量，提高預算信息的透明度。

四、結語

當前我國事業單位預算管理的作用還未充分發揮，在事業單位實施預算績效管理時，應當充分認識到開展預算績效評價管理工作的必要性，不斷改善事業單位預算績效管理實施環境，結合實際科學制定預算績效評價體系，加強預算績效管理的日常監督，強化績效評價結果的應用，從而提高財務工作管理水平，更好地發揮事業單位的職能作用。

（作者單位為北京京劇院）

參考文獻

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