突發公共衛生事件多主體協同治理能力提升策略
——以新型冠狀病毒肺炎防治為例

李遠慶 王若溪 付 航 馮 達 馮占春

1華中科技大學醫藥衛生管理學院，武漢，430030；2湖北省人文社科重點研究基地—農村健康服務研究中心，武漢，430030；3上海交通大學中國醫院發展研究院，上海，200025；4華中科技大學藥學院，武漢，430030

新型冠狀病毒肺炎(以下簡稱“新冠肺炎”)給我國居民健康、經濟發展和社會運行帶來了嚴重影響[1]，同時也給政府的公共治理和危機管理帶來嚴峻挑戰[2]。突發公共衛生事件應急管理體系一般由組織體制、法制基礎、運作機制以及應急保障系統等部分構成[3]，涉及健康、民生、經濟、治安等多個方面，因而其治理體系是一個涵蓋衛生、交通、商務、公安等政府職能部門，以及企業、第三方組織、社區、個人等多元主體的復雜系統。如何協調各主體間的關系，使其能夠全面、高效、有序地在治理工作中形成合力，是突發公共衛生事件防控的關鍵。

“聯防聯控”是突發公共衛生事件治理的重要機制。習近平總書記早在1月25日中共中央政治局委員會會議上就強調加強聯防聯控工作，構筑群防群治的嚴密防線?；诖?，本研究以此次新冠肺炎治理工作為例，回顧此次疫情防控工作的重點難點，從衛生治理體系多主體協同的視角分析其機制成因，并據此提出突發公共衛生事件多主體協同治理能力改進策略。

1 新冠肺炎疫情防控的重點和難點

回顧我國艱苦卓絕、波瀾壯闊的新冠肺炎防控工作，我們可以發現這一工作存在以下重點和難點。①人際間交叉感染的控制。新型冠狀病毒的傳染性較高，針對大量的確診病例和易感人群開展及時的傳播途徑阻隔，是防疫工作亟待解決的關鍵問題。②醫護人員職業安全的持續保障。高耗醫用物資的斷崖式短缺會讓一線醫護人員暴露在感染風險下，短期暴增的工作壓力嚴重影響其身心健康[4]。如何充分保障醫護人員的生命安全和身心健康，是決定疫情防控成敗的關鍵。③補給物資的持續科學供給。疫情爆發后一度出現基層醫療物資匱乏與捐贈物資積壓并存的矛盾。打通物資補給過程中的各種障礙和瓶頸，提高醫療物資補給效率和精準性，是疫情防控早期面臨的燃眉之急。④社會信心的保證和提升。突發公共衛生事件中，不同利益群體在輿情發展的不同時期占據輿論主體地位，社會矛盾、應急疏導和謠言煽動，是危機事件演化的核心因素[5]，如何引導社會提升信心，阻斷謠言和負面情緒蔓延，增強民眾自我防病意識是共克時艱的工作重點。事實證明多主體之間高效的政策協調和資源調配是解決上述工作重點難點的關鍵。

2 新冠肺炎防控多主體協同面臨的主要問題

2.1 縱向協同中部門間權責有待進一步理順

我國的多級責任結構本質上是有序的責任分配體系，但在垂直指導和地方領導交叉存在時，部分權責界限被模糊[6]。理論層面上，《傳染病防治法》規定“傳染病暴發、流行時，國務院衛生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息”[7]，而《突發事件應對法》規定“縣級以上地方各級人民政府按本法規定登記的的危險源、危險區域，應當按照國家規定及時向社會公布”[8]。這兩部位階相同的法律對突發衛生事件的發布權解釋存在一定沖突，導致了地方政府實際操作中的困境。實踐層面上，疫情治理責任主體有待進一步明晰，地方管理與評價制度可能存在扭曲激勵，使地方缺少發揮自由裁量權的動力[9]。在突發重大公共衛生事件治理中，央地相關機構權責不明晰，履職過程中可能會偏離公眾利益[10]。因此央地之間在疫情處置、信息發布等方面的權責有待進一步細分。

2.2 橫向部門間協作機制待明晰

突發公共衛生事件具有信息不對稱、高度復雜、波及范圍大等特點，疫情的萌芽、爆發、控制各階段都要求衛生、交通、住建、工商、廣電等多職能部門達成一致目標，共同決策、協同處置[11]。突發公共衛生應急事件發生后，各部門之間缺乏協同合作的組織框架共識、明確的統籌應急預案和具有約束力的法律基礎，因此抗疫過程中各單位工作難免帶有部門管理色彩甚至出現排他性[12]。疫情早期的處理情況，暴露出部門間在信息交換協調溝通及價值共識形成中缺乏較為科學的制度安排。

2.3 政府與非政府組織的協作效率待提高

新時期社會結構和社會組織發展的趨勢表明，社會治理模式呈現出網絡化、多樣化、自組織的特征[13]。在公共治理中，呈現出政府主導、市場和社會補充的特征[14]。在新冠肺炎治理工作的語境下，政府應充分發揮市場和社會在物資調配、管理、運輸中的優勢，開展授權委托工作，在其中協調各參與主體關系并行使監督管理。在疫情防控初期，地方政府定點機構在捐贈物品的接收、儲存與配送工作中，暴露出以下問題：首先，衛生行政部門與定點代理機構未能就物資發放工作的主導權和責任達成一致，反映出政府機構對非政府組織承擔的工作內容、職責、權利和義務等尚缺乏全面、充分的頂層設計；其次，醫用物資發放的科學性與合理性在一定程度上受到公眾的質疑，在一定程度上反映出政府與非政府組織信息未充分互聯互通，不能開展精準的物資配置；最后，在捐贈物資超出定點機構管理能力時，未能及時采取擴大定點供應機構篩選范圍的措施或成立更高級別物資調配委員會，一定程度上反映了政府與非政府組織合作中動態管理能力與效率有待提升。

3 新時期突發公共衛生事件治理多主體協同能力提升的建議

針對疫情防控中存在的重點難點問題，本研究提出，新時期突發公共衛生事件治理的多主體協同能力提升應當以大數據驅動、多主體參與的疫情預警體系為線索；以縱向和橫向上的府際協同為重點；以醫療衛生隊伍的保障為基礎；以公私協作促進社會資源配置為補充；以動員輿情管理全民參與為支持，從而達到政府統籌、公開透明、府際協同、社會參與、控制增量、減少存量的效果。見圖1。

圖1 突發公共衛生事件中多主體協同治理

3.1 線索：大數據驅動、多主體參與下的疫情防治價值共創

多主體協同下的公共衛生服務應急體系應當在大數據驅動下實現價值共創。首先是政府部門之間協同政策設計與耦合，隨后是與企業團體等主體協調溝通整合資源進行保障服務提供，最后是媒體、居民等全流程參與，各主體形成價值共識，達到多主體防疫能力建設的價值共生，逐步實現更大范圍參與的價值共創目標。

近年來移動互聯、大數據和物聯網等新興信息技術迅速發展，在本次疫情預警防控過程中，發揮了巨大作用[15]，也使得未來利用信息技術以有效防范公共衛生風險成為可能。在現有的公共衛生預警系統的基礎上，通過對新興信息技術的整合，擴大參與主體，設計出具有風險預測、能力提升和國際合作等功能的公共衛生風險防范平臺。在大數據驅動下，認可價值主體利益訴求的合理性，廣泛收集各主體利益訴求，主導整合多元價值體系，設計利益分配和共享制度，促進各主體達成價值共識，協同完成價值轉化和價值傳遞。在多元主體參與過程中，需承認各主體的重要性和必要性，有序讓渡部分行政和社會資源，促進社會治理資源的優化配置，推動公共衛生應急體系的快速形成和穩步發展[16]。

3.2 重點：跨部門協同合作控制疫情

在縱向上，協調央地關系。以法律制度規范突發公共衛生的權力和責任主體，明確治理目標，確保各部門工作的合法性，實現權力分配與地方平穩發展相協調[17]，規范公共衛生應急事件周期管理預案，實現公共衛生治理體系與能力現代化[18]。

在橫向上，協調府際關系。做好地方政府的應急管理預案，以各部門任務和能力為標準，對同級部門的應急管理權責進行差別化的配置[19]。一方面可以整合府際數據，實現循證決策。在明確屬地管理的基礎上，地方政府整合衛生、交通、公安、民政等部門數據，基于多源大數據進行決策仿真等演算，開展疫情監測、物資配送、輿情引導等循證決策和聯動處置工作，動態監測醫療衛生資源配置水平，及時精準開展人力、物資補給工作；共享醫療資源信息，引導患者合理就醫；動態監測商超貨品信息，保證生活物資供應的效率與公平性。另一方面可以調度府際資源，實現全面統籌。衛生部門聯合工商、住建、環保、工信等部門，規劃現有病床，改造公共設施，提升收治能力；抽調基層社區工作人員，做好人員排查轉送、居民物資供給和弱勢人群保護；開展網上診療服務，及時識別非疑似患者，避免其在線下就診中產生交叉感染等。

3.3 基礎：醫療衛生隊伍的保障

衛生部門可通過與工商、交通、財政、公安、廣電部門與社會媒體等部門開展協同合作，合理調度和配置醫療衛生資源，對衛生人員進行全方位的持續保障。首先是工作安全的保障。如結合醫療大數據，監測醫療機構物資和人員配置水平，科學預測醫療物資需要，按需及時配置，同時嚴懲傷醫行為，保障醫護人員人身安全和人格尊嚴。其次是后勤補給的保障。如通過有償征用醫療機構附近酒店、集中定點訂餐等方式，為醫護人員提供食宿保障。最后是職業尊嚴的保障。如加強醫護人員的心理疏導和事跡宣傳，提升醫護人員職業歸屬感、獲得感和心理健康[4]，調動其疫情防控信心和積極性。

3.4 補充：公私協作下促進資源配置

為應對疫情爆發初期醫用物資短缺的局面，我國各大企業、民間組織與海外華人在醫用物資的信息共享、批量生產、聯合采送等舉措上展現了非政府組織參與疫情處置的強烈意愿與強大能力。民間自發形成的志愿團隊也在醫護人員后勤保障、物資配送等工作上發揮了重要作用，緩解了春節假期防護用品產能不足的問題。在政府部門人力資源有限的情況下，引導、鼓勵更多民間力量加入到疫情防控工作中來，為其提供必要的引導、協助和監管，充分發揮企業、民間組織在資源生產、整合、貨品管理、物流配送等環節的優勢，提高捐贈資源配置效率。

3.5 支持：輿情管理和社會動員

政府應當從信息公開、機制建構、法制建設、能力提升、社會協同5個維度構建起政務輿情回應體系[20]，把握網絡輿情形成、擴散、爆發和消弭的演化規律[21]，廣泛動員媒體、科學共同體、意見領袖等主體參與到輿情管理和宣傳科普工作中來，同時做好監管工作。本次疫情中，各大新聞媒體可視化且即時更新的疫情數據和新聞報道，推動了公眾認知的深化、防護措施的采用和對政府工作的監督。公開透明的輿情處理，在主流媒體和自媒體的推動下，在消除公眾恐慌、傳遞科普信息、廣泛報道醫患抗擊疫情等正面信息方面發揮了重要作用。