對美國調整世貿組織發展中成員認定標準的初步思考

美國此次修訂發展中成員的認定標準和國家名單，將進一步警醒歐盟、日本等其他發達成員，威懾被剔除名單的發展中成員，同時拉攏最不發達國家成員。發展中成員陣營可能會進一步分化。

2月10日，美國聯邦紀事分別刊載了通告和規制，即美國貿易代表辦公室（USTR）發布《反補貼稅法項下發展中國家和最不發達國家認定標準》和《廢除反補貼稅法項下發展中國家和最不發達國家認定標準規制》。這屬于“以舊換新”的修訂，以新的認定標準和國家名單替代1998年的版本。根據美國新的認定標準和國家名單，一些新興經濟體被移出名單，最不發達國家的名單也出現了新變化。1998年，我國尚處于加入世貿組織的談判過程中，因而不會出現在名單中。加入世貿組織以來，我國不屬于美國反補貼稅法項下的發展中國家，無法在應對美國反補貼調查時享受世貿組織發展中成員應享受的特殊與差別待遇。如果將這一問題置入當前單邊主義和保護主義盛行、各方對世貿組織改革立場不一的大背景下，則其不僅是技術性的貿易救濟措施問題，還是關系到我國開放型經濟建設和參與全球經貿治理的大課題。

美國反補貼稅項下發展中國家認定標準的主要背景

1995年年初，世貿組織根據烏拉圭回合的談判結果正式運轉。包括美國在內的各談判方承諾，不得對《馬拉喀什建立世界貿易組織協定》的任何條款提出保留，其中就有《補貼與反補貼措施協定》的國內實施問題。

美國認定標準和國家名單的基本依據為世貿組織多邊規則，但在轉化為國內法時設置了程序性規定

世貿組織《補貼與反補貼措施協定》規定，在WTO成員調查機關對進口產品發起反補貼調查時，如果所涉補貼金額屬于補貼額1%的微量，或者補貼進口產品的實際或潛在數量或損害，可忽略不計，則應立即終止調查。同時，該協定第27條為“發展中成員的特殊與差別待遇”，專門對發展中成員提高了反補貼調查的門檻，即補貼金額占比不超過2%或補貼數量占比不足4%。美國作為發達成員應立即終止對原產自發展中成員產品進行的任何反補貼稅調查。美國國會根據《1930年關稅法》和《烏拉圭回合協定法案》（URAA）修訂了美國的反補貼稅法，但將世貿組織《補貼與反補貼措施協定》轉化為美國國內法的有關實施細節交由USTR處理。

1998年的認定標準和國家名單相對比較規范，但預留了非市場經濟國家的未來法律空間

為遵守世貿組織多邊規則，1998年6月2日，USTR出臺了《反補貼稅法項下發展中國家和最不發達國家認定標準》，公布了其國內反補貼稅法項下的發達國家、發展中國家和最不發達國家的認定標準和國家名單。標準包括四個方面：人均國民生產總值、世界貿易份額、社會發展指數和其他因素。據此，USTR認定，人均國民生產總值9386美元的高收入國家、占世界貿易份額2%以上的國家、歐盟成員和經合組織成員，均不屬于發展中成員和最不發達國家。USTR聲稱，已經認定和將要認定非市場經濟的國家，不適用于美國的反補貼稅法，而且美國當時沒有對非市場經濟國家發起反補貼調查的案子。時任美國貿易代表巴爾舍夫斯基簽發了1998年的認定標準和國家名單，既鎖定了與前蘇聯和東歐部分社會主義國家“復關”“入世”的“談判成果”，又為美國預留了非市場經濟國家的未來法律空間。

2020年認定標準和國家名單沿循了舊例，同時體現了鮮明的單邊主義色彩

與1998年相比，此次調整的認定標準變化如下：一是將高收入國家的標準由人均國民生產總值（GNP）9386美元上調為人均國民總收入（GNI）12375美元；二是占世界貿易份額由2%下調為0.5%；三是新增了正在加入經合組織的國家、二十國集團（G20）成員，以及加入世貿組織時不再自稱是發展中成員的國家；四是取消了嬰兒死亡率、成年識字率和預期壽命等社會發展指數認定標準；五是增添了1998年忽略的非市場經濟國家，理由是他們現在可能受到美國反補貼稅法的約束；六是不再公布發達國家名單；七是此次調整不影響根據其他法律對世貿組織成員的分類。受以上認定標準調整的影響，巴西、印度、印度尼西亞、馬來西亞、泰國、越南（超過世界貿易份額0.5%）；保加利亞、羅馬尼亞（歐盟成員）；哥倫比亞、哥斯達黎加（申請加入經合組織國家）；阿根廷、南非（G20成員）；阿爾巴尼亞、亞美尼亞、格魯吉亞、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、摩爾多瓦、黑山、北馬其頓和烏克蘭（入世時未自稱發展中成員）不再屬于美國反補貼稅法項下的發展中國家。根據世貿組織《補貼與反補貼措施協定》附件7，發展中國家名單認定來源有兩個：一是聯合國指定為最不發達國家的世貿組織成員；二是依據世界銀行關于人均國民生產總值的數據，并在附件7列出了20個發展中國家的白名單。由此可以看出，美國自1998年起就違背了多邊貿易規則，體現了鮮明的單邊凌駕于多邊的法律特征。時隔22年，美國新版本的認定標準和國家清單新增了許多條件，將更多的發展中國家剔除，使其無法享受應有的特殊與差別待遇，無法通過合理的產業、財政等手段實現提高出口競爭力的國家經濟和社會發展目標。

100萬億元

2019年，我國經濟總量將近100萬億元，人均國內生產總值超過了一萬美元，但我們作為發展中國家的國際地位沒有變。

美國反補貼稅項下發展中國家認定標準的多雙邊影響

現年73歲的羅伯特·萊特希澤2017年5月就任美國貿易代表以來，特朗普政府的貿易政策，從貿易理念變化初現端倪、單邊舉措增多漸趨明朗，到此前雙邊區域和多邊領域的四面出擊，再到此次發布新的發展中成員認定標準和國家名單，表面上看是圍繞世貿組織多邊發展議題進行改造更新，實質上具有“美國優先”口號的必然性，也符合百年未有之大變局下大國興衰變遷的歷史規律。

美國單邊主義和保護主義逐步向多邊領域滲透

2017年美國相繼發起“201條款”“232條款”和“301條款”調查，罕見援用《關貿總協定》第21條“安全例外”，復活被唾棄的單邊做法。2018年美國以通報和透明度提案、阻擾上訴機構成員遴選等手段，引燃世貿組織改革議題；2019年，在五次總理事會上反復糾纏多邊發展議題，等等。單邊主義和保護主義陰云持續籠罩著世貿組織秘書處和其他成員，為美國此次修訂發展中成員的認定標準和國家名單提供了自在的環境。修訂后的認定標準，也可視為2019年7月改革世貿組織中發展中國家地位的美國總統備忘錄發布后采取行動的“靴子”終于落地了。

美國以“小多邊”方式推動世貿組織發展中成員分類

2017年12月，世貿組織第十一屆部長會議以來，盡管歐盟和日本更換過貿易部長，美國、歐盟和日本三方仍發布了7份聯合聲明。7份聯合聲明內容長短不一，但主題貫穿始終，就是千方百計限制非市場導向的政策和做法，制定階段性的國際經貿規則，明確補貼的范圍和原則，對國有企業和產業補貼進行約束。其他世貿組織成員在兩年多的時間中各自解讀美歐日聯合聲明，嗅出多邊發展議題的談判走向，有的成員被迫放棄發展中成員地位，有的成員選擇放棄發展中成員的特殊與差別待遇。美國此次修訂發展中成員的認定標準和國家名單將進一步警醒歐盟、日本等其他發達成員，威懾被剔除名單的發展中成員，同時拉攏最不發達國家成員。發展中成員陣營可能會出現進一步分化趨勢。

美國以“實際行動”明確世貿組織改革的核心內容

2019年12月，世貿組織上訴機構停擺。不少人士認為這是世貿組織改革的當務之急，并投入了大量精力進行研究，企圖尋找可以讓美國滿意的解決方案。美國恰恰以此為突破口，裹挾世貿組織秘書處和成員接受美國版本的世貿組織改革內容。如果說美國在2017年是在宣揚其“公平貿易”“對等貿易”等新多邊貿易理念，2018年是以上訴機構種種不足為由置其癱瘓來為美國單邊做法尋求法外保護傘，2019年是通過多次沖擊多邊發展議題逼迫大型新興經濟體成員就范（但收效甚微），那么2020年其可能將以“非市場導向”“非市場經濟”的名義就產業補貼問題形成多邊談判文本，讓世貿組織改革進入談判深水區和利益交換區間。美國此次修訂發展中成員的認定標準和國家名單，旨在將一些新興經濟體成員剔除，逼迫其放棄發展中成員地位，進而放棄特殊與差別待遇；同時以雙邊的認定標準讓發展中成員放棄多邊的利益幻想，以使其在多邊談判中占據主動，并將矛頭直接指向中國等少數成員。

客觀應對美國反補貼稅項下發展中國家的認定標準

2001年，中國以發展中成員身份加入世貿組織，標志著我國改革開放進入了新的階段。2019年，我國經濟總量將近100萬億元，人均國內生產總值超過了一萬美元，但我們作為發展中國家的國際地位沒有變。以此來觀察此次修訂發展中成員的認定標準和國家名單，對我們有更多的啟發意義。

各方尋求最大公約數的公地

1986年7月，我國申請恢復在關貿總協定中的締約方地位，1995年轉為加入世貿組織談判。1998年6月美國發布發展中成員的認定標準和國家名單在先，1999年11月中美達成中國入世雙邊協議在后。關于非市場經濟國家問題，中美的立場差異較大。在這樣的背景下，中國不可能被列入三類國家的名單中。值得關注的是，從此次美國修訂標準看，盡管中國符合美國認定的不再屬于發展中成員的標準，如占世界貿易份額、G20成員等，但中國加入世貿組織時自稱為發展中成員，并沒有被提及。從中美在世貿組織各個場合的辯論情況看，特別是2月28日美國發布的2020年總統貿易議程看，在可預見的未來，中國仍將被美國視為“非市場經濟國家”類型的世貿組織成員，仍會被美國認定為與世貿組織多邊規則不相容，體現為企業、產業和制度之爭。我們需要劃定一個最大公約數的公地，增加制度的包容性和多樣性，讓美國的自由市場經濟體制、歐日的協調市場經濟體制與我國的社會主義市場經濟體制并存于多邊貿易體制，如同關貿總協定隨著締約方的利益訴求變化而不斷增加新的條款一樣，讓未來的世貿組織多邊規則能實現求同存異、利益大體平衡。

以“小多邊”推動“大多邊”

美國單邊霸凌的貿易政策走向和極限威懾的對外打法，讓歐盟和日本初嘗了苦頭。未來美歐、美日貿易摩擦仍會發酵。而發展中成員和最不發達國家則因貿易促進增長動力的減弱導致其經貿利益被邊緣化。這使其認識到，多邊貿易體制和規則事實上是對弱者的保護，從而增強其維護世貿組織核心價值和原則的主動性。美國此次修訂認定標準，意味著將以單邊行動引入多邊領域，從通報和透明度等外圍關注走向產能過剩、國有企業、產業補貼等核心規則。而當前，歐盟、日本和發展中成員等協調市場經濟體制的國家，更加注重發揮政府作用，自身顯性和隱性的產業補貼均不同程度存在。因此，我們以另外一種形式的“志同道合”談判方式，可能更有助于在實體性規則磋商中爭取主動地位。

關鍵是把自己的事情辦好

2008年國際金融危機、2009年歐洲債務危機是政府和市場兩種手段發揮社會資源配置效率的試驗場。美歐日的危機救助方式，讓通用汽車等工商企業、花旗銀行等金融機構免遭破產，以國家援助方式支持人工智能等新興戰略性產業發展，以政府資助軍工技術領先，軍民免費共用方式，發揮技術外溢效應培育一批國內產業發展，使得谷歌、微軟、臉書等具有國際競爭力的領先企業脫穎而出。知彼還要知己。我們可在制定和實施“十四五”規劃過程中，全面評估產業政策和產業補貼的效果，有所取舍，尋找最佳的談判利益點。中國常駐世貿組織代表張向晨大使2月29日在一個專題研討會上指出，“今后，我們會繼續在具體的談判中采取客觀和務實的態度，但我們絕不會放棄特殊和差別待遇這一發展中國家的制度性權利。此外，我們也不贊成把發展中國家地位與特殊和差別待遇分開來處理，皮之不存，毛將焉附”。因此，把握好多邊發展議題的這一內核精神，參與未來的世貿組織改革，特別是潛在的產業補貼議題談判，就不會迷失方向，才能更好地維護我國的主權、安全和發展等核心利益；同時，也有利于維護廣大發展中成員的多邊共同利益，支持以世貿組織為核心、以規則為基礎的多邊貿易體制。