數字文化產業中政府角色定位：歐美國家經驗與中國對策*

王相華

(浙江省文化和旅游發展研究院，浙江 杭州 310013)

一、問題的提出

數字文化產業是文化產業發展中最具活力的部分，根據我國政府的定位，它是“文化產業發展的重點領域和數字經濟的重要組成部分”[1]，也是國家經濟發展的重要動力、國際競爭力的重要指標，其對國家創新發展的重要作用已經在全球范圍內形成共識。盡管數字文化產業對世界經濟發展的作用日益凸顯，但目前國際學術界對其還沒有進行權威的定義，各國提的比較多的是“數字內容產業”的概念[2]4，也有學者認為數字文化產業就是數字內容產業、數字創意產業或者數字版權產業[3]1。本文認為，數字文化產業是對數字內容產業等概念內涵、外延的深化和豐富，是對以數字技術為代表的高新科技推動文化及相關產業創新發展的回應,屬于文化產業發展的新階段。得益于互聯網、大數據、云計算、人工智能等高新技術的快速發展及旺盛的市場需求，在政府扶持和金融資本推動下，世界數字文化產業呈現出跨越式發展態勢。除對經濟發展的貢獻，數字文化產業還具有意識形態屬性，其外部性使產業的地位和作用更加特殊?；谏鲜鲆蛩?，為搶占數字文化產業發展高地，引領產業發展潮流，推動經濟轉型，世界各國均加碼數字文化產業領域，這不僅加劇了產業的國際競爭，還形成了一個新的發展趨勢，即國家保護不斷增強[4]45，政府影響日益凸顯。梳理各國數字文化產業發展實踐，內容產品創新和產業發展是市場和政府政策共同作用的結果[5]64，精準詮釋和踐行政府在數字文化產業發展中的角色定位至關重要。

政府在數字文化產業中的角色定位盡管屬于新興研究領域，但其研究成果已經比較豐富：基于驅動產業發展的方式，政府應扮演決策者、服務者、監督者、管理者的角色[6]230-231；基于文化產業鏈發展不同階段，政府應扮演引導者、監管者、保障者的角色[7]182-183；基于創意產業的特殊產業屬性，政府應扮演火車頭、規劃師、服務者的角色[8]35-36；基于數字內容價值的創造，政府應扮演規劃者、規則制定者、管理者、平臺建造者、標準制定者、數字內容的收集者和保護者、數字內容的提供者和服務者、示范者、促進者、引導者、合作者的角色[9]9-10。政府作為規模最大的公共事務代理人，經由國家授權擁有對市場的經濟調節權力，成為最常見的市場經濟調節組織[10]38，除此之外，政府還承擔著社會管理、公共服務和市場監管等職能。因此，雖然上述研究各有側重，但其主要是對政府在數字文化產業發展中所承擔的立法、行政、經濟、監督等職能的不同闡釋。在實踐領域，數字文化產業在全球范圍的勃興使歐美國家積極推動其發展以彰顯政府的引導作用。有學者認為，2017年文化界最大的事件莫過于英國文化媒體與體育部更名為數字文化媒體與體育部[11]67，這體現出以數字技術為代表的高新科技與文化之間的廣泛融合性，也凸顯了英國政府在數字文化產業發展中的角色定位。從世界數字文化產業規模分析，美國占市場總額43%，歐洲占34%,日本韓國占15%，中國還不到4%[12]，歐美國家處于發展最前沿，遠遠領先以中國為代表的發展中國家。當前中國正處于推動經濟高質量發展、實現新舊動能轉換的關鍵階段，數字文化產業有必要在其中發揮更為重要的作用。立足我國經濟社會發展實際，以開放心態借鑒歐美發達國家政府在踐行數字文化產業發展中角色定位之經驗，對標分析我國政府實踐中的問題和不足，探討因應發展之道具有積極的理論和實踐意義。

二、歐美國家政府在數字文化產業中的角色定位及基本經驗

歐美國家立足完善的法律體系和成熟的市場機制，履行政府立法、行政、經濟、監督等職能，推動數字文化產業引領世界潮流。它山之石可以攻玉，解析歐美國家政府在數字文化產業中的角色定位可以提供借鑒。

1.法律法規制定者：系統構建與前沿創新相結合

盡管數字文化產業兼具產業和意識形態屬性，外部性很強，但同其它產業一樣，歐美國家主要通過立法推動其發展，政府積極扮演法律法規制定者的角色。作為實行自由市場經濟的國家，美國政府對產業和市場的直接干預非常有限，而是通過構建系統完善的法律體系推動產業發展。數字文化產業發展的核心是內容和創新，圍繞這一核心，美國形成了以《憲法》為基礎，文化產業發展的基本法律、知識產權法、針對文化產業的行業性法律及其他相關法律配合的法律體系[13]。從憲法角度分析，美國《憲法》明確了文化自由權和平等權是公民的合法文化權益?！稇椃ā返谝恍拚敢幎?，國會不得立法剝奪公民的言論、出版自由，“言論自由”的條款保障了創作生產人員的表達和創作自由，成為美國數字文化產業發展的基石。從關系內容生產的相關法律分析，《通信法》《無線電法》《國家藝術和文化發展法案》《國家藝術和人文基金會法案》《公共廣播法案》《博物館和圖書館服務法案》《國家歷史遺產保護法》《聯邦電信法》《藝術和美國復蘇及再投資法案》等為數字文化產業內容生產提供了法律保障。從鼓勵產業創新角度分析，美國建立了嚴格、完備的知識產權保護體系，包括《專利法》《商標法》《版權法》《反不正當競爭法》《反盜版和假冒修正案》《版權法保護延長法》等。為應對高新科技發展帶來的沖擊，美國及時推動技術領域相關立法，《計算機軟件保護法》《半導體芯片保護法》《電子盜版禁止法》《偽造訪問設備和計算機欺騙濫用法》《數字千年版權法》《防止數字化侵權及強化版權賠償法》《域名保護法》等強化和保護了創新意識，保障了新興技術和業態發展。

英國、歐盟國家在數字文化產業發展前沿領域的立法探索頗具代表性。在數字經濟立法領域，2010年英國議會通過《2010數字經濟法》，重點厘清關于網絡著作權侵權的規則、侵犯著作權和表演者權的處罰規則、域名注冊規則、廣播電視管理規則、電磁波使用管理規則、關于電子出版物公共借閱版權稅的規則等。該法補充了英國原有的《通信法》《著作權法》等內容，對關系數字文化產業發展的核心問題進行了界定。盡管這一立法尚存爭議[14]52，但并沒有妨礙英國在數字立法領域的推進，《2017數字經濟法》進一步鞏固了英國在數字經濟領域的優勢地位。在數據保護利用方面，歐盟理事會2018年審議通過《一般數據保護條例》和《非個人數據自由流動條例》，使數據流動成為歐盟第五大自由，即在人、貨物、服務和資本在歐盟自由流動之后，數據也可以在歐盟范圍內自由流動。歐盟認為這有助于消除威脅數字經濟的數據保護主義，為人工智能、云計算和大數據分析鋪平道路，推動數據經濟和數字經濟發展，增強歐盟在全球市場的競爭力[15]。綜上分析，通過履行立法職能扮演法律法規制定者角色，逐步完善法律體系，特別是前沿領域立法創新是歐美國家政府踐行的最為關鍵的角色，也是保障政府與市場邊界、維護產業發展空間的基礎。

2.政策規劃主導者：宏觀引領與基礎建設相結合

探討政府在數字文化產業發展中的角色定位，合理劃分政府與產業的邊界并非否定或者排斥政府推動產業發展的具體舉措。歐美國家政府通過履行行政職能扮演政策規劃主導者的角色引領產業發展，并推動項目機構建設予以落實。在政策規劃制定方面，英國堪稱全球文化政策的先驅。英國政府最早的文化政策始于1997年布萊爾政府時期，政府推動成立“創意產業特別工作小組”并發布《創意產業專題報告》《創意產業路徑文件》《創意經濟宣言》等，成為英國數字文化產業政策的理論來源與基礎。隨著數字經濟浪潮的來臨，特別是受2008年世界金融危機的影響，英國政府開始大力向數字經濟轉型，先后發布《數字英國》(2009年)、《信息經濟戰略》(2013年)、《數字經濟戰略2015—2018》(2015年)、《英國數字戰略》(2017年)、《數字憲章》(2018年)等發展規劃，部署和推進數字經濟發展，打造“世界數字經濟之都”以推動英國成為歐洲數字經濟的領頭羊[16]28-33。美國是數字內容產業起步最早的國家[17]119，商務部以及國家電信和信息管理局是數字文化產業主要推動者，自1998年起先后發布《浮現中的數字經濟》《數字經濟》等年度發展報告，推廣數字經濟概念，引導美國數字經濟發展。2010年美國提出“數字國家”的概念，并在此后幾年圍繞數字國家各個領域推出發展報告。2018年美國商務部發布《數字經濟的定義和衡量》工作文件，重新認識、評估數字經濟的重要作用,推進美國數字經濟創新。綜上分析，歐美國家主要以發展戰略、報告等工具從宏觀層面引領數字文化產業發展并注重及時更新發展戰略規劃。

為保障政策規劃落地，歐美國家推動相關項目和機構建設。美國于20世紀90年代啟動“國家信息基礎設施行動計劃”等項目推進數字技術發展和信息基礎設施建設，為數字文化產業發展提供了堅實基礎。2015年美國商務部發布“數字經濟議程”，進一步聚焦數字經濟和技術創新并成立美國數字經濟咨詢委員會，為數字經濟發展提供咨詢。為推進《英國數字戰略》實施，英國數字文化媒體和體育部成立數字經濟理事會和數字經濟咨詢組，成員包括政府官員、大學教授、科技企業負責人等，為英國數字經濟發展提供決策信息咨詢。在數字文化產業發展領域，英國于2008年成立英國技術戰略委員會，旨在幫助包括數字經濟在內的相關經濟領域進行技術創新，2010年又成立數字經濟技術與創新中心，專門支持數字產業創新發展。綜上分析，歐美國家主要通過共性技術、基礎設施和咨詢機構建設進一步踐行政策規劃主導者的角色。

3.財稅扶持推動者：立法保障與全面扶持相結合

財政稅收政策是政府調控經濟、扶持產業發展的重要經濟手段，歐美國家政府通過扮演財稅扶持推動者角色促進數字文化產業發展。在稅收扶持方面，美國《聯邦稅法》“501(c)條款”以減稅形式鼓勵社會資本對文化藝術事業投資，并對電影、動漫等特殊性文化產業予以稅收優惠，引導社會資本重點投入。美國還有區域性文化產業稅收扶持政策[18]54，各州有權根據自身發展實際制定稅收政策。英國歷來注重以稅收扶持推動數字文化產業發展，其稅收扶持政策幾乎涵蓋了整個文化創意產業領域。從課稅對象分析，稅收扶持政策涵蓋了商品與勞務稅、財產稅、所得稅等，其中所得稅中的公司法人稅是扶持力度最大的一種，如納稅人投資英國游戲軟件業準予三年免稅；創意類小微企業年利潤低于30萬英鎊的減征20%的稅率，低于10萬英鎊的減征10%的稅率等[19]39-40。從稅收扶持操作方式分析，主要是對文化企業經營行為的稅前優惠和經營結果重點支持，具有簡便易行、確定性和操作性強等特點。從激勵社會投資方面分析，英國制定了有關社會贊助、募捐方面的稅收政策，激發了社會資本投資數字文化產業的積極性。從納稅人收入方面分析，英國《稅法》規定從事創意產業的自然人其所獲創意獎項和勞務報酬均允許在個人所得稅稅前扣除。由此可見，歐美國家通過全面覆蓋、兼顧重點的稅收扶持措施推動數字文化產業發展。

歐美國家同樣利用財政資金扶持產業發展，其扶持主要通過各種基金開展。美國主要通過國家藝術基金會、國家人文基金會和博物館學會等非政府機構開展，資金使用辦法由專門法明文規定。英國主要通過國家科技藝術基金會、技術戰略委員會、數字經濟技術與創新中心等非政府性專門辦事機構對數字文化產業進行資金扶持。以英國技術戰略委員會為例，該委員會通過催化基金項目、合作研發項目、創新獎券計劃等扶持數字文化產業發展[20]380，委員會提供的大多數扶持資金要在競爭基礎上贏得，要想爭取更多資金扶持則需要創新項目的成功完成。綜上分析，歐美國家主要采用稅收扶持的方式激勵產業發展，注重以立法形式推動財政、稅收扶持政策落地。

4.市場秩序維護者：法治主導與維護市場統一相結合

扮演市場秩序維護角色是推動數字文化產業健康發展的關鍵環節，也是政府監督職能的踐行。盡管文化市場監管屬于政府行政監管的組成部分，但與一般行政監管不同，其目標應該定位于如何更有效保障公民的文化權利[21]76。歐美國家強調以法治維護市場發展秩序，建設統一數字市場。在維護文化權利方面，歐美國家均以憲法明確公民的基本文化權利，如荷蘭憲法第7條確立了公民的出版自由、思想自由、表達自由以及廣播電視節目不受事先審查的原則，構成了荷蘭文化市場監管的前提和基礎，并且在實踐中得到了很好的落實[22]93。在市場管理方面，堅持法治主導治理體系建設。美國歷來強調以法律治理市場，只有在涉及到公共利益時，政府才有可能采取一些必要措施。盡管美國政府對文化市場的直接監管很少，但監管方式卻很規范，已經走上“法治化”軌道[23]90，從聯邦層面分析，美國立法、行政、司法三個部門相互協調、相互制約，形成了對文化市場的監管框架。在美國文化市場秩序管理體系中，行業協會等組織發揮了主導作用，構建了社會主導的共同治理模式。在文化法治背景下，德國形成了文化市場監管的四種模式：自我規制、受規制的自我規制、共同規制和政府規制[24]138-142，形成了自我規制為主、其它規制方式為輔的多元治理模式。

在統一市場建設方面，作為原生型市場經濟國家，歐美國家歷來注重維護統一市場，特別是歐盟統一數字市場建設更具啟發性。歐盟數字化單一市場戰略由歐盟委員會于2015年發布[25]，旨在打造統一的數字市場，為歐洲數字經濟特別是數字文化產業發展提供支撐。該戰略有三大核心內容：一是推動制定更現代化、更歐洲化的版權法，消除歐盟各成員國間版權法體系分歧，提高人們對在線文化產品的可獲得性，培育文化多樣性并創造新的市場機遇。二是制訂《電信條例》修改方案、《視聽媒體指令》修改方案、《一般數據保護條例》等，為數字網絡和創新服務營造合適的環境和公平競爭的場所。三是提出“歐洲數據自由流動倡議”，支持建立具有包容性的數字社會。歐盟數字化單一市場建設加速了文化資源、信息資源、數據資源在歐盟的自由流通，為歐盟數字文化產業發展帶來更大機遇。

綜上分析，歐美國家遵循數字文化產業發展規律，科學踐行法律法規制定者、政策規劃主導者、財稅扶持推動者、市場秩序維護者角色，以推動和完善法治建設為核心，注重以宏觀規劃引領產業發展，聚焦共性技術研發、基礎設施建設，通過立法確保財稅扶持產業發展，發揮稅收政策對產業的激勵作用，以法治主導文化市場治理體系建設，減少對市場直接干預，維護統一市場發展。歐美國家政府角色定位的實踐形塑了歐美數字文化產業在世界上的龍頭地位，其發展經驗特別是法治建設主導與宏觀規劃引領對我國具有積極啟發意義。

三、中國政府在數字文化產業角色定位中存在的主要問題

得益于政府強勢推動以及龐大的消費市場，我國數字文化產業發展迅速，政府角色定位更加清晰，但對標歐美國家還存在亟待解決的問題。

1.立法建設嚴重滯后，法律法規體系尚不健全

從法律法規制定者角色分析，我國在文化立法領域與歐美國家存在巨大差距，特別是數字文化產業立法遠遠滯后于產業發展。首先，關系數字經濟的立法依舊空白，沒有類似英國《數字經濟法》整體規范數字經濟發展的法律文本。其次，關系數字文化產業發展行業立法進展緩慢，目前僅有《文物保護法》《非遺保護法》《公共圖書館法》《電影產業促進法》及《電信條例》《廣播電視管理條例》《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業管理條例》《營業性演出管理條例》《娛樂場所管理條例》《互聯網上網服務營業場所管理條例》等一批行政法規?，F有的文化產業相關法律法規不僅非常缺乏，而且較為零散、效力等級不高，產業立法的盲區較多[26]56，難以形成對數字文化產業發展的法律支撐，特別是部分法律之間存在明顯沖突，制約了數字文化產業發展。如由于部門利益作祟，《電信條例》和《廣播電視管理條例》均有設置電信和廣電行業雙向準入的法律壁壘，不僅嚴重阻礙了三網融合發展，而且對數字文化產業融合發展產生制度性障礙。盡管國務院明文規定電信和廣電雙向準入的范圍，但兩個部門之間的博弈依舊存在，只是從政策層面發展到了執行層面，反觀美國《1996年電訊法》、英國2003年《通信法》均已打通這一障礙[27]17。再次，在知識產權保護方面，我國相關法律建設較為完善，包括《商標法》《專利法》《著作權法》《反不正當競爭法》等漸成體系，為應對高新科技發展制定了《電子簽名法》《計算機軟件保護條例》《信息網絡傳播保護條例》等。盡管如此，在保護高新科技知識產權立法方面，依舊存在立法層級低、上位法欠缺等突出問題[28]4-5，相關法律法規修訂滯后的問題也比較明顯。最后，在數據產權、個人信息保護方面，相關立法滯后、零散，僅散見于《互聯網信息服務管理辦法》《電信和互聯網用戶個人信息保護規定》等文本中，尚無法有效保護個人權利。在法律法規制定者角色的實踐方面，我國文化立法相對緩慢，相關立法遠遠滯后于產業發展，不僅難以促進產業創新發展，更不利于合理劃分政府、市場的邊界，為部分政府管理延伸至微觀運行領域留下空間。推動數字文化產業立法建設是當務之急，也是實現數字文化產業蓬勃發展的根本所在。

2.政策規劃偏于微觀，項目建設過于松散

之所以說中國政府積極推動數字文化產業發展，主要體現在政策規劃主導者角色的實踐上。在政策規劃制定方面，從宏觀數字經濟層面分析，2015年中國政府發布《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》，鼓勵以互聯網為代表的數字經濟融合發展。2016年二十國集團通過中國倡議的《G20數字經濟發展與合作倡議》，完善了中國數字經濟發展理念。盡管如此，中國并未制定以數字經濟為主題的發展規劃，這是需要填補的空白。從數字文化產業發展政策規劃層面分析，近年來中國政府推出《關于推動我國動漫產業發展的若干意見》《關于推進文化創意和設計服務與相關產業融合發展的若干意見》《關于推動文化文物單位文化創意產品開發的若干意見》《關于推動數字文化產業創新發展的指導意見》等系列政策，并在《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》中把數字文化產業列為5大新興戰略支柱產業之一。上述政策規劃引領了數字文化產業發展方向，推動了數字文化產業與相關產業融合發展。盡管已有相當政策規劃，但囿于我國數字文化產業多頭管理的體制，當前政策規劃多從政府部門管理視角、行業發展角度出發，更側重于微觀管理層面，缺乏宏觀引領產業發展的高度，尚需從數字文化產業創新發展、融合發展等角度提升政策規劃宏觀引領的能力并注重及時予以更新。

在項目和機構建設領域，從中央到地方各級政府都非常注重以項目建設帶動產業發展。在數字經濟建設領域，國務院推進“寬帶中國”建設，實施《推進互聯網協議第六版(IPv6)規模部署行動計劃》，推動網絡信息基礎設施建設，構建下一代互聯網自主技術體系和產業生態，為數字文化產業發展提供更為完善的基礎設施。在數字文化產業領域，相關部委推出文化創新工程、網絡文學出版精品工程等項目，推進產業創新發展。各級地方政府同樣積極推動項目建設，如上海實施網絡文化提升計劃、杭州推動信息服務國際競爭先導區建設等。從數字文化產業發展規律分析，產業能否蓬勃發展關鍵在于信息基礎設施建設是否普及、共性技術研發是否有重大突破[29]86-87，歐美國家的發展驗證了這一思路。盡管我國已經在積極推動相關基礎設施、項目建設，但鑒于當前財稅體系和產業管理體制的影響，各級政府和相關部門多從部門、地方利益考慮項目建設，往往會忽略對基礎設施和共性技術進行突破，造成當前我國具體建設項目比較松散、重點領域不突出的問題。在推動數字文化產業發展機構設置方面，我國并未設立推動數字經濟、數字文化產業發展的全國性咨詢委員會、理事會性質的機構。在地方層面，多以相關機構統領數字文化產業發展，如隸屬各級黨委宣傳部門的文化體制改革領導小組等，僅有上海在2008年成立上海市數字文化內容產業促進中心。由此可見，當前國內相關機構設置更注重對產業的管理功能而非咨詢服務功能，缺乏社會力量的參與。

3.稅收扶持力度不足，財政扶持中政府介入過多

在踐行財稅扶持推動者角色方面，我國政府整體推動力度偏弱，特別是稅收扶持政策力度不足，盡管財政扶持力度較大，但政府在具體運作過程中直接介入過多，與有限政府建設發展方向相左。在稅收領域，從文化企業稅負種類分析，現行稅法對數字文化企業的征稅至少涉及六個稅種，其中增值稅、企業所得稅和個人所得稅是征稅最多、稅負最重的稅種[30]173。從稅收扶持政策類型分析，當前稅收扶持政策主要以文件通知等規范性文件的形式實施，具有易變性與不穩定性，影響社會投資積極性。從稅收政策扶持重點分析，主要集中在國有文化企業改革、重點行業及文化走出去等方面，以至于當前的稅收優惠政策對數字文化產業激勵效應不足、減負不明顯、針對性不強[31]94-95。綜上分析，我國文化企業不僅稅負高，而且稅收扶持政策覆蓋面窄且力度不大，與歐美國家以法律形式推行的全面稅收扶持政策形成巨大差異。

在財政扶持領域，從中央到地方各級政府都設有文化產業專項扶持資金并對數字文化產業予以重點傾斜，這對產業發展起到了一定的促進作用。但在資金使用上卻存在比較突出的問題，如扶持重點不突出、項目遴選方式不科學、資金支持方式不豐富[32]32以及過于偏重傳統行業、大型文化企業、競爭性文化企業等[33]39-40，之所以出現這些問題與政府直接主持專項資金分配有關，這與歐美國家形成鮮明對比。歐美國家在財政扶持操作上堅持“一臂之距”的原則，即扶持資金主要由非政府性機構如產業發展基金會、委員會進行分配，而非政府直接操作。當前我國政府在利用經濟手段扶持數字產業發展過程中，更傾向于利用財政扶持的方式而非稅收扶持方式以彰顯政府的主導作用，這一思路尚需根據產業發展變化進行調整。

4.市場管理偏重行政手段，現代治理體系建設緩慢

在市場秩序維護者方面，我國政府扮演了積極維護者的角色。從保障公民基本文化權利角度分析，2004年憲法修正案將“國家尊重和保障人權”載入憲法，這意味著國家對包括公民文化權利在內的基本人權負有尊重和保障的雙重義務，我國已經從憲法的高度保障了公民的基本文化權利。但從發展實際分析，現行的法律、法規和政策對公民的文化權利保護不夠，公眾參與不足[34]79。在相關法律法規以及政策制定中，特別是關系到互聯網建設領域，過于強調對秩序的管制和維護，強調管制對人的義務，忽略了人的權利以及對互聯網文化的保護和促進。究其原因，主要是當前我國政府側重以行政手段維護文化市場秩序，法治理念引領的現代治理體系建設緩慢：一方面，文化市場領域法律不僅分散、層次低，而且還存在很多空白，成為制約文化市場管理法治化的主要原因。另一方面，受計劃經濟時代形成的全能政府觀念的影響，當前在文化市場領域更注重政府直接干預，與開放、兼容的網絡文化、數字經濟精神有較大沖突。由此導致在維護文化市場秩序中主要通過行政手段進行監管，政府在其中發揮主要作用，企業自治、行業共治、協會協治的作用遠未發揮，沒有形成共同治理的格局，這也影響到統一文化市場建設的進程。依托黨的十八屆三中全會提出的建立健全現代文化市場體系發展戰略，借助高新科技的力量，通過簡政放權、取消或者下放行政審批權，深化文化市場執法監管改革等舉措，我國政府積極推動統一市場建設并取得較好成效。但不可否認，當前統一的文化市場還未形成，這主要是由于我國生產力發展水平、政府權力邊界的擴張以及政府管理方法的選擇等多重因素造成[35]41-43，需要通過推動現代治理體系建設助力統一市場建設。

四、完善中國政府角色定位的對策措施

從2000年黨的十五屆五中全會正式提出文化產業這一概念到當前數字文化產業快速發展可以看出，我國政府對產業發展規律、政府角色定位認識和把握更加深入，但與歐美國家相比較，在文化立法、宏觀調控、財稅扶持、市場管理等領域還存在亟待解決的問題，對此我們要有清醒認識，還需要認真向歐美國家取經學習。完善政府角色定位，首先必須立足我國發展實際。從當前宏觀發展環境分析，我國正處于從工業經濟向數字經濟轉型的拐點上，大數據、互聯網、人工智能等高新科技對我國經濟社會的影響逐步增大，特別是互聯網技術應用的擴張已經從互聯網向移動互聯網轉化、商業互聯網向服務互聯網轉化、產品互聯網向工業互聯網轉化、城市互聯網向農村互聯網轉化，并由此導致互聯網、通訊和信息等三大技術融合的物聯網[36]181-182。習近平總書記在上?？疾鞎r強調“讓科技創新在實施創新驅動發展戰略、加快新舊動能轉換中發揮重大作用”，這無疑對高新科技創新引領的數字文化產業提出新的期待與激勵。高新科技必將進一步改寫數字文化產業版圖，推動文化產業與傳統產業深度融合，催生更多新興業態，更好服務于新經濟發展。高新科技的發展對政府傳統的管理模式、理念提出了挑戰，也將推動政府管理流程再造，重塑政府的治理結構和治理邏輯，這對完善政府在數字文化產業發展中的角色定位是難得的機遇。千里之行始于足下，完善我國政府角色定位尚需立足實際，在積極借鑒國外發展經驗的基礎上推進改革創新。

1.推進數字文化產業立法建設，構建包容創新發展的法律框架

數字文化產業最大的特點是創新發展、融合發展，以數字技術為代表的高新科技持續改變原有業態、催生新興業態，這不僅改變了產業發展模式，也使政府管理模式的變革落后于產業發展。推動數字文化產業發展既要鼓勵和包容創新，同時又要把創新帶來的風險納入到政府可控范圍，為此需要借鑒歐美國家政府踐行法律法規制定者角色的經驗，以審慎監管促進創新，以前沿立法引領創新，以完善立法保障創新[37]32-34。數字文化產業法律體系的創新和完善可以為數字文化產業創新發展提供法律保障，為全面激發創新、創意活力構建有效的法律框架，保障政府與市場之間的界線。法律體系的創新和完善還可以為政府管理模式變革提供法律依據，減緩政府面對新興業態管理的壓力和焦慮，確保有限政府發展理念，保障數字文化產業發展的寬松環境。針對當前在踐行法律法規制定者角色過程中存在的突出問題，我國政府還需要大力支持前沿立法創新，扎實推進數字文化產業法律體系建設，從源頭夯實產業發展根基。

2.提升政策規劃宏觀引領能力，推進共性技術與基礎設施建設

在高新科技推動下，結合旺盛市場需求，數字文化產業持續快速推動產業更新與產品升級并引領產業集聚與匯流，數字文化產業創新發展的速度遠超傳統產業，這就需要提升政府對產業的宏觀引領能力。針對當前我國政府在踐行政策規劃主導者角色過程中存在的突出問題，最根本的是重視、加強對數字文化產業、數字經濟發展的調研，及時發布相關發展報告和戰略規劃，明晰發展趨勢和重點，引領產業發展。其次，尊重數字文化產業發展規律、市場發展規律，跳出部門、行業發展視角，從產業融合發展高度制定數字經濟、數字文化產業政策規劃，提升宏觀引領能力。最后，借助機構改革發展契機，調整引領產業發展的思路，使項目規劃更加聚焦基礎設施建設和共性技術研發。通過基礎設施建設的完善和共性技術研發的突破，為企業發展提供更好條件，減輕企業負擔，激勵企業更加聚焦創新發展，實現政府宏觀引領發展的目標。

3.創新財稅扶持模式，突出稅收扶持地位作用

積極踐行財稅扶持推動者角色，發揮財稅政策杠桿作用，改革政府投入方式是解決數字文化產業發展投資瓶頸的有效手段。在微觀實施層面，針對關系數字文化產業發展稅收扶持政策力度不足、范圍偏窄，主要集中于國有文化企業及重點行業的突出問題，制定普惠性稅收扶持政策，通過稅收減免吸引社會投資，提高數字文化產業發展吸引力。針對當前財政扶持中因政府直接介入資金分配而產生較多負面作用、降低資金使用效益等問題，適時創新政府投入方式，更多通過非政府性機構實施財政資金具體分配和管理。從宏觀層面分析，當前實施的政府扶持數字文化產業發展的財稅政策主要是通過規范性文件實施，沒有上升到立法的高度，迫切需要推動立法提升財稅扶持政策的有效性和權威性。在財政和稅收扶持手段運用上，當前我國政府偏重于運用財政扶持的手段，屬于目標導向型調控方式，盡管易于體現政府調控思路，但往往會產生效益不高的問題。相比較，稅收扶持則是結果導向型方式，更加符合市場經濟發展規律，更有利于檢驗產業發展成效。從長遠發展看，建議逐步更多采用稅收扶持方式支持數字文化產業發展。

4.推動現代治理體系建設，持續打造現代文化市場體系

數字文化產業發展的動力和源泉來自于創新和創意，激發創新和創意必須尊重和保障公民基本文化權利，激發公民創新力和創造力，維護寬松有序的市場環境。針對當前我國政府在踐行市場秩序維護者角色過程中存在的突出問題，全面貫徹法治精神，推動立法建設、執法規范化建設破解當前文化市場管理中過多依賴行政手段等問題，厘清政府與市場之間的界限，切實保障公民文化權利和產業發展空間。數字文化產業與高新科技發展息息相關，這一產業發展特色決定了企業、行業協會相比政府主管部門更加熟悉和掌握產業發展現狀和規律，適合參與產業發展的管理。為此，需要充分發揮企業、行業協會的積極性和主動性，在政府主導下集聚社會力量，構建具有中國特色的現代治理體系，提升政府治理能力，為數字產業提供最優發展環境?，F代治理體系建設也為現代文化市場體系建設提供強有力的制度和體系支撐，推動文化市場管理體制改革，激發產業發展活力。借力現代治理體系建設契機，我國政府需要大力推進統一市場發展，提升數字文化產業發展的質量和規模，持續深化現代文化市場體系建設。