“新時代城鄉融合發展”的內涵解讀與實踐要求

歐萬彬

[關鍵詞]新時代 城鄉融合發展 城鄉關系 鄉村振興

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，同時強調要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。新時代城鄉融合發展的命題由此產生。黨的十九屆四中全會又進一步強調，“實施鄉村振興戰略，完善農業農村優先發展和保障國家糧食安全的制度政策，健全城鄉融合發展體制機制”。

這些既是對未來中國鄉村發展的重大決策部署，也是推動中國未來城鄉關系改變的重要制度安排。而重塑新時代城鄉關系、推動新時代鄉村振興發展的關鍵之舉就在于走好中國特色城鄉融合發展之路。

一、現實依據：何以提出新時代城鄉融合發展

在馬克思恩格斯看來，人類社會城鄉關系就其發展邏輯來講是有規律可循的，從最初的鄉育城市到此后的城鄉分離乃至城鄉對立，最終將會進入城鄉融合的發展趨勢，但是這個過程并非自然形成的。所謂非自然形成，即指城鄉發展不能憑空進入城鄉融合的階段，而必須依托社會生產力的發展以及社會生產關系的調整。而二者通常綜合反映在一個地方經濟社會發展的現實中?？偟膩碚f，新時代城鄉融合發展命題是在中國特色社會主義進入新時代、中國經濟發展進入新常態、我國社會主要矛盾發生新變化、中國特色新型城鎮化實踐面臨新要求這四個現實維度中提出來的。

（一）新時代城鄉融合發展是在中國特色社會主義進入新時代的歷史背景中提出的

黨的十九大報告指出：“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位?！边@一重大政治論斷一方面，表明這個新時代是中國特色社會主義新時代，在這個新時代仍然要堅持和發展中國特色社會主義：另一方面也意味著這個新時代具有過去那個發展階段所不具備的新特征，未來的發展要立足于這個新時代的新特征新使命新任務，因此這是我國發展新的歷史方位。中國特色社會主義之所以能夠進入新時代，是因為中國特色社會主義在長期努力中取得了歷史性成就，黨和國家事業發生了歷史性變革，這是這個新時代繼續往前發展的重要物質基礎。放眼未來，這個新時代既是決勝全面建成小康社會、進而全面建設社會主義現代化強國的時代，同時也是不斷創造美好生活、逐步實現全體人民共同富裕的時代。在這里，全面小康、共同富裕都直接關系到城鄉人民的生活水平。面對我國發展長期以來形成的城鄉二元結構體制，倘若城鄉關系得不到進一步的改善，城鄉面貌就難以改變，人民生活水平也就難以提高。

（二）新時代城鄉融合發展是在中國經濟發展進入新常態的實踐邏輯中提出的

2013年，以習近平同志為核心的黨中央做出深刻判斷，“我國經濟發展正處于增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期‘三期疊加階段”。2014年又進一步做出了我國經濟發展進入新常態的重大論斷。在具體實踐中，經濟新常態表現出以下主要特點：一是增長速度由高速增長轉為中高速增長：二是經濟結構由中低端產業為主轉為中高端產業為主：三是驅動方式由要素驅動、投資驅動轉向創新驅動;四是發展方式由高投入高能耗的粗放型轉向高質量高效率的集約型：五是城鄉差距隨著經濟社會的不斷發展而逐漸縮?。毫前l展成果逐漸惠及更多更廣大民眾。所有這些都為長期以來發展相對落后的農村帶來了新的發展機遇，同時也為新時代城鄉融合發展創造了有利條件。在經濟新常態背景下，包括城市與鄉村在內的整體經濟發展必然要從傳統的增長點轉向尋找新的增長點，同時也要從高速增長階段轉而進入高質量發展階段。

（三）新時代城鄉融合發展是在我國社會主要矛盾發生變化的深刻判斷中提出的

黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾?！痹趹鸹鸺婏w的革命戰爭年代，人們追求的是實現民族獨立、人民解放;在物質困難的和平年代，人們追求的是解決溫飽問題;在滿足溫飽的和平年代，人們追求的是更多的精神文化需要。人的需要總是在現實境遇中應運而生，同時又與個人發展密切相關。中國特色社會主義發展到今天，人民生活水平總體上已經得到提高，但是發展不平衡不充分的問題卻成為經濟社會發展的新問題，它集中表現為城鄉之間、區域之間、群體之間、領域之間等多方面的不平衡不充分發展問題。與此同時，人民日益增長的美好生活需要具體表現為對更加優質的教育的需要、對更加優美的環境的需要、對更加安全的社會的需要、對更加完善的保障的需要、對更加先進的醫療的需要、對更加公正的秩序的需要等，而不同地區、不同人群之間也都更加注重追求公平正義。從這個意義上講，新時代城鄉融合發展正是解決城鄉之間不平衡不充分發展問題、滿足城鄉人民美好生活需要的內在要求。

（四）新時代城鄉融合發展是在中國特色新型城鎮化的總體框架中提出的

黨的十八大開啟的中國特色新型城鎮化道路是新時代調整城鄉關系、破解城鄉二元結構難題的重要發展戰略。2014年3月，中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》。在這個關系中國未來城鄉發展走向的重要文件中，推動城鄉發展一體化是作為國家新型城鎮化規劃的一項重要內容呈現的。而推動城鄉發展一體化就要求“把工業和農業、城市和鄉村作為一個整體統籌規劃，促進城鄉在規劃布局、要素配置、產業發展、公共服務、生態保護等方面相互融合和共同發展。著力點是通過建立城鄉融合的體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系”。2019年3月，國家發展改革委印發了《2019年新型城鎮化建設重點任務》。其中，加快推進城鄉融合發展被列入2019年新型城鎮化建設重點任務之一。由此可見，新時代城鄉融合發展既是推動城鄉發展一體化的必然要求，也是中國特色新型城鎮化的重要內容。

二、內涵解讀：何以理解新時代城鄉融合發展

黨的十九大以來，新時代城鄉融合發展成為新型城鎮化、鄉村振興、城鄉治理等重要領域研究的熱點問題。從現實來看，科學理解和把握新時代城鄉融合發展的基本內涵，是推進中國特色新型城鎮化、實施鄉村振興戰略、實現城鄉良治的前提問題。而要做到這一點，就需要一個整體性視角，即新時代城鄉融合發展既是一種理念，也是一種方法，還是一個過程，而最終則將會表現為一個結果。它不是其中某一方面的簡單概念，而是一個關于理念、方法、過程和結果“四維一體”的整體性概念。

（一）理念維度：致力于回答“以何種理念推動城鎮化轉型”

理念是行動的向導，思想是行動的指南。理念的創新將推動著實踐的創新。過去的城鎮化通常體現為城市中心主義的思想，它把城市發展視為城鎮化發展的關鍵，因此，過去的城鎮化在其政策導向上較為明顯地表現為城市偏向?；仡櫄v史，不難發現“自新中國成立以來，國家通過制度設計與政策實施有意識地調節城鄉關系，并在整體上表現出以城市為本位的國家戰略”。在城市本位的國家戰略作用下，大量資源向城市集中，同時城市在城鎮化過程中又大規模地擴張，傳統鄉土社會不可避免地成為弱勢，而鄉土中國向城市中國轉型也就成為城鎮化發展的必然邏輯。實踐表明，過去以城市中心主義為理念的城鎮化確實拉開了中國城市發展的大格局，推動了中國社會發展的大轉型，創造了中國經濟發展的大奇跡，但是城市是否能持續發展，鄉村社會該如何加快發展，城鄉差距又如何才能破解，這一系列的問題倒逼著人們對過去的城鎮化進行反思。作為理念的新時代城鄉融合發展，實質上是對城市中心主義思想的糾正，同時也是對城市和鄉村在整個經濟社會發展中的重新定位。具體而言，新時代城鄉融合發展的理念就是把城市和鄉村共同作為發展主體，并實現城鄉之間共生發展、協調發展、互惠發展。因此，新時代城鄉融合發展要通過城市和鄉村的“強強聯合”實現城鄉均衡發展。

（二）方法維度：致力于回答“新時代的城鄉應如何發展”

新時代城鄉融合發展命題的提出，為進一步調整新時代城鄉關系提供了一種新的方法論。眾所周知，方法是用來解決問題的。作為方法的城鄉融合發展，它所直面的問題就是過去城鎮化長期以來所形成的城鄉二元結構體制。事實證明，城鄉二元結構體制作為過去城鎮化長期發展的結果，它所表現出來的是一種對立的城鄉關系，使得城市與鄉村成為相互隔離的兩個基本孤立的主體，二者之間缺乏必要的互利互惠的聯動，由此導致城市和鄉村之間的對立關系突出表現為“一條腿長，一條腿短”的失衡現象，而且過去的城鎮化所帶來的城鄉失衡現象是多方面的?！敖洕l展的城鄉失衡是當下中國城鄉關系的具體表征，除此之外，城市和鄉村在社會建設的諸多方面都存在一定程度的差距，比如：文化教育水平、民生福利水平、醫療保障水平等等”。這已經成為直接影響和制約新時代城鄉健康持續發展的重要因素，因此，要解決城鄉之間不平衡不充分發展的問題，就必須打破城鄉二元結構體制，重新調整城鄉關系，從而改變城鄉發展失衡現象。那么，如何打破？如何調整？如何改變？這就關系到方法的問題。新時代城鄉融合發展把“融合”作為推動城鄉健康持續發展的手段，它與長期以來以政府為主要力量通過制度性的安排與框定全面推動城鎮化的方法不同，“融合”還表現為城市和鄉村的自發行為，它更加突出強調市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用。

（三）過程維度：致力于回答“新時代城鄉融合應該體現在哪些方面”

新時代城鄉融合發展應體現在哪些方面的問題正是推動新時代城鄉融合發展的關鍵問題，因為它直接關系到城鄉之間怎樣融合、融合什么以及融合到什么程度這一系列直接決定著城鄉融合質量和成效的重要問題?？偟膩碚f，新時代城鄉融合發展的過程就是推動城鄉共同發展、城鄉人民共享發展成果的過程，它是一個長期的、動態的、漸進的過程。黨的十六大報告提出“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”：黨的十七大報告提出“要加強農業基礎地位，走中國特色農業現代化道路，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”：黨的十八大報告提出“加快完善城鄉發展一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”;黨的十九大報告提出新時代城鄉融合發展的命題?？梢哉f，從“統籌城鄉發展”到“城鄉發展一體化”再到“城鄉融合發展”，這些重要提法和舉措是一脈相承的。統籌體現在哪些方面？一體化體現在哪些方面？融合體現在哪些方面？這一系列問題都指向一個共同的問題，即內容。從未來發展來看，新時代城鄉融合發展的過程就是要通過以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的方式推動城鄉之間在要素、產業、空間、市場、生態等重點領域的融合問題，但必須強調的是，城鄉融合不是一朝一夕之事，不可能一蹴而就。

（四）結果維度：致力于回答“新時代實現怎樣的城鄉發展格局”

黨的十九大報告提出“決勝全面建成小康社會，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程”。全面建成小康社會是不分地域的，所要建成的全面小康則是城鄉區域共同發展的小康。而全面建設社會主義現代化國家的最終目標是建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，從地域來講，這個社會主義現代化強國同樣也是不分城市和鄉村的，它是包括城市的現代化和農業農村現代化在內的整體性的現代化強國。城市和鄉村從形態上來看是存在差別的，新時代城鄉融合發展既不是搞城鄉一樣化，也不是搞農村城市化或城市農村化，而是在振興鄉村的基礎上，充分發揮城市和鄉村的各自優勢，使其相互之間達成優勢互補、互利互惠、共生共贏，逐步實現“城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化，以及城鄉產業發展融合化”。的結果。新時代城鄉融合發展的結果，實質上是體現了鄉村居民和城市居民享有平等的發展權利、公平的社會保障和均等的社會福利的新特點，體現了鄉村和城市雖有形態差異，但實為均衡發展、一體化發展的新格局。

三、實踐要求：何以落實新時代城鄉融合發展

2019年，《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》明確提出，要“以協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略為抓手，以縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距為目標，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，堅決破除體制機制弊端，促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置”。事實上，這個過程具體就表現為實施鄉村振興戰略、破解城鄉二元結構體制問題、促進城鄉融合發展、實現城鄉關系調整的過程。從這個意義上講，在新時代城鄉融合發展的實踐過程中必須體現“四維要求”，即鄉村振興的發展邏輯、以人民為中心的發展思想、城鄉相融共生的發展格局和區域協調發展的發展思路。

（一）新時代城鄉融合發展應體現鄉村振興的發展邏輯

在過去的城鎮化過程中，農村的凋零與城市的繁榮形成鮮明對比，已成為一個較為普遍的現象。從未來發展來看，中國的鄉村不能也不應該成為我國建設社會主義現代化強國新征程中的“絆腳石”。鄉村的價值需要重新予以審視，鄉村發展的潛力同樣需要重新予以挖掘。眾所周知，傳統概念中的鄉村通常就是指農業生產的地方、農民居住生活的地方。如果從社會學的視角來理解，“傳統的中國鄉村是由一個個自然村落組成的，以宗族、血緣以及地緣關系為紐帶，具有高度同質性的熟人社會，其社會交往結構相對獨立，社區治理也自成體系”。這樣的一個社會是相對比較封閉的，與外界的交往也是相對比較少的，因此，傳統概念中的鄉村價值主要表現為農業價值和居住價值的雙重屬性，但事實上，農業價值和居住價值并不是完全平衡的關系。農業價值表現出來的是經濟價值，這是鄉村的基礎價值;居住價值表現出來的則是社會價值，這是鄉村的基本價值。就像城市作為市民的居住空間一樣，鄉村是農民的居住空間，居住價值是城市和鄉村共同的基本價值。因此，在鄉村雙重價值屬性中，人們通常會更加關注農業價值。

當然，農業生產作為鄉村最主要的經濟功能，毫無疑問是重要的。除了農業生產的經濟價值以外，鄉村還具有生態價值、文化價值以及更多其他社會價值。因此，如果從鄉村價值和功能的角度加以審視，新時代的中國鄉村需要經歷由單一價值向多元價值轉變、由簡單功能向多樣功能轉型的變革。而牽引這場變革的正是鄉村振興戰略。從實踐角度來看，鄉村振興是新時代城鄉融合發展的客觀要求和必要手段;反過來，新時代城鄉融合發展又同時要符合鄉村振興的目標和要求。如果鄉村始終堅守著傳統農業生產的單一價值，那么隨著城市發展越來越快，城鄉差距持續拉大，鄉村的衰落就是必然的，農業農村現代化也就不可能實現，城鄉之間各要素的自由流動自然也會受到阻礙，城鄉融合發展就難以實現。因此，新時代城鄉融合發展必須建立在鄉村振興的基礎上，或是建立在鄉村振興的過程中。與此同時，“城鄉融合發展是助推鄉村振興、縮小城鄉發展差距、實現農村高質量發展的重要安排”。從這個意義上講，新時代城鄉融合發展的目的就是要實現鄉村振興。綜上可見，新時代城鄉融合發展與鄉村振興不是彼此孤立存在的，而是互為因果、互相促進的關系。

（二）新時代城鄉融合發展應體現堅持以人民為中心的發展思想

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終秉持無產階級政黨的人民屬性，在治國理政的實踐過程中又把堅持人民立場具體化為堅持以人民為中心的發展思想。作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，堅持以人民為中心的發展思想在實踐中豐富發展了中國共產黨治國理政的人民邏輯，充分體現了馬克思主義政黨的政治立場和鮮明品格，具體表現在以下六個方面：一是在政治立場的問題上強調堅持人民主體地位：二是在根本動力的問題上強調人民是歷史的創造者：三是在社會矛盾的問題上強調關注人民日益增長的美好生活需要：四是在奮斗目標的問題上強調增進人民福祉、促進人的全面發展：五是在工作導向的問題上強調維護人民根本利益：六是在檢驗工作的標準上強調人民高興不高興、滿意不滿意、答應不答應。這也是理解中國共產黨治國理政的人民邏輯的六個重要維度。

在過去的城鎮化過程中，經濟社會發展的焦點在城鎮化的經濟效應，尤其是城市的發展，而農業農村農民的發展始終是經濟社會發展的“短板”。人民對美好生活的向往，就是中國共產黨的奮斗目標。隨著經濟社會不斷發展，農民對美好生活的向往也會日益增長，而這種向往同樣也是中國共產黨奮斗目標的題中應有之義。因此，新時代城鄉融合發展需要轉向更加注重農業農村農民的發展問題。對照以人民為中心的發展思想的六個方面具體工作，那就是在堅持人民主體地位方面，尤其要重視體現農民在鄉村振興中的建設主體、治理主體、受益主體地位;在強調人民是歷史的創造者方面，尤其要重視激發廣大農民積極性、主動性、創造性，激活鄉村振興內生動力;在解決人民日益增長的美好生活需要方面，尤其要聚焦解決城鄉發展不平衡不充分的問題，重視滿足城鄉居民對美好生活共同而有區別的需要;在增進人民福祉、促進人的全面發展方面，尤其要堅持把增進農民福祉作為農村一切工作的出發點和落腳點，通過鄉村振興、城鄉融合發展實現人的全面發展;在維護人民根本利益方面，尤其要尊重廣大農民意愿，不能讓資本下鄉侵吞農民利益;在回答“人民高興不高興、滿意不滿意、答應不答應”的問題上，尤其要重視用實際行動切實增強農民的獲得感、幸福感、安全感。

（三）新時代城鄉融合發展應體現城鄉相融共生的發展格局

過去的城鎮化通常表現為由鄉村向城市集聚發展要素的過程，鄉村是城市發展所需生產要素的重要來源，但這個過程讓城市發展起來了，農村卻衰落下去了。導致過去的城鎮化這一“病癥”的關鍵問題在于城市和鄉村長期處于不平等的發展狀態中。這種不平等因素實際上長期隱含在農產品統購統銷制度、城鄉二元戶籍制度以及城鄉差別的社會福利制度等一系列人為制定的政策和制度中。新時代城鄉融合發展的實質是“追求城市與鄉村的共同發展”。城市與鄉村在整個經濟社會發展的過程中表現為雙輪驅動、相融共生的關系。其中，“融合”是雙向作用的過程，“共生”是彼此支撐的關系。所以，新時代城鄉融合發展是把城市與鄉村放置于平等的位置上，但是從不平等關系到平等關系的轉變，這不是一個自然過程，而是社會關系的重大調整，它需要依托與之相匹配的公共政策來實現。公共政策的科學性與合理性又直接決定著社會關系調整的效果。從這個意義上來講，新時代城鄉融合發展體制機制和政策體系的構建是關系到城鄉社會關系調整、城鄉發展全局的重要工作。

在現實中，新時代城鄉融合發展在體制機制和政策體系的構建過程中需重點挖掘鄉村發展新的經濟增長點，而這個新的經濟增長點關鍵就來源于產業轉型升級的新動能?！班l村振興，產業興旺是重點。實施鄉村振興戰略，深化農業供給側結構性改革，構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，實現農村一二三產業深度融合發展，有利于推動農業從增產導向轉向提質導向，增強我國農業創新力和競爭力，為建設現代化經濟體系奠定堅實基礎”。把鄉村產業的振興作為振興農村經濟的手段，而把振興農村經濟又作為建設現代化經濟體系的重要內容，這足以證明鄉村產業的振興在整個現代化經濟體系建設過程中的重要意義。與此同時，農村一二三產業深度融合發展，還能夠為新時代城鄉融合發展提供更加廣闊的產業空間，尤其能夠為農民就業創業開辟更多的有效渠道。只有鄉村產業振興起來，人才、資本、技術、市場等方面的優勢資源才會在城鄉之間更加通暢地雙向流動，城鄉發展才能實現更深度的融合，但是城鄉在分工上仍然有所區別。也就是說，在城鄉相融共生的發展格局中，鄉村的核心產業仍然是農業，但從現代化的程度來看，此時的農業與以往的農業有著天壤之別，因為在新時代城鄉融合發展過程中，農業也在逐步走向現代化，因此與以往的農業相比，其現代化水平明顯要高。在這種情況下，以現代農業為內核，一二三產業深度融合發展將會促使農業農村的經濟效益發生顯著變化。