社會治理重心下移視野下強化街道人大工委功能的內在邏輯與現實路徑

徐振光

黨的十九大首次正式提出了“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”的命題[1]。黨的十九屆四中全會更明確強調“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務”[2]。治理重心下移推動了社區治理模式的創新，這種以治理重心下移為核心的社區治理創新模式，是通過治理主體下移、治理資源下移和治理規則下移，最終達到社區服務下移的績效目標[3]。而街道人大工作委員會（以下簡稱街道人大工委）作為區或縣或縣級市人大常委會的派出機構，是基層政權建設的一部分，其“在設置時被賦予了組織街道范圍內各級人大代表在閉會期間通過履職活動推動城市基層治理民主化的角色與職能”[4]。治理重心的下移不能不對街道人大工委的職能與運行產生重大影響，本文擬對帶來的影響及街道人大工委功能的強化作一探討。

一、街道人大工委設立的緣起

街道人大工作機構的設立始于20世紀90年代末，山西省太原市、安徽省滁州市、北京市東城區先后在1998年、1999年、2000年設立了街道人大工作機構?！半S后，這三個地方在街道設立人大工作機構的實踐經驗在全國大中城市迅速推廣開來?！盵5]設立街道人大工委是依據《地方組織法》第五十三條的規定，“常務委員會根據工作需要，設立辦事機構和其他工作機構”。根據這一規定，街道人大工委是自上而下由上級人大常委會也即縣區級人大常委會派駐在街道辦事處的工作機構，上級人大常委會是街道人大工作機構的領導機構，并選舉產生街道人大工作機構負責人。街道人大工委依據《地方組織法》設立，但《地方組織法》和其他法律法規并沒有對街道人大工作機構的職能職責作出規定。關于其職責職能以及如何開展工作，都是由其上級人大常委會作出地方規范性文件，對街道人大工委作出部分授權規定，街道人大工委根據授權開展工作。關于街道人大工委具體擁有的權力，有學者進行了總結：“人大工委除了有其組織內部管理權，以及接受人大常委會委托組織選舉等事務性權力外，它最重要的權力是人大常委會委托給它的對街道轄區人大代表的管理權和組織權。被它組織起來的人大代表具有法律與政策執行監督權、對街道辦事處及其他派出部門的監督權、調查研究權、代表選民權，甚至街道決策參與權?！盵6]

街道人大工委的設立是加強街道治理的產物。經過撤鄉并鎮的行政區劃調整，街道治理成為城區基層治理的基本形式，進行街道治理需要建構利益表達渠道，回應群眾利益訴求，促進街道提供更完善的公共服務產品，化解在治理中產生的各種矛盾，促進基層的和諧穩定。而由區（縣、市）人大常委會相應地在街道設立派出機構，“就是要改變區（縣、市）人大推進街道治理民主化的意圖無法在街道落地的局面，另一個動因就是通過組織人大代表開展履職活動以加強區（縣、市）人大工作”[7]。這樣的一個架構設置填補了中國民主政治體系在基層的空缺，健全了城市基層的政權組織體系。

街道人大工委設立后，“在推進街道工作民主化、法治化和促進街道經濟發展方面發揮了聯絡、服務作用，橋梁、紐帶作用，參謀、智囊作用，調研、監督作用，保障、催化作用”[8]。當前，街道人大工委把 “代表之家”建設作為代表履職的重要平臺，加強“代表之家”的規范化、制度化建設，建立人大代表履職檔案，加強代表、選民在“代表之家”中的主體作用，構建以“代表之家”為核心的街道人大工作體系，制定人大代表述職制度，促進代表積極履職。通過組織代表開展學習培訓，組織代表開展視察、與職能部門負責人面對面等活動，發揮代表履職支撐作用，促進閉會期間代表活動的經?；?、制度化、規范化，推動人大代表成為社區治理的參與者、實踐者和監督者。利用信息化手段，拓展人大代表聯系群眾的方式、方法和途徑，推動人大代表聯系群眾常態化，通過固定式的“每月代表聯系選民”活動以及動態化的微信、微博等信息化聯系方式，發揮代表的橋梁紐帶作用，集合代表資源，深入街道社區，聽取匯報、進行視察和開展調研活動，發現問題，加強與相關部門的協調溝通，協助并督促解決問題，起到了集民意、疏民怨、穩民情的重要作用。

二、社會治理重心下移視野下強化街道人大工委功能的內在邏輯

1.需要充分發揮街道人大工委的民主功能，培育街道治理民主精神。社會治理重心下移意味著治理主體的多元化，政府、社會組織、居民群眾等都成為治理主體，需要社會、政府、群眾各治理主體形成良性互動，塑造社會治理共同體，推動共建共治共享?！巴苿庸残院凸差I域的規范、有序發展，是構建現代社會治理體系的重要基礎?！盵9]要推動公共性和公共領域的規范、有序發展，建立基層社會治理共同體，實現共建共治共享的目標，需要激發治理主體對公共問題的持續關注，以理性、負責的公共精神參與社區公共事務，對社區公共事務進行協商、討論和解決。在街道建構各治理主體有序、穩定的制度化參與機制，培養治理主體理性參與的民主精神至關重要，否則基層共同體就難以真正形成。亨廷頓認為：“一個國家公民政治參與的要求會隨著利益的分化而增長，如果其政治體系無法給個人或團體提供制度化的參與渠道，那么個人和社會群體的政治行為就有可能給社會帶來動亂?！盵10]而街道人大工委通過建構人大代表與選民之間利益表達的制度渠道，能夠有效引導各治理主體有序公共參與和協商，在參與過程中逐漸培育治理主體的民主精神和理性精神，促進社區治理的民主化。因此，社區治理重心下移，需要街道人大工委更好地發揮民主的制度化引領功能。

2.需要充分發揮街道人大工委的監督功能，完善街道治理結構。在社會治理重心下移過程中，一方面區級政府職能部門向下延伸職能，而在街道統籌協調不力的情況下，“區級政府職能部門的向下延伸容易陷入各自為政、條塊分割的格局，部分事務在各部門間互相推諉扯皮，降低政務的社會回應度，也產生基層治理的‘碎片化問題”[11]，導致治理成本增加，治理績效下降。街道人大工委可以通過行使職權，以制度化機制彌補街道各部門“條塊分割”所產生的管理縫隙，在街道整合資源、降低內耗，提高社會回應度，促進形成治理合力。另一方面隨著城市治理重心下移，街道辦事處及各政府部門派出機構的職責、功能和隊伍都處于不斷擴張之中，管理權力、資源的長期下放和擴張容易造成 “權”與“責”之間的不對等甚至嚴重背離，產生官僚主義、形式主義，引發公權異化等問題?！俺鞘兄卫碇匦南乱撇⒎呛唵蔚馁Y源下沉和權力下放，而應是國家主導下的基層治理乃至城市治理體系的系統性重構?！盵12]因此，需要重構街道人大工委的監督權，強化其監督職能，完善街道層面的權力監督、制約、協調機制，推進街道形成權責相配、運行高效、搭配合理的基層治理結構，對街道辦事處及區級政府職能部門在街道的派出機構形成有效的監督，防止權力行使游離于監督之外。

3.需要充分發揮街道人大工委的聯系群眾功能，完善訴求表達與回應機制。社會治理重心下移的目的是實現服務精準化、精細化，滿足群眾對美好生活的各種需要。要達到這樣的目的，就必須及時了解群眾的需求，建立需求回應機制，通過一定的渠道將其反映至政府的決策系統中去[13]。街道人大工委作為上一級人大常委會的派出機構，是街道反映群眾呼聲、了解社情民意的最權威的制度化渠道，轄區人大代表都工作和生活在選民中，與人民群眾有著天然的聯系，能夠直接聽取群眾意見，可以通過批評、建議意見、議案等形式反映民眾的利益訴求，為相關利益群體提供實現表達權的渠道和機會。治理重心下移要求街道人大工委更好地組織好代表工作，推動代表充分履職，更密切地聯系群眾，了解群眾所思所想所盼，并及時回應群眾、服務群眾，促進人民群眾對美好生活向往目標的實現。

三、當前街道人大工委在社會治理重心下移中存在的問題和不足

實踐證明，街道人大工委設立后，在促進代表執行職務、發揮代表作用、密切代表與選民的聯系、推動基層人大工作、促進社區治理法治化民主化等方面取得了較大成效，提升了社區治理現代化水平，但與社會治理重心下移對其功能發揮的要求還存在著一些距離。

1.法律定位有待進一步明確。街道人大工委雖已設立并運行多年，但街道人大工委設立的法律依據并不健全，工作性質、地位與工作職責仍尚無明確法律規定?！兜胤浇M織法》尚未對街道人大工委的工作性質、職責作出相關法律制度的定位和界定，只是由其上一級人大常委會形成地方規范性文件，地方規范性文件的權威性顯然不及國家法律，可以說街道人大工作尚在國家法治化軌道之外。在街道人大工委普遍設立、社會治理重心下移基層、基層社會治理越發顯要的情況下，沒有全國性的法律對街道人大工委予以定位，這與推進依法治理的目標并不相稱，影響了社會公眾對街道人大工委的普遍性認知，制約了街道人大工作的開展?！敖值廊舜蠊の烤鼓茏鍪裁?，應該做什么，也就是作用如何發揮等成為目前亟待予以解決的問題?！盵14]

2.工作力量有待進一步加強。以上海為例，目前街道人大工委的主任均由街道黨工委書記兼任，設置了專職副主任，但“專職”不“專任”的現象依然存在。據統計，100 位專職副主任中，有 68 人是全面專任，有 32 人還兼任街道其他一項或多項工作;工作人員 149 人中，有 89 人是專職、60人是兼職，身份又呈多樣性，包括公務員、事業、社工、非編等[15]。工作人員經常是哪里有重大任務就被抽調到哪里，進行搞舊改、加裝電梯等工作，很難集中精力做好人大方面工作。除了1名專職副主任、1名專職人員外，幾乎再無其他工作人員，力量配備不足，導致人大工作經常處于被動應付狀態，這種狀況不僅直接影響了街道人大工委工作的正常開展，而且也造成了街道人大工委地位的弱化。

3.監督職能有待進一步強化。街道人大工委設立以來，在組織代表學習、進行視察、聽取匯報、檢查法律法規執行情況，推進聯系群眾制度化建設等方面，實際工作效果相對較好，“而組織代表對街道工作進行決策參與和監督方面效果并不太理想”[16]?！拜^之鎮人大的監督工作普遍效果欠佳，監督工作范圍不廣、力度不大，甚至少數街道人大的監督工作流于形式，處于被動應付狀態?！盵17]由于治理重心的下移，街道辦事處及政府各派出機構權力延伸，但尚未形成與之相稱的權力監督體系，街道治理情況如何，目前主要依靠（縣）區一級人大常委會進行監督，這樣的“隔空”監督“難以實現監督工作的實際到位，極易形成街道行政工作的監督真空”[18]。目前街道人大工委主要還是依靠組織轄區人大代表視察、執法檢查、聽取匯報等方式發揮監督職能，這些監督方式雖然也發揮了一定的作用，但剛性不足，方式和效果較為“溫柔”。這些監督方式的間接性特點也弱化了監督的效果，需要豐富監督內容，探索更有力度的監督方式，體現監督的直接性和權威性。

4.對代表履職的監督管理有待進一步加強。當前，街道人大工委在代表工作中普遍建立了代表履職檔案制度，并定期開展代表履職評議，以此加強對代表的監督管理。但是，由于選舉制度的不完善，仍有部分代表履職不積極，缺席聯系選民、視察、執法檢查等活動。對這部分不經常參加活動、履職作用發揮不好的代表還缺乏有力的監督制約，影響了群眾訴求的輸送與回應，制約了街道人大工委利益綜合和利益表達渠道的功能發揮。

四、治理重心下移視野下強化街道人大工委功能的現實路徑

1.加快立法，明確街道人大工委的法律地位。隨著社會治理重心的下移，街道治理任務日益繁雜和精細，推進街道的依法治理，增強群眾的民主法治意識，引導居民表達訴求，建立社會治理共同體，需要進一步強化街道人大工委的功能，在街道治理中發揮更大的作用。而街道人大工委從探索設立以來，已有20余年的歷史，積累了豐富的實踐經驗，從國家層面修改法律，將街道人大工委正式寫入地方組織法，目前立法時機已成熟。通過總結經驗，加快立法，明確街道人大工委的性質、地位和職責，尤其要強化其監督職責，加大授權力度，為街道人大工委的作用發揮提供堅實的法律保障。

2.進一步加強街道黨工委的領導和與上級人大常委會的聯系。街道人大工委是街道聯系人民群眾的橋梁和紐帶，也是基層人民群眾表達意愿、實現有序政治參與的重要渠道，但在實際工作中，還存在著“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”的現象[19]，各級黨委尤其是街道黨工委要從維護黨的執政地位，提升街道治理現代化水平，推進民主政治建設的高度，充分認識加強街道人大工委工作的重要性，把街道人大工委工作納入街道重要議事日程，定期研究相關工作，及時解決街道人大工委在行使職權和自身建設中出現的問題，為街道人大工委依法行使職權創造良好的工作環境和輿論氛圍。街道人大工委要積極主動接受街道黨工委的領導，定期向街道黨工委和上一級人大常委會匯報工作，加強與上級人大常委會各工作部門的聯系，建立常態化聯系和溝通協調機制，就街道人大工作創新發展中的難題，區人大常委會各工作部門要及時指導，加強工作交流研討，鼓勵創新探索，不斷提高街道人大工委工作的質量和水平。

3.進一步加強街道人大工委的監督職能。社會治理重心下移后，對街道民主法治建設的要求更高了，街道人大工委監督不力，甚至出現監督“斷層”，這是與民主政治發展趨勢，推進社會治理現代化相背離的。街道政府機構各項職能的不斷拓展，需要加強對權力的監督。區人民政府由人大選舉產生、受人大監督，街道辦事處是區政府的派出機構，同樣作為區人大常委會派出工作機構的街道人大工委經區人大常委會授權，毫無疑問，法理上有權監督街道辦事處及其他政府派出機構。街道人大工委不是一級代議機關，但并不意味著街道人大工委在行使監督權方面不能有所作為。

因此，要切實明確街道人大工委實施監督職能的職責定位，明確監督內容，多管齊下強化街道人大工委的監督功能。一方面區人大常委會應該加大監督授權，拓展街道人大工委的監督職能。如可以授權組織人大代表聽取本轄區內政治、經濟、教育、科技、文化、衛生、民政、民族工作等重大事項的報告，聽取、討論街道辦事處國民經濟和社會發展計劃、財政預算及其執行情況匯報，提出意見和建議，促進街道決策的民主化、科學化，授權開展專項工作監督等。2019年，東莞市人大常委會授權“有條件的街道可探索舉行選民代表會議，豐富了街道人大的民意基礎和民主實踐”[20]， 為街道人大開展監督工作提供了有力的民意支撐載體。

另一方面，街道人大工委也要增強發揮監督職能的主動性，以務實的態度，積極探索創新靈活多樣的監督方式，如適時組織本街道轄區內各級人大代表，對街道辦事處及其他政府派出職能部門依法行政、履行職責、工作作風等情況開展年度評議，以此促進其依法行政，更好地服務群眾、服務基層，提高群眾的滿意度。探索更加剛性的監督方式，如將聽取專項工作報告與專題詢問等相結合，加強專項性監督;可以將視察、執法檢查、聽取匯報與工作評議相結合，并將人大代表的評議報送承辦單位的主管部門，作為績效考核指標，同時把代表的評議情況向社會公布，置于社會監督之下，夯實街道人大工委的監督職能;還可以通過現場會、建議函等形式就街道治理問題向相關管理部門發問，并對這些問題落實與否進行核實跟蹤監督，從而推進社區治理精細化，提升基層群眾的獲得感、幸福感。

4.進一步創新代表工作，提高代表履職效能。街道人大工委為代表服務，組織代表履職的目的是促進代表充分發揮代表作用，密切與群眾的聯系，暢通群眾參與渠道，做好群眾的“代言人”，在社會治理中發揮人民代表大會制度作為國家根本政治制度的顯著優勢。街道人大工委應建立和健全代表活動的長效機制，提高組織代表活動的自主性，增強本街道代表活動的特色性，緊緊圍繞本街道經濟社會發展重點、城市治理難點、群眾關心的熱點組織開展好代表活動，創新代表活動方式和載體。鼓勵代表充分利用信息技術，多渠道開展個性化的聯系群眾活動。鑒于部分人大代表履職不主動、不積極的情況，要完善人大代表述職測評制度，防止和避免測評走形式，確保評議過程和評議結果的客觀公正。利用新媒體手段，將代表的每一次履職情況及時向選區選民公開，接受選民的監督。

5.進一步加強街道人大工委自身建設。一方面要加強街道人大工委干部隊伍建設，選任年富力強、熱愛人大工作、有創新精神的干部充實街道人大工委專職干部隊伍，加大力量配備，做到專職專用，使其集中精力做好人大工作，增強街道人大工委干部隊伍的專業化。組織部門要重視街道人大干部的交流和提拔使用，對做人大工作成效突出的干部要及時表彰、提拔重用。當前，對街道人大工委專職工作人員尚未形成培訓長效機制，要通過多種方式諸如年度培訓、專題交流、組織研討等途徑加強培訓，提高其依法履行職責的能力和水平。另一方面要健全激勵機制，加強目標管理考核，出臺年度目標管理考核辦法，以自身建設、代表工作、履職工作、特色工作等為考核點，增強對街道人大工作人員的剛性約束，充分調動其工作積極性，推動街道人大工作的創新。

總之，街道人大工委雖然是上級人大常委會的派出機構，并不是一級權力機關，但基于其設立的邏輯關系及運行中的作用，表明了在以社會治理重心下移為核心的基層治理模式中，街道人大工委的作用和地位絕非可有可無，而是日益重要，需要強化并拓展職能，與時俱進積極創新，使其成為社會治理重心下移后街道民主治理的有力支撐，促進人民代表大會制度這一根本政治制度的優勢在基層得以充分釋放。

參考文獻：

[1]《黨的十九大報告輔導讀本》，人民出版社2017年版，第48頁。

[2]《黨的十九屆四中全會〈決定〉學習輔導百問》，黨建讀物出版社、學習出版社2019年版，第23頁。

[3]吳恒同：《城市社區治理重心下移：理論闡釋與機制分析》，載《云南行政學院學報》2019年第2期，第133頁。

[4][6][7][16]趙永紅：《城市基層治理中的街道人大工委：組織設立、運作現狀與地位重塑》，載《領導科學論壇·國家治理評論》2016年第2期，第44、47、49、51頁。

[5]曾月桂等：《再論街道人大工委的定位與運行》，載《人大研究》2011年第2期，第27頁。

[8]王邦和：《加強街道人大工委建設芻議》，江蘇人大常委會網，http：//www.jsrd.gov.cn/llyj/gztt/201712/t20171220_482283.shtml.2017年12月20日。

[9]李友梅：《中國社會治理的新內涵與新作為》，載《社會學研究》2017年第6期。

[10]【美】塞繆爾·P·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海人民出版社2008年版，第42頁。

[11][12]容志：《推動城市治理重心下移：歷史邏輯、辯證關系與實施路徑》，載《上海行政學院學報》2018年第4期，第52、55頁。

[13]葉繼：《社會治理重心下移的機制培育》，人民網，http：//theory.people.com.cn/n1/2018/0814/c40531-30228209.html.2018年8月14日。

[14][18]汪洋：《街道人大工委工作調查及我見》，載《人大研究》2014年第9期，第34頁。

[15]張楠：《積極探索 主動作為 進一步規范完善街道人大工委建設》，載《上海人大》2017年第12期，第26頁。

[17]《關于街道（園區）人大工作的實踐與思考》，鎮江人大網，http：//www.zjrdw.gov.cn/ztzl/srdllyjh/201904/t20190408_17802.html.2019年4月8日。

[19]高鴻升：《加強街道人大工作的探索與思考》，載《人民之友》2016年第6期，第53頁。

[20]《東莞“一攬子”授權 破解街道人大工作“困境”》中國報道網，http：//cxzg.chinareports.org.cn/dfsc/2019/0629/12840_2.html#.2019年6月29日。

（作者系中共上海市靜安區委黨校副教授）