備案審查如何在基層落地見效

喻運鑫

堅持和完善中國特色法治體系，首先必須從加強憲法實施和監督、落實憲法解釋程序機制、推進合憲性審查工作、加強備案審查制度和能力建設這些方面，來進一步健全保證憲法全面實施的體制機制。由此清晰地表明，通過有效的憲法監督（備案審查）才能讓高高在上的憲法權力在現實社會中落地見效，以保障憲法法律實施、維護國家法制統一，實現依憲治國、依憲執政的目的。

法制的統一是維護國家統一的基本前提。我國作為多民族的社會主義國家，實行的是單一主權制，在幅員遼闊的國度要實施有效治理，應該允許地方制定符合各地實際的地方性法規、自治條例、單行條例和相關行政規章、規范性文件，以更好地促進地方經濟社會全面發展，但其根本和核心則是必須維護憲法和國家法制統一。憲法、立法法確定的“不抵觸原則”，就是制定任何地方性法規、自治條例、單行條例、行政規章及規范性文件必須遵守的根本原則。行使審查權、撤銷權是實現憲法和國家法制統一的重要保障。

一、我國的備案審查是三重監督構成的憲法監督

我國八二憲法第六十七條規定全國人民代表大會常務委員會行使下列職權：

（一）解釋憲法，監督憲法的實施;

（七）撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令;

（八）撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。

第一百條規定：省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案。2018年在對八二憲法進行第五次修正時，增加了第一百條第二款：設區的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以依照法律規定制定地方性法規，報本省、自治區人民代表大會常務委員會批準后施行。

第一百零四條規定：縣級以上的地方各級人大常務委員會有權“撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令”。在嗣后的《立法法》第九十六條、九十七條、九十八條，《監督法》第二十八條、三十一條、三十二條、三十三條，對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，下一級人大及其常委會的決議、決定，以及最高法、最高檢的司法解釋加強備案審查及其處置，均作了詳盡的規定。

同時，憲法第八十九條第十四項規定：國務院有權“改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令”。憲法第一百零八條規定：縣級以上的地方各級人民政府“有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定”。

所有這些都充分說明，我國的備案審查制度源于憲制，本質上就是憲法監督，并且是由人大對“一府兩院”監督、上級人大對下級人大監督和政府系統

自上而下的監督等三重監督構成。而在這三重監督中，就監督體系和效力而言，人大監督則處于主體地位。

二、規范性文件的備案審查是一個逐步延展的過程

20世紀以來，世界各國在國家權力配置方面出現了由議會主導轉向行政主導的潮流，規范性文件的制定成為行政權不斷擴張的重要組成部分，作為以保障憲法法律實施和維護國家法制統一為根本任務的備案審查，自然應將對政府規范性文件的監督作為備案審查的重要內容。

除前述的憲法規定以外，2000年出臺的《立法法》專設了第五章“適用與備案”，其中第八十九條規定：“對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章應當在公布后30日內依照下列規定報有關機關備案?！贝藶樵谠袘椃ㄒ幎▋热菀酝馐状螌浒柑岢鼍唧w要求，也預示著備案審查制度的正式確立。

《監督法》第二十九條規定：縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當的決議、決定和本級人民政府發布的不適當的決定、命令的程序，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會參照立法法的有關規定，作出具體規定。這為憲法第一百零四條的落地，作出了具體的安排。

黨的十八屆三中全會提出，健全法規、規章、規范性文件備案審查制度。黨的十八屆四中全會提出：“加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件?！秉h的十九大報告明確指出：“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威?！笔艑盟闹腥珪滞晟坪椭厣炅讼嚓P規定。由此可見，對規范性文件備案審查的要求越來越高也越來越具體。

三、當下設區的市規范性文件備案審查的問題和困難

規范性文件在《監督法》頒布實施之前只是一個學術概念，2007年的《監督法》專設了第五章“規范性文件的備案審查”后，才使得規范性文件成為一個明確的法律概念。

筆者以為，規范性文件有廣義和狹義之分。廣義的規范性文件一般是指屬于法律范疇的立法性文件，即憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、國務院部門規章、地方政府規章、司法解釋等，以及除上述立法性文件以外的決定、決議、命令等具有普遍約束力的非立法性文件。而狹義的規范性文件則是專指具有普遍約束力的非立法性文件。根據《監督法》的規定，狹義的規范性文件又可分為人大及其常委會制定的決議、決定等規范性文件和人民政府制定的決定、命令等規范性文件。

根據《立法法》和《監督法》的規定，各設區的市人大常委會從2007年起陸續開展了規范性文件備案審查工作，實踐中也取得了一定的成效，但問題和困難還有不少。

一是認識不高、重視不夠?？傉J為規范性文件的備案審查，從憲法、立法法、監督法的規定上看都是事后審查，基層人大和本級政府在制定這些非立法性文件過程中，通常都會周全考慮，而政府系統同時還有自上而下的監督，難有差錯;即便偶有差錯，糾正起來還可能會帶來一定的社會波動。存在著沒有很好地將此項工作上升到落實“兩個維護”、踐行以人民為中心的法治思想的高度來認識，沒能集中精力抓，存在面對差錯輕描淡寫地對待等現象。

二是規范不明、報備不夠。依據《監督法》第二十九條規定，對規范性文件備案審查的程序，由省人民代表大會常務委員會作出規定。但對政府的決定、命令其具體表現形式、涵蓋哪些方面，各地理解執行不一，導致規范性文件報備不全。而區縣人大所作的決定、決議也因為報備意識不強、監督不力，導致該報未報或報備不全。

三是機制不全、力量不夠。規范性文件備案審查，應由各專工委負責初審，法工委負責統審。但實踐中，由于各專工委忙于其他監督事務，所謂的初審也因為重視不夠、人手緊張、審查技能缺乏等存在應付現象。而法工委大多也是只有兼職人員，精力無法集中。委托專家或第三方審查意識不強，具體操作程序欠缺。對審查發現的問題，如何反饋、對接、糾正，糾正可能帶來消極情況的事前評估等，也缺乏成文規定或嚴格執行。

上述問題和困難，直接影響了備案審查功能的有效發揮。

四、加強設區的市規范性文件備案審查的幾點思考

（一）切實提高認識，加強組織領導。充分認識規范性文件備案審查的政治意義、法律意義，提高工作站位，將規范性文件備案審查工作納入市人大常委會黨組的重要議事日程。重要事宜向黨組、主任會議匯報，聽取指示，協調解決問題。將規范性文件備案審查工作及成效每年一次由法制委員會向市人民代表大會作書面報告，接受監督。選調配齊專、兼職人員負責備案審查工作，保證充足經費，為開展工

作提供強有力的保障。

（二）完善責任分工，形成監督合力。法工委要明確專人負責，注重統籌謀劃，規范備件登記、流轉，清晰初審要求。結合地方立法工作和上級立法征求意見等任務，各區縣人大要明確責任委室、責任人;市人大各專工委要明確一名專職人員;市政府也應明確對接處室、人員，切實落實初審責任，發揮初審作用。完善專家庫，明確委托專家或第三方參與備案審查的程序規范。重要文件或開展的專項備案審查件，要同時由各專工委和法工委委托專家或第三方進行初審，以形成完備的規范性文件備案審查體系。

（三）強化業務培訓，提高審查能力。結合地方立法，每年以市人大常委會名義，至少組織一次由各區縣人大、市人大各專工委、市人民政府及相關部門等規范性文件起草部門責任人，及相關專家庫組成人員等進行的集中培訓。結合日常發現的問題和工作需要，加強小型研討。及時向全國人大、省人大請教問題，向兄弟地市學習。通過培訓和日常實踐，以減少規范性文件制發時的差錯率和違規違程現象，提高初審、統審的能力和技巧。

（四）認真履行職責，堅持真查實糾。清晰報備具體范圍，按照“由國家機關制定的不屬于立法，但又具有普遍約束力的能夠反復適用的文件”為原則，凡區縣人大通過的決議、決定，凡以市人民政府、市政府辦公室，或雖由市政府下轄行政部門草擬但經市人民政府批準（轉）同意的規范性文件，都應每件必報。法工委對初審意見要進行復核，對發現的違法違規問題，要作集體研究討論，并與發文機關見面對接，提出糾錯意見和相關要求，發文機關對市人大意見可以提出異議再討論，但最終必須按市人大意見執行。凡對執行糾錯的規范性文件，發文機關事先都應作可能帶來的社會問題的評估。對社會組織、團體、公民個人提出的地方立法、規范性文件異議需要作出解釋的，市人大常委會法工委必須作出答疑。通過實實在在的審和認認真真的糾，讓備案審查制度增強“咬合力”。

五、值得探討的幾個問題

（一）處理好事后糾錯與事前防范的關系問題。憲法法律的規定清晰地表明，規范性文件備案審查是“事后審查”，這涉及行政權與立法（監督）權的合理劃分。事后審查雖也能維護憲法和法制統一、減少法治差錯，但如確有問題發生而實施事后糾錯，必然會帶來一定的社會波動。如何做到行為不違法而又能更好杜絕差錯，在清晰報備范圍，提高規范性文件草擬部門認識和草擬人能力水平、降低初始“差錯率”的基礎上，實踐中可考慮加強規范性文件報備機關的內審力量建設，也可在市政府常務會議前，對疑點問題由報備機關的內審部門先行與市人大常委會進行會商，還可探索在市政府常務會議后、正式執行前留出“空窗期”，由市人大常委會按備案審查規程，盡可能快地給出審查結論。如此，既尊重了法律規定的分工界限，又可以避免確有錯誤的規范性文件執行、再糾錯帶來的社會波動。

（二）市監委和市“兩院”文件納入備案審查范圍問題。設立備案審查制度從法律技術角度看，是為了防止具有普遍約束力的文件與憲法和上位法相抵觸，防止規范性文件相互間的矛盾沖突，防止發文機關出于各種考慮在文件中涉及對公民和其他社會組織增加義務或者減損權益的條款。由其本意可知，規范性文件的備案審查，不能僅局限于下級人大的決議、決定和政府的決定、命令等規范性文件，還應按憲法和立法法、監督法精神，將市監委及市“兩院”制定的“具有普遍約束力并反復適用的”規范性文件納入其間。此處有個悖論，即市“兩院”在實踐中會違規制發一些帶有對法律進行解釋的“會議紀要”“答疑”等是否納入審查，如納入則可能出現對其“不法”行為的確認，如不納入則又極有可能在實踐中造成對“法制統一”的傷害。但從“相害取其輕”的原則，筆者以為將其納入審查更為適宜。

（三）探討省、市人大常委會會審，異地市交叉審和市人大常委會與省政府（主管部門）聯審機制問題。人大對“一府一委兩院”雖具權威性，但就地市而言，畢竟地小人熟，可能會受情面限制影響審查功效地發揮;也有可能因對法理及上位法的規定理解不一，造成認識不同的問題。實踐中如能采取省、市人大常委會會審或異地市交叉審的方式，則能較好地解決此問題。同時，借助于全國人大常委會已搭建好的備案審查系統網絡平臺，實現地市人大常委會與省政府主管部門（省司法廳）對市政府規范性文件的聯審，將會更好地發現問題、解決問題，提高效率。

（四）嚴格控制地方法規解釋權。隨著2015年《立法法》的修改，設區的市已全面履行了地方立法權，按照精干、精準、精細的方法和技能要求，地方性法規在實踐執行中對法規文本表述較為原則、理解可能發生歧義的問題，及相關的重點問題，也有一個“解釋”的問題。對地方性法規是允許各市政府抑或執行機關自行解釋決定，還是統一歸口由市人大常委會（法工委）來進行，基于實踐操作性和地方立法量少能夠完成的實際，湖州市人大常委會從2018年起對地方所立法規，統一由市人大常委會法工委對相關問題進行解釋，編制《法規釋義》，實踐效果良好。

（作者單位：浙江省湖州市人大常委會）