可持續發展視角下的土地利用規劃

周飛瑤

摘 要： 隨著經濟的高速發展，土地資源日益緊缺，尤其是城市發展用地，更是寸土寸金。近年來，雖然存在提高土地管理水平的國際目標，但是土地資源所承受的壓力依然有所增加。為了更好的對土地資源進行開發和利用，土地管理部門需要準確的土地詳細資料來更合理的對土地資源進行規劃和設計，以促成優化國土空間開發格局與可持續發展并行。本文基于可持續發展的視角，分析國內外土地規劃模式，并進一步探求我國城市土地利用可持續性研究的新思路。

關鍵詞： 可持續發展;土地利用規劃;發展模式

【中圖分類號】F301 【文獻標識碼】A 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.25.023

1 研究背景和意義

土地資源是人類社會賴以生存和發展的最基本的物質基礎，是創造其他社會財富的主要源泉。隨著可持續發展理論的興起，土地資源可持續利用已成為人類社會可持續發展的重要依托和核心內容。黨的十九大報告將生態文明提升到前所未有的高度，提出“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”。建設生態文明，實質上就是要建設以資源環境承載力為基礎、以自然規律為準則、以可持續發展為目標的資源節約型、環境友好型社會。就目前看來，我國土地資源可持續與土地規劃之間存在著諸多問題：增量土地資源形勢不容樂觀，面臨各行各業用地相爭不斷加劇，統籌各行各業用地需求困難，城鄉發展用地難以平衡兼顧。據此，本文在土地可持續發展理念之下，基于各國土地利用規劃模式對可持續發展的推進作用，為土地利用規劃和土地可持續發展進程提供參考借鑒。

2 研究內容

2.1 合理的土地利用規劃是土地可持續的客觀要求

土地生態經濟規劃作為一種新型的現代化規劃形式，把土地生態規劃和土地經濟規劃進行有機結合，即實現了生態目標和經濟目標的協調統一。土地生態規劃具有以下三個特點：第一，更加注重效益的整體性，全面強調了土地生態經濟系統的綜合效益。第二，更加強調土地利用的持續性。土地生態經濟規劃是實現了生態和經濟雙重目標的優化，按照這個雙重目標的要求，進行土地生態經濟規劃，既要重視經濟規律，又要尊重生態規律。第三，更加注重土地資源利用的集約性。按照生態經濟規劃的要求來看，對土地資源的利用應該而且必須考慮其利用的集約性，要在指導思想上樹立“在利用中保護和在保護中利用”的原則，真正把利用和保護土地資源結合起來。中國是一個發展中國家，實施可持續發展戰略，走可持續發展之路，是中國從現在起到更遠的未來發展的自身需求和必然選擇。

2.2 四種主要的土地規劃模式及其分析

2.2.1 美國模式

主要通過法律法規形式制定土地利用目標和規劃;其規劃形式包括城市和大都市規劃、聯邦州和區域規劃以及農村土地利用規劃;從規劃體系來看，可以分為三大類（總體規劃、專項規劃和用地增長管理規劃）和六個層次（國家級、區域級、州級、亞區域級、縣級和市級）;從規劃內容看，一般包括7個要素：土地利用形式（公有地、農業用地、林業用地、城市用地和鄉村用地）、交通、居住地、空曠地（綠地）、保護地、安全設施和防噪音污染;規劃總的規劃思想有三種：保護農業用地、控制大城市擴大用地規模、保護森林及生態系統。

2.2.2 日本模式

規劃分為全國規劃、都道府縣規劃和市鎮村規劃三級;在都道府縣范圍內，還要制定“土地利用基本規劃”，主要內容有：確定土地利用的基本方向、按照城市、農業、森林、自然公園、自然保護的五種地域類型進行土地利用區劃。除了上述兩個規劃外，還通過法律和行政手段，使宏觀管理和微觀管理結合起來，形成一個比較完整的體系。是以土地私有制和自由市場經濟為基礎，通過土地利用規劃和土地利用基本規劃對土地資源進行宏觀調控，以法律和行政手段實現土地利用的微觀調控，著重于宏觀的直接調控，間接實行微觀調控。

2.2.3 英國模式

規劃分為四級：國家級規劃（規劃政策指南）、區域規劃（區域規劃指南）、郡級規劃（結構規劃）和區級規劃（地方規劃）;土地利用規劃的實施大多依靠制定專門的法律，主要控制手段為土地用途管制或規劃許可。

2.2.4 前蘇聯模式

國民經濟計劃和土地規劃兩個體系共同發生作用，有計劃地利用土地;土地規劃分為五年計劃和年度計劃兩種;土地規劃分為企業間土地規劃和企業內土地規劃;適宜土地國家所有制和高度集權的計劃經濟為基礎;對土地利用活動的具體組織比較詳細，著重為微觀管理提供良好的基礎，但在宏觀的調控上缺乏目標，土地利用結構和方式被詳細的規劃所固定，難以適應不斷變化的社會經濟發展的要求。

2.2.5 模式分析

由于世界上各國及地區的社會制度、土地產權制度、土地管理體制、土地基本國情等因素存在差異，所以土地利用規劃的內容、要求很不一樣，很難找到一個比較一致的規劃模式。在規劃體系上，世界各國和地區的土地利用規劃大多與區域規劃、國土規劃、城鄉規劃、都市計劃等聯系在一起，并沒有形成像我國相對獨立的國家、省、市、縣、鄉完整的五級規劃體系。所以，在研究世界上各國及地區土地利用規劃模式時，需要研究與土地利用有關的整個規劃體系。通過研究發現，各國及地區在規劃體系上，絕大多數國家和地區大致維持三級制，在這三級規劃中，最重要的而與民眾最有直接關系的為第三級的地方性規劃，其法律效力對民眾具有直接約束力，在規劃層次上相當于我國的縣、鄉級規劃。而其上位規劃包括全國性（或全地區性）的國土綜合開發規劃及地域性的區域規劃，多屬規范性、綱要性規劃，其對一般民眾并無直接約束力。

3 結論與建議

由于資源約束和土地約束是多數中國城市未來發展普遍存在的條件，因此上述規劃原則也應當是國家各個層面土地利用規劃應普遍遵循的原則。實現以上目標，意味著國家城市發展思路的重大改變，僅靠改變土地利用空間規劃時遠遠不夠的，相關的產業政策、土地利用政策、各種國家規范和技術標準都必須隨之進行調整，必要時還必須輔之以稅收和財政措施。

參考文獻

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