資產配置標準與預算安排掛鉤機制研究

喬敏

摘 要：為完善資產管理和預算管理，維護資產安全，提高資產使用效率，我國政府相繼出臺系列政策，提出資產管理與預算管理相結合的理念。當前，行政事業單位國有資產管理工作的一個薄弱環節是資產配置管理，而影響資產配置管理的最主要問題在于配置標準缺失。加快制定科學合理的資產配置標準，是新形勢下進一步深化公共財政改革、實現資產管理與預算管理有效結合的重要抓手。

關鍵詞：資產配置標準;預算管理;掛鉤機制

一、行政事業單位國有資產的地位

行政事業單位國有資產對行政事業單位行政運轉及提供公共服務發揮重要作用，是行政事業單位履行職能的物質基礎。同時，行政事業單位國有資產是財政管理的重要基礎和組成部分，在為公眾提供社會公共服務，以及加強國家宏觀調控和社會公共治理等方面發揮著重要作用。

第一，國家行使各項職能需要行政事業單位國有資產提供物質保障。行政管理以及公益性事業發展離不開行政事業單位國有資產的支持。行政事業單位國有資產分布在教育、科技、文化、衛生等各個領域，國家維持社會正常秩序，組織社會經濟活動，保障各項公共事業的發展，都需要行政事業單位國有資產作為物質保障。

第二，經營性國有資產具有增值性，能直接為國家創造價值。行政事業單位國有資產可分為經營性國有資產和非經營性國有資產，其中非經營性國有資產是指不直接參與生產經營過程和創造物質財富，為行政事業單位完成工作任務和開展業務活動所占有、使用的資產。通過行政事業單位非經營性國有資產的使用、服務，可以推進經營性國有資產的管理以及保值增值，產生重大社會效益。

第三，彌補市場失靈需要行政事業單位國有資產提供物質保障。經濟社會中存在市場不能調節的領域，行使財政資源配置職能，可以彌補市場在資源配置方面的失靈，提供市場機制難以有效供應的社會公共服務，促進收入分配公平，經濟發展穩定。財政支出是財政配置資源的杠桿之一，其物化結果形成行政事業單位國有資產。因此，行政事業單位國有資產可以作為調控經濟的財政手段，為市場宏觀經濟調控提供物質保證。

二、與部門預算管理之間的關系

隨著經濟的不斷發展，我國國有資產規模不斷擴大，對國有資產管理水平的要求逐漸提高。近年來，我國公共財政改革不斷深入，為完善資產管理和預算管理，維護資產安全，提高資產使用效率，我國政府相繼出臺系列政策，提出資產管理與預算管理相結合的理念。

（1）兩者互為前提和基礎。首先，行政事業單位國有資產形成的資金來源于部門預算，其日常運維也主要依靠部門預算安排來實現。其次，資產存量是測算單位預算規模的重要依據，準確統計國有資產存量、制定科學細化國有資產配置標準，是單位結合事業發展情況，合理制定相關預算的前提。預算與資產的管理必須緊密結合，既要控制好資產的總量，又要盤活資產的存量，同時也要平衡好資產的增量，方可有效解決資產分配不均的問題，從而實現合理化配置資產資源，保障資產運轉效率。

（2）資產過程管理與預算編制、執行和決算各環節一一對應。資產部門通過統計資產存量、測算新增資產需求，提出資產配置建議，為財務部門編制各項預算提供基礎;預算批復后，財務部門根據預算指標負責實時跟進其執行情況，及時發現執行問題，實時向資產部門反饋意見，督促相關部門保障預算的執行。與此同時，資產部門及時做好資產增減變化賬目登記，為預算執行和資產調劑提供參考。年度終了，資產部門需及時完成資產過程管理情況分析與總結報告，與財務部門年度資產決算數據進行比對，保障資產管理數據統一。

三、資產配置標準與預算安排掛鉤必要性分析

資產配置和預算安排相掛鉤是深化部門預算改革，提高財政資金使用效益的必然要求?？茖W編制部門預算，需要準確完整的資產信息和財務數據作為財政部門審核預算、配置資產的依據;提高財政資金使用效益，需要建立從“入口”到“出口”的全流程資產管理體系，加強資產配置、使用和處置各環節的管理。

政府采購、收支兩條線、部門預算、國庫集中支付等方面一直是財政改革的重點，目前在財政資金管理與公共財政等領域改革成績突出。相較而言，目前許多單位的國有資產管理水平已與此不相適應，存在資產數目不詳盡、缺乏科學配置能力、管理制度存在漏洞等問題，嚴重影響資產運轉效率。因此，將國有資產配置標準與預算安排相掛鉤，研究制定適合的資產配置標準，科學規劃本單位預算安排。在此基礎上，方能合理編制與資產相關聯的支出預算，實現資產配置與預算安排相互掛鉤的機制。

四、資產配置標準與預算安排掛鉤現狀

資產合理配置是實現資產管理與預算管理緊密結合的關鍵點，而資產合理配置的核心節點又是結合實際情況制定出合理的配置標準。但是目前配置標準制定的主要難點在于當前行政事業單位涉及各行各業，廣泛而眾多，單位規模不一，資產管理盲點較多，長期以來管理基礎差，制定資產配置標準缺乏基礎。資產配置標準與預算安排相結合主要存在以下問題。

1.重錢輕物觀念普遍存在

由于財政部門與預算單位信息不對稱，預算單位又普遍存在“重資金、輕資產”的現象，缺乏科學的資產配置標準，便會造成預算安排缺乏硬約束，難以實現科學性和公平性，在行政事業單位之間的國有資產預算安排上存在苦樂不均的現象。另外，從統籌角度來看，行政事業單位國有資產普遍存在難以統一調配現象，時常出現重復購置類似資產，利用率不高。

2.預算管理與資產管理脫節

從目前的管理模式看，國有資產管理的措施主要有產權登記、資產處置審批、清產核資等，基本上局限于資產處置環節，造成資產管理“入口”段缺少有效措施。資產管理與預算管理相脫節，使得行政事業單位的國有資產管理實際水平，并不影響財政部門對其年度的預算安排。

3.預算安排缺失資產配置標準

由于無償占有，部分行政事業單位關注重點不在資產配置而在預算申請上。部分單位在財政撥款及決策時，對單位資產存量、變動情況不做詳細審查，另外，在安排預算時，也沒有人均資產比率的參考，造成資產重復購置、盲目購置的現象越來越明顯。同時，由于缺乏資產共享機制，大量國有資產被部門化，國有資產被人為地分割在各部門固定式使用，不能根據事業發展需要做相應調配，造成資產閑置與資產短缺并存現象。

4.缺少對績效考評結果的運用

目前，雖然有部門對行政事業單位國有資產管理情況進行績效考評，但單位對資產的管理重視與否，好與不好，對下一年度的預算安排基本沒有影響，無形中使單位只注重資金管理和資產的購進，而不在管理上下功夫。另外，由于占有的資產與績效評價結果之間缺少聯系，各單位受自身利益驅動，往往熱衷于爭經費，重購置，輕管理，最后造成資產的重復購置和閑置。

五、資產配置標準與預算安排掛鉤的措施

1.不同類型資產結合預算安排制定配置標準

在預算安排的約束下，分類制定資產配置標準，探索預算安排與資產配置掛鉤的可行性機制。根據部門預算管理要求和資產管理的實際需要，研究制定各類資產的配置標準，制定標準的同時，要充分考慮當前物價水平與單位財力承受水平等因素，綜合提升預算編制的可操作性。并且配置標準要區分好通用資產標準和專用資產標準。其中，財政部門直接負責通用資產配置標準的制定，資產使用相關部門會同財政部門共同制定專用資產配置標準。

2.規范資產配置預算編制流程

規范國有資產配置預算的編制流程，與部門預算編制程序做好銜接。規范資產運行費用定額體系，樓宇、大型設備、信息系統等重資產運行維護費用定額體系的建立是重點，也是實現預算管理與資產管理相結合的關鍵點。同時須明確界定財政部門與資產管理部門制定預算的分工與職責，在流程上確定好相互之間的審批權限，充分發揮財政部門的資產調劑職能。

3.完善資產配置預算編制模塊

資產配置計劃和預算資產配置通過設計資產配置編制模塊相連接，借助資產配置預算編制模塊，資產配置計劃才能完整地反映到部門預算中。財政部門在預算模塊的設計上應該考慮到不同類型單位的實際情況，要使模塊既能滿足資產配置標準要求，又能準確和預算軟件結合，提高預算編制的效率，為財政部門和預算單位提供便利地支持。

4.建立信息系統提升資產管理水平

全生命周期的資產管理必須依托信息系統來實現，利用資產管理信息系統，可以為準確記錄資產狀況及分布狀況提供有效手段，為部門預算管理、政府采購和資產配置、處置、調劑提供信息和依據，對實現信息共享和信息交流，動態化掌握資產配置與運維情況和實現預算管理的科學性和規范性提供重要的技術支撐。因此，要加快推進資產管理與預算管理相結合，依托信息系統夯實包括“采購、配置、運行、維護、報廢”等各環節動態數據庫的建立，通過實時分析數據實現資產全生命周期管理，保障資產配置與預算編制的準確性。資產管理信息系統可以在政府網站公開，一方面有利于推進行政事業資產管理手段創新，有效加強行政事業資產管理;另一方面有利于加強行政事業資產配置監督管理。

參考文獻

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（責任編輯：蘭卡）